Объединения муниципальных образований

2.2 Объединения муниципальных образований

Муниципальные образования могут создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Они создаются в целях наиболее эффективного осуществления муниципальной деятельности для решения вопросов местного значения, для координации действий по решению общих задач. Полномочия органов местного самоуправления таким союзам передаваться не могут, непосредственно местным самоуправлением ассоциации и союзы не занимаются, они не обладают политической властью от имени местного территориального коллектива населения. Ассоциации и союзы имеют статус некоммерческих организаций, т.е. это своего рода общественные объединения. Они подлежат регистрации (как и другие некоммерческие объединения) теми или иными органами Министерства по налогам и сборам (в зависимости от уровня ассоциации, создается она в пределах одного субъекта РФ или выходит за эти пределы).

В России действуют несколько видов объединений муниципальных образований: общероссийские (Союз российских городов, объединяющий крупные города, Союз малых городов и др.); Их участниками являются муниципальные образования различных субъектов РФ, в том числе не граничащих друг с другом; региональные — объединения муниципальных образований некоторых географических районов страны, представляющих определенное географическое и хозяйственное единство (ассоциация городов Юга России, ассоциация городов Крайнего Севера и Заполярья); ассоциации и союзы муниципальных образований в пределах субъекта Федерации (например, ассоциация местного самоуправления в Республике Карелия).

2.3 Финансово-экономические основы местного самоуправления

Для того чтобы осуществлять свои полномочия, органы местного самоуправления должны иметь материальные и финансовые средства. Это финансово-экономическая основа местного самоуправления. Ее составляют муниципальная собственность (например, хлебопекарня), местные финансы (муниципальный бюджет), иная собственность, а также имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (например, природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности или государственной собственности субъектов Федерации, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования), имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное в управление органам местного самоуправления (например, служебные здания).

Главной составной частью финансово-экономической основы муниципального самоуправления является муниципальная собственность. Это публичная собственность населения территориального коллектива каждого отдельного муниципального образования. От имени населения управляют и распоряжаются этой собственностью (в том числе продают ее) те органы муниципального образования, которые имеют соответствующие полномочия (обычно — представительный орган или глава администрации). До 1991 г. муниципальной собственности в России не было. Ее формирование началось после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Из государственной собственности Федерации (из ведения министерств) в муниципальную собственность были переданы по особому списку определенные категории объектов, заложившие ее основу (жилой и нежилой фонд, ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие жилой и нежилой фонд, объекты городского пассажирского транспорта, благоустройства и др.). Из государственной собственности субъектов РФ в муниципальную собственность также были переданы многие другие объекты (предприятия розничной торговли, питания, многие учреждения здравоохранения, образования и т.д.). Позже передавались и некоторые другие объекты.

В настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем следующих способов: передача отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов Федерации в муниципальную; путем приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение); взимание налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью); при получении продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.

Порядок приобретения и отчуждения муниципальной собственности определяют муниципальные органы (в соответствии с законодательством субъектов Федерации). Они ведут реестр (учет) муниципальной собственности, вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения, передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление (например, в аренду), осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в том числе продажу на аукционах имущества и акций муниципальных предприятий). Муниципальные органы контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.

В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги (акции, облигации, жилищные сертификаты и др.). Операции с ценными бумагами органы муниципального самоуправления производят только через уполномоченные банки или через муниципальную кредитную организацию. Доходы от этого обязательно зачисляются в местный бюджет.

Кроме своей собственности в состав муниципального имущества входит находящееся в государственной собственности (Федерации и ее субъектов) и безвозмездно переданное в управление органам муниципального образования (например, служебные здания). Это бывает также, когда муниципальным органам передаются некоторые государственные полномочия (имеются в виду прежде всего государственные полномочия субъекта РФ). В этом случае территориальный коллектив не становится собственником, его органы лишь управляют государственной собственностью.

Передача имущества возможна лишь после принятия субъектом РФ соответствующего закона о передаче полномочий. Затем органы муниципального образования готовят перечень объектов, необходимых им для выполнения переданных полномочий, согласовывают этот список с органом управления имуществом субъекта Федерации. Последний согласовывает этот перечень с органами муниципального образования и направляет в администрацию субъекта Федерации для издания правового акта о перечне объектов, передаваемых в безвозмездное пользование органам муниципального образования. После издания такого акта орган по управлению имуществом субъекта РФ заключает с органом муниципального образования договор о безвозмездной передаче на условиях пользования объектов по согласованному списку. За органом по управлению имуществом субъекта РФ сохраняется право контроля за тем, как это имущество используется органом муниципального образования.

Другая разновидность муниципального имущества — собственность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (при передаче имущества для выполнения некоторых функций государственных органов преследуются иные цели). Пользование тдким имуществом может быть и почти всегда бывает возмездным, но при физическом использовании доли собственности эта доля становится собственностью муниципального образования. Чаще всего это имеет место при использовании определенных недр, лесов, растительного, животного мира и т.д. Пример: на участке земли, принадлежащей субъекту Федерации, расположен песчаный карьер. Песок — собственность субъекта РФ, но муниципальное образование за плату вывозит его, для того чтобы посыпать тротуары во время гололеда. Муниципальные органы пользуются этой долей песка как собственностью.

В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования. Каждое муниципальное образование принимает свой местный (муниципальный) бюджет, состоящий из доходной и расходной частей. Наиболее весомую часть доходов составляют налоговые доходы (в том числе отчисления от налогов субъектов РФ), а среди налоговых доходов — местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются Налоговым кодексом РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицензионные сборы (плата за выдачу лицензий); сбор с владельцев собак; платежи за парковку автомашин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др. Кроме того, в бюджет муниципального образования идут собственные неналоговые доходы: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, от сдачи имущества в аренду, от платных услуг, которые оказывают органы муниципального образования (например, за выдачу определенных документов — государственная пошлина). Определенную часть неналоговых поступлений в местный бюджет составляют штрафы, налагаемые в соответствии с КоАП (за загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.).

Во всех странах мира доходы органов местного самоуправления недостаточны для покрытия их расходов (в США эти доходы составляют около 65% всех расходов, в Канаде — 50, в Японии — 40% и т.д.). В России местные источники покрывают не более 20—25% расходов, а во многих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прессе, значительно меньше. Кроме того, в России муниципальные бюджеты несут значительную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммунального хозяйства. Поэтому в России, как и в других странах, значительная часть расходов (в России — основная) покрывается за счет доходов государства и субъектов федераций (в федеративных государствах). Закрепляется определенная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов и сборов, в первую очередь от подоходного налога, а также на прибыль предприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходы составляют вторую часть доходов муниципального бюджета. Размер отчислений устанавливается в процентах от тех средств, которые предназначены для федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Это делается только законами (по отношению к доле федеральных налогов — федеральным законом, по отношению к налогам субъектов — законом субъекта) либо ежегодно (на 1 год), либо на долговременной основе (не менее трех лет). Конкретные нормативы отчислений от регулирующих доходов определяются для' каждого муниципального образования отдельно, в этом случае — законами субъектов Федерации.

Третий элемент доходной части местного бюджета — доли федеральных и так называемых региональных (субъектов Федерации) налогов, которые непосредственно, при уплате налогоплательщиками, сразу идут в местный бюджет. При заполнении платежных документов это разделение указывается. Это — часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулирующих налогов, эти доли закреплены за местными бюджетами не на временной основе (годовой или более долговременной), а постоянно.

Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (федерации или ее субъектов, от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специального фонда поддержки муниципальных образований. Фонд создается за счет средств государственного бюджета и других поступлений как федеральный, и в каждом субъекте РФ он является частью соответствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Фонд создается за счет отчислений от федеральных налогов и налогов, поступающих в бюджет субъектов Федерации. Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии. Дотации — средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки»). Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные доходы малы. Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, но в отличие от дотаций для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае неиспользования в установленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации стихийных бедствий и т.д. Субсидии — средства, предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы).

Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддержки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям, — словом, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).

Часть таких доходов могут составлять так называемые целевые (ранее — внебюджетные) фонды. Правда, Бюджетный кодекс РФ, вступивший в силу с 1 января 2000 г;, не предусматривает возможности образования внебюджетных фондов, обезличенное их существование приводило к злоупотреблениям в расходовании этих средств. Теперь представительными органами местного самоуправления создаются как целевые фонды для обеспечения отдельных программ (образования, помощь инвалидам и т.д.). Бюджетный кодекс не исключает расходов для обеспечения программно-целевого подхода при решении местных задач.

Расходная часть бюджетов муниципальных образований определяется их представительными органами (сельским сходом муниципального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, капиталовложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

Расходование целевых средств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.