Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе

4. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе

Как предмет правового регулирования, государственная служба представляет собой комплекс служебных и организационных правоотношений. Эти правоотношения имеют сложный состав, не являются однородными, не совпадают по содержанию, различаются по субъектам и основаниям возникновения. Правовая природа этих отношений также различна. В системе служебных правоотношений выделяются служебно-трудовые отношения, являющиеся по своей природе отношениями по поводу применения труда, которые складываются в процессе профессиональной деятельности государственных служащих, и государственно-служебные правоотношения, являющиеся публично-правовыми связями государственных служащих с государством, посредством которых определяется государственно-служебный статус служащих и их место в системе служебной иерархии, в государственном аппарате. Социально-служебные правоотношения складываются по поводу распределения социальных благ и услуг, в связи с предоставлением государственным служащим социальных гарантий при прохождении службы.

Организационные правоотношения в сфере государственной службы складываются в связи с необходимостью разделения и кооперации труда в государственном аппарате, управления трудом государственных служащих, по поводу организации совместной профессиональной деятельности государственных служащих, а также организации их социальной защиты.

Если предмет правового регулирования определяет состав общественных отношений, то метод характеризует систему юридических средств и способов (приемов), посредством которых эти отношения регулируются. В теории права метод правового регулирования признается одним из основных дифференцирующих критериев обособления определенного комплекса общественных отношений. Важнейшие черты метода выражаются в правовом положении (статусе) субъектов, основаниях и порядке возникновения, изменения и прекращения правоотношений, характере установления прав и обязанностей, способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей.

Метод трудового права в наиболее общем виде характеризуется следующими отличительными чертами:

-        договорным характером труда и установления условий труда;

-        своеобразием взаимодействия между субъектами трудовых отношений, действующих на началах юридического равенства и подчиненности;

-        сочетанием централизованного и локального, государственного и договорного регулирования труда;

-        особыми способами поддержания и обеспечения реализации трудоправовых связей, применением специфических средств согласования интересов и особых видов ответственности (санкций) работников и работодателей, их представителей;

Выделяются и такие характерные черты метода трудового права, как участие трудящихся через своих представителей, профсоюзы, трудовые коллективы в правовом регулировании труда, единство и дифференциация (различия) правового регулирования труда.

Рассматривая юридические средства и способы регулирования труда на российской государственной службе в сравнении с общим правовым методом регулирования труда, можно выявить как их несомненное сходство с ним, так и ряд особенностей.

Субъектами трудового отношения являются работник и работодатель. Согласно статье 20 Трудового кодекса РФ работник – физическое лицо, вступившее в трудовые отношения (то есть заключившее трудовой договор) с работодателем, а работодатель - физическое или юридическое лицо (организация) либо иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры и вступивший в трудовые отношения с работником.

Вступая в трудовые отношения, работник реализует способность к труду, исполняя под руководством работодателя или его администрации определенные трудовые действия и получая взамен материальные блага. Работодатель вступает в трудовые отношения, использует и организует труд наемных работников для реализации своих потребностей и интересов.

Одним из субъектов служебно-трудовых правоотношений является государственный служащий. Согласно статье 3 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» государственный служащий – гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета. Государственная служба состоит в профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора (пункт 1 статьи 2, пункт 6 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Из этих положений вытекает, что в служебно-трудовых правоотношениях государственным служащим принадлежат те же функции, которые имеют наемные работники. Государственные служащие исполняют обязанности по определенным должностям государственной службы, получая за это денежное содержание, то есть выполняют личным трудом за вознаграждение конкретную трудовую функцию. Посредством профессиональной деятельности государственных служащих исполняются полномочия государственных органов, следовательно, труд государственных служащих используется государственными органами для реализации своей компетенции. Права и обязанности государственных служащих в служебно-трудовых отношениях в своей основе аналогичны правам и обязанностям наемных работников.

Трудовой договор на государственной службе заключается между государственным служащим и государственным органом. Отсюда следует, что контрагентом государственного служащего в отношениях по применению труда является определенный государственный орган.

В литературе иногда можно встретить утверждения о том, что в служебных отношениях на государственной службе субъектом, противостоящим государственному служащему, является не отдельный государственный орган - работодатель, заключивший трудовой договор с государственным служащим, а государственный аппарат, административная система, государство в целом. В Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, работодателем для государственного служащего называются Российская Федерация или соответствующий субъект Российской Федерации.

Нам представляется, что для сегодняшнего состояния российской гражданской государственной службы характерно именно то, что контрагентом государственного служащего в служебных отношениях, как правило, выступает не государство, а конкретный государственный орган, выполняющий в отношении данного служащего функции работодателя. Поступление гражданина на государственную службу, перемещение по служебной лестнице, оценка деятельности государственного служащего, привлечение к материальной и дисциплинарной ответственности, увольнение его со службы производятся администрацией государственного органа, с которым служащий состоит в служебно-трудовых отношениях.

Законодательство о государственной службе предусматривает особые правовые механизмы подбора, расстановки, оценки деятельности государственных служащих, обновления кадров в системе государственной службы и привлечения на эти должности наиболее квалифицированных и перспективных работников. Однако решение всех основных вопросов кадровой политики на российской государственной службе (учреждение должностей государственной службы, утверждение по ним должностных инструкций, назначение и освобождение от должности, перемещение и продвижение по службе, применение к служащим мер поощрения и привлечение их к ответственности и т.п.) сосредоточено преимущественно на уровне отдельных органов.

Содержание правового статуса работника и работодателя составляет комплекс социально-трудовых прав и обязанностей. Основные права работника и работодателя закреплены в статьях 21 и 22 Трудового кодекса Российской Федерации. Для метода трудового права характерно двустороннее распределение прав и обязанностей, когда работник и работодатель выступают одновременно и как управомоченные, и как обязанные лица: правам работника корреспондируют соответствующие обязанности работодателя, и наоборот. Взаимный характер прав и обязанностей работника и работодателя проявляется в статьях 21 и 22 Трудового кодекса РФ. Так, и работник, и работодатель имеют право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры. Праву работника на получение работы, обусловленной трудовым договором, соответствует обязанность работодателя предоставлять такую работу. Работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, а работодателю предоставлено право требовать их исполнения, и т. п.

Такое же соотношение прав и обязанностей сторон в основном характерно и для служебно-трудовых отношений. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (статьи 9 и 10) установил только основы правового статуса государственных служащих, а права и обязанности государственных органов как субъектов служебно-трудовых отношений в нем не закреплены. Однако из содержания прав и обязанностей государственного служащего вытекает, что обеспечивать осуществление этих прав и требовать исполнения соответствующих обязанностей должен именно соответствующий государственный орган – работодатель. Государственные органы учреждают должности государственной службы категории «В», предназначенные для исполнения и обеспечения полномочий данных органов (пункт 1.3 статьи 1 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»), устанавливают в должностных инструкциях конкретный объем полномочий по данной должности, тем самым определяют содержание трудовой функции служащего.

Государственный орган заключает, изменяет и расторгает трудовой договор с государственным служащим, соответствующий руководитель государственного органа, имеющий право приема и увольнения, назначает служащего на должность, переводит на другую должность и освобождает от должности, производит поощрение и привлечение служащих к дисциплинарной и материальной ответственности, принимает правила внутреннего служебного распорядка, утверждает положения о премировании, заключает коллективный договор (статьи 13, 14, 25 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Администрация государственного органа обязана создать надлежащие условия работы, необходимые служащим для исполнения должностных обязанностей, организовать их труд, профессиональное обучение, выплачивать денежное содержание, предоставлять отпуска, обеспечить социально-бытовое обслуживание и т.п.

Статьей 20 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривается, что права и обязанности работодателя в трудовых отношениях могут осуществляться другими уполномоченными органами или лицами. В отдельных случаях субъектами правопритязания по обязательствам служащего могут выступать государственные органы или должностные лица, не являющиеся для него работодателем. Так, например, государственный служащий исполняет приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, несет особую судебно-дисциплинарную ответственность за неисполнение должностных обязанностей, повлекшее нарушение прав и законных интересов граждан (пункты 4 и 5 статьи 14 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Точно так же субъектами, обязанными обеспечивать социально-трудовые права и гарантии государственного служащего, могут быть не только государственные органы-работодатели. В частности, при ликвидации или сокращении штата государственных органов трудоустройство, организацию переобучения государственных служащих обязаны обеспечивать различные государственные органы, включая Правительство РФ. Однако на российской гражданской государственной службе это является исключением из общего правила.

Итак, служебно-трудовое правоотношение на государственной службе имеет аналогичный трудовому отношению субъектный состав. Как и в трудовом отношении, здесь существуют взаимные права и обязанности работника (государственного служащего) и работодателя (государственного органа). Труд на государственной службе осуществляется на договорной основе.

Отличительной чертой метода трудового права также является договорный характер возникновения и изменения трудовых отношений. Свобода трудового договора, вступления работника в трудовые отношения, их изменения и прекращения является общим признаком, отличающим наемный труд от подневольного, принудительного труда.

При социализме свобода заключения трудового договора в сочетании со всеобщей обязанностью трудиться сводилась к возможности для работника выбора места и рода деятельности с учетом личных и общественных интересов. Для социалистических предприятий, учреждений, организаций возможности свободного определения потребностей в работниках, самостоятельного подбора кадров были также существенно ограничены.

В современных условиях при заключении трудового договора работник и работодатель обладают гораздо большей свободой в выборе другой стороны трудового отношения. Статья 64 Трудового кодекса РФ запрещает лишь необоснованный (то есть не связанный с деловыми качествами работника) отказ в заключении трудового договора. При этом работодатель, как правило, не обязывается создавать рабочие места и принимать на работу конкретных лиц. Юридическое равенство работника и работодателя проявляется в возникновении трудового отношения, а также в последующем изменении его содержания только на основе их свободного и взаимного волеизъявления.

Поступление на государственную службу также производится на добровольной основе, при наличии свободного волеизъявления гражданина. Государственному служащему гарантируется обязательность получения его согласия при переводе на другую должность государственной службы (пункт 1.6 статьи 15, пункт 6 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Однако свобода вступления в служебно-трудовые отношения на государственной службе принадлежит только одному субъекту - гражданину.

В соответствии со статьей 19 Трудового кодекса РФ, трудовые отношения на государственной службе возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность. Назначение же впервые или вновь поступающих на государственные должности государственной службы 2-5-й групп категории «В» должно производиться по результатам конкурса. Государственный орган в силу закона не может отказать в приеме на государственную службу тому гражданину, который отвечает предъявленным требованиям и прошел процедуру публичного конкурсного отбора на вакантную должность государственной службы. На должности государственной службы 1-й группы кандидатуры должны подбираться также не произвольно, а в порядке, определяемом специальными нормативными актами (пункт 7 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ).

Таким образом, при вступлении в служебно-трудовые отношения государственный орган-работодатель не наделен свободой выбора, а обязан произвести соответствующее назначение и заключить трудовой договор именно с тем гражданином, который в соответствии с предписаниями законодательства получил право доступа к данной должности государственной службы.

Особенностью метода трудового права является то, что взаимоотношения работника и работодателя как субъектов трудового отношения характеризуются своеобразным сочетанием юридического равенства и подчинения.

В трудовых отношениях работники и работодатели на равных началах участвуют в установлении условий труда через механизмы договорного регулирования, социального партнерства. Трудовые отношения возникают из трудового договора, стороны которого сами, по своему желанию, определяют его содержание. Для рыночных отношений в сфере труда становится характерным повышение роли индивидуального регулирования, когда в трудовом договоре по соглашению с работодателем работнику устанавливаются особые условия труда, как правило предусматривающие более высокий уровень оплаты и социальных льгот. При индивидуальном регулировании условий труда усмотрение сторон трудового договора ограничено только минимумом законодательно закрепленных социально-трудовых прав и гарантий работников как экономически более слабой стороны трудовых отношений. Согласно статье 57 Трудового кодекса РФ, в трудовом договоре могут содержаться любые условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с законодательством, коллективными договорами, соглашениями.

Сфера договорного регулирования труда охватывает не только индивидуальные трудовые отношения работника с работодателем, но также и уровни внутриколлективного, территориального, регионального, отраслевого и федерального регулирования труда, на которых действует система социального партнерства. В соответствии с трудовым законодательством регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров. Коллективные договоры, соглашения, а также трудовые договоры могут содержать любые условия, кроме снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством (статья 9 Трудового кодекса РФ).

Метод правового регулирования труда всегда характеризуется определенным сочетанием государственного (императивного) и договорного (диспозитивного) регулирования. Именно в таком общем виде это принципиальное для способа регулирования трудовых отношений положение включено в статью 2 Трудового кодекса РФ. Однако соотношение императивных и диспозитивных начал в правовом регулировании труда может весьма существенно различаться.

Правовое регулирование труда может осуществляться как преимущественно гражданско-правовыми, так и с преобладанием административно-правовых методов, строиться на основе самоорганизации трудовой деятельности участниками трудовых отношений либо под непосредственным воздействием внешнего авторитета - государства. Тотальный механизм государственного регулирования труда, охватывающий управление движением трудовых ресурсов, организацию трудовой деятельности непосредственно на предприятиях, централизованную регламентацию практически всех существенных условий труда, функционировал в советский период не только в системе государственных органов, но и во всем обществе. Именно поэтому и не возникало необходимости в выделении государственной службы в качестве особой сферы приложения труда, поскольку все общество представляло собой «один всенародный государственный синдикат», находящийся в структуре государственного управления.

В современный период этот механизм преимущественно государственного регулирования труда претерпел серьезнейшие изменения. Правовое регулирование труда, так же как и правовое регулирование хозяйственного механизма, утратило исключительно государственный характер. В условиях рыночной экономики отношения между субъектами хозяйственного механизма строятся на основе экономической свободы, самостоятельности, саморегулирования. В трудовых отношениях это находит проявление в расширении сферы индивидуально-договорного и локального регулирования, развитии отношений социального партнерства, устранении государства от прямого управления трудом.

Общеправовой режим регулирования труда в целом характеризуется как дозволительный. В систему источников права включены локальные нормативные акты, принимаемые работодателем, коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры. Статьями 8, 9 и 57 Трудового кодекса РФ не устанавливается каких-либо пределов локального и договорного регулирования трудовых отношений. Работодатель вправе принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, по любым вопросам организации труда при условии, что они не будут противоречить законодательству и ухудшать положение работников. Коллективные договоры, соглашения, трудовые договоры также могут содержать любые условия труда, за исключением лишь тех, которые снижают уровень прав и гарантий работников.

Таким образом, в современных условиях метод правового регулирования труда характеризуется преобладанием договорного регулирования при условии соблюдения гарантированного государством минимума социально-трудовых прав. Вмешательство государства в регулирование трудовых отношений ограничивается, приобретая характер содействия эффективной реализации законных прав и интересов субъектов трудовых отношений.

В регулировании же государственной службы этих тенденций не наблюдается. В целом режим регулирования труда государственных служащих остается императивно-разрешительным, с преобладанием преимущественно прямых централизованных властных предписаний. Хотя законодательство о государственной службе и предусматривает поступление на государственную службу на условиях трудового договора, у сторон этого договора, по существу, отсутствует возможность самостоятельно, по соглашению между собой определять содержание и объем взаимных прав и обязанностей, устанавливать условия труда. Утверждение, что с переходом к рыночной экономике трудовой договор выступает не только юридическим фактом, вызывающим возникновение трудового правоотношения, но и средством их индивидуального регулирования, для государственной службы вряд ли будет справедливым.

Сфера локального нормотворчества, отношений социального партнерства здесь предельно сужена. Часть 2 статьи 23 Трудового кодекса РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут являться сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей. На государственной службе могут заключаться коллективные договоры и соглашения. Однако значение таких коллективных договоров и соглашений весьма невелико. Это обусловлено как субъективными, так и объективными причинами. На факторы субъективного порядка уже обращалось внимание, - государственные служащие социально защищены сравнительно лучше, чем другие категории работников, поэтому у них отсутствует заинтересованность в инициировании колдоговорного процесса.

Думается, однако, что данное обстоятельство играет второстепенную роль. Основной же причиной является неприменимость к государственной службе самой идеи социального партнерства как способа примирения интересов наемных работников и работодателей. Коллективные договоры или соглашения могут быть полноценным инструментом достижения социально справедливого мира только тогда, когда их стороны юридически равноправны и преследуют частные интересы, а государство выступает при этом в роли арбитра, выражающего публичный интерес, направленный на цивилизованное разрешение конфликта.

В сфере государственной службы эти отправные посылки изначально не могут быть соблюдены. Частные интересы трудового коллектива государственных служащих (иначе говоря - аппарата государственного органа), направленные на получение дополнительных гарантий или льгот, могут быть удовлетворены только за счет бюджетных средств, то есть в ущерб публичным интересам всего общества. Государство, в лице соответствующих органов власти, состоящих из аппарата чиновников, вынуждено одновременно выступать и в качестве работодателя, то есть непосредственного участника колдоговорного процесса, в то время как по своему предназначению должно быть выразителем только общественных интересов.

Вот почему договорное (и в том числе коллективно-договорное) регулирование условий труда в сфере государственной службы должно быть ограничено строго определенными рамками, осуществляться в формах и пределах, исключающих возможность получения аппаратом государственных служащих необоснованных льгот и привилегий. Денежное содержание государственных служащих не может быть предметом договоров о труде (в том числе коллективных договоров), а должно регулироваться непосредственно законом. Также непосредственно законодательством должны определяться условия и порядок предоставления государственным служащим отпусков, жилой площади, компенсации транспортных или командировочных расходов, устанавливаться все иные дополнительные гарантии служащим за счет бюджетных средств.

Определенные гарантии этого установлены в законодательстве. Статьей 28 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что особенности применения норм о социальном партнерстве работников и работодателей к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.

Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ» установлено, что денежное содержание и иные выплаты государственным служащим предусматриваются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3). Продолжительность, условия и порядок предоставления отпусков, виды и порядок применения поощрений к государственным служащим тоже устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ (статьи 13, 18 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Также непосредственно законами и нормативными правовыми актами должны определяться условия и размеры предоставляемых государственным служащим других социальных льгот и компенсаций (пункты 2–5 статьи 15 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Таким образом, основные существенные условия труда и социальной защиты на государственной службе не являются предметом договоров о труде, а носят характер нормативно установленных государственных социальных гарантий.

В порядке локального нормотворчества на уровне отдельных государственных органов регулируются лишь некоторые вопросы оплаты труда, - устанавливаются конкретные размеры должностных окладов и надбавок, условия выплаты премий, производятся иные поощрения. Однако решения по данным вопросам принимаются руководителями государственных органов без участия представителей государственных служащих.

В целом же для государственной службы характерно то, что состав юридических фактов и существенные элементы содержания правоотношений устанавливаются государственно-нормативным способом, а не соглашением сторон. При этом имеет место сочетание двух основных типов нормативно-правового регулирования: законодательного (федерального и регионального) и ведомственного (внутриаппаратного).

В трудовых отношениях работодатель выступает не только в качестве лица, поручающего работнику исполнение определенной работы, но и организатором труда. Работник исполняет трудовую функцию не только в интересах работодателя, но и под его руководством. Отсюда вытекает необходимость для работника подчиняться в процессе труда власти работодателя, соблюдать установленный работодателем трудовой распорядок. Работодатель вправе требовать исполнения трудовых обязанностей, применять к работникам меры дисциплинарного и материального воздействия.

Подчиненность работника работодателю в процессе труда может иметь различный характер и юридическую основу. Власть работодателя по отношению к работнику может устанавливаться государством и основываться на предписаниях законодательства либо вытекать из условий трудового договора. В трудовом праве зарубежных стран существуют соответственно институционная и договорная теории дисциплинарных отношений.

В советский период подчиненность работника в процессе труда администрации социалистического предприятия имела характер государственной обязанности. Обязанность всех граждан СССР блюсти дисциплину труда, подчиняться внутреннему трудовому распорядку закреплялась в Конституции СССР. Через администрацию государственных предприятий, по существу, реализовывалась функция государственного управления трудом. Неудивительно, что в нашей юридической науке вопрос о принадлежности дисциплинарной подчиненности работников к административному либо трудовому праву долгое время оставался дискуссионным.

В современных условиях подчиненность работника работодателю утрачивает государственный характер. В Трудовом кодексе РФ (статья 2) право работодателя требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка рассматривается в рамках общей обязанности сторон трудового договора соблюдать условия заключенного договора. Закрепляя это право работодателя и устанавливая соответствующие обязанности работников соблюдать трудовую, производственную и технологическую дисциплину и трудовой распорядок (статьи 21, 22), Трудовой кодекс вместе с тем не обязывает работодателя привлекать работников к дисциплинарной ответственности. В то же время работодатель обязан создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда, правил внутреннего трудового распорядка (статья 189 Трудового кодекса РФ).

Во взаимодействии сторон трудовых отношений усиливаются начала равенства, при которых их права, обязанности и ответственность становятся взаимно уравновешены, а подвластность работника работодателю приобретает форму согласованного упорядочения процесса труда сторонами трудового договора. Улавливая эту тенденцию, наука трудового права формулирует такую характерную черту метода современного трудового права, как сочетание юридического равенства сторон трудового отношения с их равной подчиненностью трудовому распорядку.

На государственной службе подчиненность государственного служащего сохраняет государственно-властный характер. Подчиненность государственных служащих вышестоящим руководителям, обязанность соблюдать служебную дисциплину, внутренний служебный распорядок обусловлены необходимостью организации и упорядочения их совместного труда по исполнению полномочий государственных органов, то есть имеют не административную, а служебно-трудовую природу.

Вместе с тем подвластность государственного служащего проистекает не только из условий его трудового договора с государственным органом по месту прохождения службы. Государственный служащий в процессе исполнения государственной службы обязан, как и все работники, добросовестно исполнять свои должностные обязанности, соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией (пункты 2, 6 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Но кроме этих, общих для каждого работника трудовых обязанностей, для государственных служащих установлены также обязанности обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ, обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать обращения граждан, организаций, других государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения (пункты 1, 3, 5 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Очевидно, что эти обязанности государственного значения, они обусловлены уже не договорным или внутриколлективным разделением труда, а имеют публично значимый, государственный характер.

Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ» на государственных служащих возлагается также обязанность исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей (пункт 4 статьи 10), соблюдать ограничения, связанные с государственной службой (статья 11).

Правовое положение государственных служащих в отношениях с государственными органами и руководителями по месту прохождения службы по ряду признаков существенно отличается от отношений подчинения наемных работников работодателю. Властные полномочия работодателя обращены «внутрь» трудового коллектива, осуществляются в масштабах отдельно взятого предприятия. Подчиненное положение работника основывается на трудовом договоре и включении работника в систему разделения и организации труда внутри коллектива. Хозяйская власть осуществляется работодателем самостоятельно, без вмешательства государственных органов, применение санкций производится только за невыполнение условий трудового договора. В трудовых отношениях сила власти работодателя или его администрации при руководстве процессом труда как бы амортизируется участием представителей трудовых коллективов, которым передается часть полномочий по управлению предприятием.

В отличие от этого, государственный служащий подвластен не только руководству государственного органа по месту прохождения службы, но и другим вышестоящим государственным органам и должностным лицам. Подчиненность государственного служащего вытекает не из трудового договора, а основывается на его включении в иерархическую организационную структуру государственного аппарата. В дисциплинарных отношениях государственному служащему противостоит не отдельный работодатель, а государственный аппарат, обладающий неизмеримо большей силой власти. Дисциплинарная ответственность государственного служащего наступает и за невыполнение трудовых обязанностей и условий трудового договора, и за несоблюдение запретов и ограничений на государственной службе.

Имеются также и особенности в способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов правоотношений на государственной службе. Специфичным для трудового права способом защиты является деятельность комиссий по трудовым спорам, - особого юрисдикционного органа, создаваемого сторонами на паритетных началах (статья 384 ТК РФ). Работники вправе прибегнуть к самозащите трудовых прав, объявить забастовку (статьи 352, 379, 380, 409 Трудового кодекса РФ).

Согласно пункту 2 статьи 9 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы и других трудовых споров, государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд. В настоящее время защита прав государственных служащих производится государственными органами в порядке подчиненности, органами прокуратуры, федеральной инспекции труда, ведомственными органами по надзору и контролю за соблюдением законодательства о государственной службе.

Забастовки как форма коллективной самозащиты трудовых прав на государственной службе запрещены (пункт 1.11 статьи 11 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Неприменим на государственной службе и способ индивидуальной самозащиты трудовых прав. Согласно статье 379 Трудового кодекса РФ, самозащита состоит в отказе работника от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором, а также работы, угрожающей жизни и здоровью работника. Иначе говоря, работник вправе отказаться от выполнения неправомерного распоряжения работодателя выполнять работу, не входящую в его трудовые обязанности либо не отвечающую требованиям охраны труда. Что же касается государственного служащего, то в этом случае он не вправе по своей инициативе отказаться от выполнения такого распоряжения. Согласно пункту 4 статьи 14 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения государственный служащий обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить.

Частным случаем самозащиты является предусмотренное статьей 142 Трудового кодекса РФ право работника приостановить работу в случае задержки выплаты заработной платы. Однако приостановка работы государственными служащими не допускается.

На государственной службе применяются типичные для правового регулирования труда средства обеспечения исполнения обязанностей - дисциплинарная и материальная ответственность, хотя, как было показано выше, дисциплинарная подчиненность государственных служащих не носит договорного характера.

Наряду с этим используется также и специфическая публично-правовая (судебно-дисциплинарная) ответственность. Такая ответственность согласно статье 5 и пункту 5 статьи 14 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» обусловлена обязанностью государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и наступает за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Судебная ответственность государственных служащих установлена Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Данным Законом предусмотрено, что незаконными могут быть признаны в судебном порядке любые действия (бездействие) государственных служащих, входящие в их должностные обязанности, в частности представление информации, которая стала основанием для принятия государственным органом или должностным лицом незаконного решения, в результате чего нарушены права и законные интересы гражданина.

Суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении, то есть фактически выполняет дисциплинарную функцию.

Таким образом, есть все основания говорить о специфических особенностях метода правового регулирования труда на государственной службе. В порядке подведения итогов можно сформулировать следующие характерные для современной российской государственной службы особенности метода правового регулирования труда в сравнении с методом трудового права.

1. Общему методу трудового права присущ договорный характер труда и установления его условий. В правовом регулировании государственной службы также используется договорный способ привлечения к труду, но вместе с тем условия труда устанавливаются преимущественно в государственно-нормативном порядке.

2. Так же, как и в правовом регулировании труда вообще, на государственной службе сочетаются централизованные и локальные нормы, используются договорные и нормативные способы регулирования труда. Однако, если типичной чертой метода трудового права в современных условиях становится расширение локального и договорного способов регулирования, на государственной службе приоритет принадлежит централизованному (прежде всего законодательному) нормативному регулированию.

3. При вступлении в трудовые отношения стороны обычно обладают взаимной свободой заключения трудового договора, определения его условий. В отличие от этого, государственный орган обязан назначить на соответствующую должность государственной службы гражданина, прошедшего конкурсный отбор и тем самым реализовавшего право равного допуска к государственной службе.

4. Характерной чертой метода трудового права остается участие трудящихся через своих представителей, профсоюзы, трудовые коллективы в установлении и применении норм трудового законодательства, контроле за его исполнением. Участие государственных служащих и их представителей в регулировании условий труда минимизировано.

5. Правовое положение работника и работодателя в современных условиях характеризуется юридическим равноправием, равной подчиненностью трудовому законодательству и правилам внутреннего трудового распорядка, взаимной ответственностью за неисполнение условий трудового договора. Государственный служащий в силу закона (то есть во внедоговорном порядке) поставлен в подчиненное по отношению к вышестоящим государственным органам и должностным лицам положение. Дисциплинарная ответственность государственного служащего имеет трудовую природу, но государственный характер.

6. В правовом регулировании труда применяются специфические способы защиты трудовых прав, обеспечения исполнения трудовых обязанностей. Некоторые из них (комиссии по трудовым спорам, забастовки, самозащита работником трудовых прав) на государственной службе не используются, в то же время предусмотрена особая форма судебно-дисциплинарной ответственности.

Заключение

 

Государственная служба представляет собой объективно обусловленную целями, задачами, функциями государства, детально закреплённую в правовых нормах (нормативно-правовых актах) систему конкретных служебно-трудовых действий, операций, которые и составляют служебно-трудовую функцию государственного служащего. В отличие от «обычной» трудовой функции работника содержание служебно-трудовой функции государственного служащего заранее определяется государством в нормативно-правовом порядке для каждой государственной должности.

Вне зависимости от решения внутренних или внешних по отношению к государственному органу задач государственный служащий осуществляет государственную службу как свою непосредственную работу, определённую кругом предоставленных ему законом полномочий.

Нормативную основу служебного трудового права составляют законы, подзаконные нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Широко применяются в практике работы администрации субъекта Российской Федерации локальные нормативные акты. Их особенность состоит в том, что они разрабатываются не на паритетной основе, не носят договорного характера, а принимаются соответствующими органами администрации субъектов Российской Федерации единолично. Из данной сферы локального нормотворчества обычно исключается трудовой коллектив, его выборные профсоюзные органы.

Установленные особенности (специфика) служебно-трудового договора, всегда связанны с его субъектным составом, соотношением непосредственных (необходимых) и производных условий, а также с характером прав и обязанностей работодателя и государственного служащего.

Субъектами служебно-трудового правоотношения всегда выступают, с одной стороны, государственный служащий - гражданин Российской Федерации, состоящий на государственной службе и выполняющий свою служебно-трудовую функцию в государственном органе и государство, с другой стороны. Особенности субъектного состава предопределяют, в известной мере, содержание служебно-трудового правоотношения.

Служебно-трудовое право, понимается как межотраслевой институт и представляет собой систему норм трудового и административного права, имеет свой обособленный предмет правового регулирования – государственную должность как определённую профессиональную деятельность государственного служащего.

Предметом регулирования служебного трудового права является государственная должность, как составная часть более общей системы – государственной службы, порядок занятия и обеспечения жизнедеятельности которой детально регулируется законодательством. С этой точки зрения государственная служба как профессиональная деятельность государственного служащего не существует вне служебно-трудового правоотношения.

Список источников и использованной литературы

 

I. Источники

 

Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12.12.1993 - М.: Юрид. лит., 1993.

О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 №1-ФКЗ // Российская газета. - 1997. - 6 января.

Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 №119-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №31. - Ст.2990.

Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации: Федеральный закон от 03.04.1995//Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №15. - Ст.1269.

О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20.04.1995 //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - №17. - Ст.1455.

О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц: Закон Российской Федерации от 28.04.1993//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993.- №21. - Ст.745.

О статусе военнослужащих: Закон Российской Федерации от 22.01.1993 (ред. от 24.11.1995) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- №6.- Ст.188.

О федеральных органах налоговой полиции: Закон Российской Федерации от 24.06.1993 (ред. от 17.12.1995)//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993.- №29. - Ст.1114.

Гарантии правовой и социальной защиты работников государственной налоговой службы Российской Федерации. Положение о классных чинах работников государственной налоговой службы Российской Федерации: Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 31.12.1991 №340//Налоги в России. Налоговая система России: Сб. Нормативных документов. - М.: Юрид. лит., 1994. - С.116-122.

О борьбе с коррупцией в системе государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 04.04.1992 №361//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №17. - Ст.923.

О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 07.02.1995 №103 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995.- №7. - Ст.513.

О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 30.01.1996 №123 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - №6. - Ст.533.

II. Литература

 

Акопова Е.М., Еремина С.Н. Договоры о труде. – Ростов-на-Дону.: Феникс, 1995. – 464 С.

Акопова Е.М. Современный трудовой договор (контракт). – М.: Экспертное бюро, 1997. – 304 С.

Борисов Б.А. Трудовой договор. Комментарии и рекомендации: 2-е изд. – М.: Филинъ, 1997. – 288 С.

Варламов К.И. Кадры и социальное управление//Проблемы теории и практики управления, 1992. - №4. - С. 63-68.

Волгин А. Цели и задачи кадровой политики//Проблемы теории и практики управления, 1992. - №4. - С. 45-50.

Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. - М.: Луч, 1995. - 179 с.

Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации/Под общ. ред. С.В.Пирогова., рук. авт. кол. В.А. Сулемов. - М.: Издательство РАГС, 1996. - 253 с.

Государственная служба и государственные служащие во Франции. - М., 1994. - 45 с.

Государственная служба в России (опыт организации и кадрового обеспечения). Документы. - Ниж. Новгород, 1994. - 212 с.

Государственная служба в Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение: Сб. научн. ст. / РАУ. - М., 1994. - 216 с.

Государственная служба. Общие проблемы. Зарубежный опыт. Вып.1. - М.: Луч, 1994.

Государственная служба: организация, кадры, управление. - М.: Издательство РАГС, 1996. - 234 с.

Государственная служба: организация, кадры, управление. - М.: Нац. центр подготовки территориальных кадров, 1994. - 162 с.

Государственная служба. Регулирование трудовых отношений. Зарубежный опыт. - М., 1995.

Государственная служба: состояние и проблемы функционирования. Материалы научно-практической конференции.- Хабаровск, 1996.- 190 с.

Государственный служащий как человек и профессионал. Информационный бюллетень Центра социологического обеспечения подготовки государственных служащих. - М., 1996. - №2.

Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России: Учебник. 2-е изд., - М.: Юристъ, 1997. – 480 С.

Имидж госслужбы. Сб. науч. тр. - М.: "ИДФ"-"СПА Консалтинг", 1996. - 186 с.

Кадровое обеспечение государственной службы/РАУ, Северо-кавказский кадровый центр. - Ростов-на-Дону, 1994. - 208 с.

Канапьянова Р.М. За сухой строкой статистики//Вестник государственной службы, 1993. - №6. - С. 32-38.

Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. /Отв. ред. Л. А. Окуньков. – М.: Инфра-М, 1998. – 369 С.

Лукьяненко В.И. Пpинципы госудаpственой кадpовой политики, механизмы и технологии ее pеализации. - М.: РАГС, 1995. - 31 с.

Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. - Ниж. Новгород: Изд-во ВВАГС, 1995.- 177 с.

Оболонский А.В. Человек и государственное управление/Отв. ред. М.И. Пискотин. - М., 1987. - 254 с.

Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. /Отв. ред. Г. А. Туманов. – М.: Юристъ, 1996. – 208 С.

Охотский Е.В. Столичные власти и восприятие служащих и населения// Социологическое исследование. - 1996. - №4.- С.11-18.

Панина А.Б. Трудовое право: вопросы и ответы. – М.: Новый юрист, 1998. – 240 С.

Петров В. Н. Практика заключения трудовых договоров в письменной форме. – М.: Кадры, 1995. – 32 С.

Полетаев Ю.Н. Аттестация работников: правовое регулирование, организационные вопросы. – М.: Проспект, 2000.–112 С.

Правовое обеспечение федеральной государственной службы //Информационный бюллетень РАГС. - 1996. - №1 - С.3-11.

Проблемы становления государственной и муниципальной власти в России. - Екатеринбург, 1995. - 179 с.