Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

1.4 Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає умови для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації і спрямований на запобігання людським і матеріальним втратам, відвернення загрози життю і здоров'ю громадян, a також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації (ст. 8 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”).

Основними принципами регулювання правового режиму в зоні надзвичайної екологічної ситуації є:

пріоритет захисту життя та здоров'я людей;

непорушність конституційних прав і свобод людини і громадянина;

комплексність заходів, спрямованих на нормалізацію екологічного стану;

забезпечення населення достовірною інформацією про стан довкілля, можливу загрозу для життя і здоров'я людей та про виконання заходів, спрямованих на нормалізацію екологічного стану;

невідворотність відповідальності осіб, винних у виникненні надзвичайної екологічної ситуації або її ускладненні.

Запровадження правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає обов'язкове виділення коштів з: а) державного чи б) місцевого бюджетів, в) резервного фонду Кабінету Міністрів України чи г) інших джерел, не заборонених Законом України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”. За недостатністю цих коштів Кабінет Міністрів України подає Президенту України законопроект про зміни до Державного бюджету України, який подається до Верховної Ради України для позачергового розгляду як невідкладний.

У випадку запровадження в межах зони надзвичайної екологічної ситуації правового режиму надзвичайного стану відповідно до Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану” можуть запроваджуватися, зокрема, такі заходи:

встановлення особливого режиму в'їзду і виїзду;

обмеження руху транспортних засобів та проведення їх огляду з метою необхідної їх обробки, тимчасової затримки в разі виявлення можливого небезпечного їх впливу на життя і здоров'я людей або загрози погіршення екологічної ситуації;

посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення;

встановлення обмежень чи заборони на проведення масових заходів, у тому числі у разі загострення епідеміологічної обстановки, крім заходів, заборона та проведення яких встановлюється судом;

відселення людей з місць, небезпечних для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання;

встановлення тимчасової заборони на будівництво нових і розширення діючих підприємств та інших об'єктів, діяльність яких не пов'язана з ліквідацією надзвичайної екологічної ситуації або із забезпеченням життєдіяльності населення;

встановлення карантину та здійснення інших обов'язкових санітарно-протиепідемічних заходів;

запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності серед населення;

проведення (зосередження, залучення) мобілізація ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, зміна режиму їх роботи та профілю виробничої діяльності в межах, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт;

проведення необхідних робіт з надання допомоги тваринам у разі їх захворювання, загрози їх загибелі;

примусове відчуження об'єктів права приватної власності з обов'язковим наступним повним відшкодуванням їх вартості;

виконання комплексу робіт щодо нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації. За наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим надзвичайного стану в порядку, встановленому Законом “Про правовий режим надзвичайного стану”.

Отже, відповідно до зазначеного правового режиму можуть вживатися заходи щодо: встановлення особливого режиму виїзду і в'їзду; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; запровадження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності серед населення; відселення людей із місць, небезпечних для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жилих приміщень для постійного або тимчасового проживання; проведення мобілізації ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, зміна режиму їх роботи та профілю виробничої діяльності в межах, необхідних для проведення аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт, тощо. У разі виникнення потреби в терміновому виконанні в зоні надзвичайної екологічної ситуації великих обсягів аварійно-рятувальних та відновлювальних робіт Президент України може прийняти рішення про залучення та виконання таких робіт військовими частинами Збройних Сил України та іншими утвореними відповідно до закону України військовими формуваннями.

Рішенням про встановлення правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації, з метою здійснення заходів для нормалізації екологічного стану, можуть встановлюватися обмеження на здійснення певних видів діяльності шляхом встановлення тимчасової заборони на: будівництво та функціонування об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку; застосування в господарській та іншій діяльності особливо небезпечних речовин (хімічних, радіоактивних, токсичних, вибухових тощо), засобів захисту рослин, сукупність властивостей яких і/або особливостей їх стану можуть погіршувати екологічну ситуацію в цій зоні, функціонування санаторно-курортних закладів; провадження будь-якої іншої діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку.

Правовий режим надзвичайних ситуацій, пов’язаних зі змінами в довкіллі, небезпечними для життя і здоров’я людини, функціонування тваринного і рослинного світу, диференціюється відповідно до підстав, визначених Законами України “Про правовий режим надзвичайного стану”, “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру”, “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”.

Згідно з законодавством надзвичайний стан – це особливий правовий режим, який може тимчасово вводитися в Україні чи в окремих її місцевостях у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного або природного характеру (особливо тяжких – стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо) не нижче загальнодержавного рівня, що призвели чи можуть призвести до людських і матеріальних втрат, створюють загрозу життю і здоров’ю значної кількості населення. В умовах надзвичайного стану допускаються тимчасові, обумовлені загрозою, обмеження у здійсненні конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень. Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (статті 1, 2, 4, 5 Закону України “Про правовий режим надзвичайного стану”).

Якщо немає підстав для введення правового режиму надзвичайного стану, то встановлюється правовий режим надзвичайної ситуації техногенного та природного походження. Він має на меті забезпечення ліквідації наслідків надзвичайної ситуації, тобто проведення комплексу заходів, які включають аварійно-рятувальні та інші невідкладні роботи, що здійснюються в разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (порушення нормальних умов життя і діяльності людей на окремій території чи об’єкті на ній або на водному об’єкті, спричинене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпечною подією, у тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, пожежею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об’єкті, ведення там господарської діяльності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат); і спрямовуються на припинення дії небезпечних факторів, рятування життя та збереження здоров’я людей, а також на локалізацію зон надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Залежно від обстановки, ступеня поширення прогнозованої або такої, що виникла, надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру рішення про встановлення режиму надзвичайної ситуації приймається Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах конкретної території (статті 1, 3, 22 Закону України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру”).

Правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації є різновидом правового режиму надзвичайної ситуації техногенного та природного походження, але пристосований для вирішення проблем надзвичайного характеру, що викликані негативними змінами в навколишньому природному середовищі (втрата, виснаження чи знищення окремих природних комплексів і ресурсів унаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи й інших факторів, що обмежують або виключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах).

Згідно зі статтею 8 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” правовий режим зони надзвичайної екологічної ситуації - це особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджуватися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних екологічних ситуацій і спрямовується для попередження людських і матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров’ю громадян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної екологічної ситуації.

Запровадження відповідного правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або органами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного стану та відшкодування заподіяних збитків, спеціальний режим поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних і цільових програм громадських робіт.

Зазначеним Законом установлено спеціальну процедуру оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації. Згідно зі статтею 5 Закону підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації є:

значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених законодавством;

виникнення реальної загрози життю та здоров’ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам чи навколишньому природному середовищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи чи інших факторів;

негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території, які неможливо усунути без застосування надзвичайних заходів з боку держави;

негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;

значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін у навколишньому природному середовищі.

Ці підстави, безумовно, відбивають усі можливі обставини, виникнення яких дозволяє ставити питання про оголошення окремих місцевостей зоною надзвичайної екологічної ситуації. Проте визначені ці підстави недостатньо чітко, має місце неузгодженість з іншими законодавчими актами. Останнє, зокрема, виявляється в пункті 1 статті 5 даного Закону, у якій ідеться про “перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища”. Такі гранично допустимі норми чинним законодавством не передбачаються. Натомість критерії якості навколишнього природного середовища, його окремих елементів закріплено системою екологічних нормативів, застосування яких передбачено статтею 33 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Центральне місце серед зазначених екологічних нормативів займають нормативи екологічної безпеки щодо гранично допустимих: концентрації забруднюючих речовин у воді, повітрі, ґрунті; рівня акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище; вмісту шкідливих речовин у продуктах харчування та тваринних кормах. Нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі та рівні шкідливих фізичних впливів на нього є єдиними для всієї території України. Саме про нормативи екологічної безпеки й мало б ітися в пункті 1 статті 5 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”.

Звертає на себе увагу й відсутність належної чіткості у визначенні підстав для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Це пов’язане насамперед із застосуванням неконкретних критеріїв у визначенні відповідних підстав: “значне перевищення гранично допустимих норм”, “заподіяння значної матеріальної шкоди”, “негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території”, “суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення”, “значне збільшення рівня захворюваності”. У наведених прикладах виникають, зокрема, такі запитання: яке перевищення гранично допустимих норм може визнаватися значним (у десять, п’ятдесят, сто разів?); яка площа місцевості чи адміністративно-територіальна ланка (село, місто, район, область) має свідчити про значну територію, на якій сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі; який зміст вкладається у вираз “суттєво обмежують або обмежують проживання населення” (не можна споживати місцеві продукти, воду?); яка динаміка захворюваності населення має свідчити про її (захворюваності) значне збільшення?

Очевидною є певна неузгодженість між окремим підставами оголошення місцевості зоною надзвичайною екологічною ситуацією. Так, однією з таких підстав є “виникнення реальної загрози життю та здоров’ю великої кількості людей”. Зазначена загроза має місце в усіх випадках, коли перевищуються нормативи гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин на певній території. Тож у запропонованій редакції пункту 1 статті 5 розглядуваного Закону посилання на значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища є зайвим, оскільки іманентно ця обставина присутня у “виникненні реальної загрози життю та здоров’ю”. Інакше кажучи, будь-яке перевищення нормативів екологічної безпеки створює загрозу для життя і здоров’я людини, а тому спричиняє застосування до винних осіб санкцій адміністративного, кримінального, матеріального, дисциплінарного характеру в порядку, установленому законодавством.

Викликає зауваження і така підстава, як “заподіяння значної матеріальної шкоди юридичним, фізичним особам”. Зазначена підстава не завжди може свідчити про виникнення саме надзвичайної екологічної ситуації. Наприклад, після землетрусу, у якому постраждало місто, лишаються тільки зруйновані будинки, інші споруди, об’єкти інженерної та соціальної інфраструктури. Негативні ж природні прояви в цьому випадку можуть тривати незначний час (декілька годин протягом однієї чи декількох діб), а потім зникають. З огляду на зазначене не можна розглядати матеріальну шкоду юридичним і фізичним особам як самостійну підставу для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Вона може бути лише додатковою ознакою, що характеризує руйнівний вплив стихійних сил природи, техногенних чи інших факторів на стан навколишнього природного середовища відповідної місцевості.

Неприйнятним є й положення пункту 2 статті 5 розглядуваного Закону, який визначає підставою для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації значну матеріальну шкоду, що заподіяна навколишньому природному середовищу. Очевидно, що в даному випадку наголос слід було б робити не на матеріальній (точніше, економічній), а на екологічній шкоді. Майнова шкода, як відомо, посягає на майнові інтереси природокористувача. Її безпосередній об’єкт заподіяння – право власності держави, територіальних громад, громадян, юридичних осіб на товарно-матеріальні цінності, майнові блага, прибутки, що отримуються від експлуатації природних ресурсів.

Ця шкода проявляється в заподіянні майнової шкоди у вигляді загибелі, знищення, пошкодження майна і збитків, що викликані неотриманням прибутків від використання природного об’єкта в господарських цілях, які природокористувач мав би за нормальних умов виробництва, а також невиробничі витрати на ліквідацію наслідків заподіяної шкоди та відновлення порушеного матеріального стану. Відшкодовується матеріальна шкода за нормами цивільного й екологічного законодавства (див. статтю 69 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”).

Екологічна шкода, на відміну від матеріальної, безпосереднім об’єктом свого посягання має природне середовище, її природні процеси обміну і, отже, екологічні інтереси суспільства в чистому, продуктивному, генетично різноманітному природному середовищі перебування. Проявляється ця шкода в різноманітних формах: забруднення довкілля, виснаження екологічних ресурсів природи, порушення обмінних зв’язків між окремими елементами природного середовища, руйнування екологічних систем природи тощо.

Головна особливість екологічної шкоди полягає в наявності таких втрат у навколишньому природному середовищі, які є невідновними, чи відносно відновними чи важко відновними втратами, відтворення яких потребує тривалого часу.

Саме наявність екологічної шкоди дає підстави для прийняття рішення про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. Ця обставина і має знайти належне відображення в законодавстві про надзвичайні екологічні ситуації.

Слід акцентувати увагу на порядку оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Законодавством (стаття 6 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”) передбачено, що окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки та оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України.

Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів із дня звернення Президента України.

Кабінет Міністрів України вносить подання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, який відає питаннями екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або з власної ініціативи.

У статті 6 Закону України "Про зону надзвичайної екологічної ситуації" визначено також положення, що мають міститися в Указі Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації. До них відносяться:

обставини, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації;

обґрунтування необхідності оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації;

межі території, яка оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації;

заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзвичайної екологічної ситуації;

основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків надзвичайної екологічної ситуації;

обмеження на певні види діяльності в зоні надзвичайної екологічної ситуації;

час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголошується такою зоною.

Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації має, відповідно до законодавства, негайно доводитися до відома населення через засоби масової інформації та систему оповіщення цивільної оборони.

Згідно зі статтею 9 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України на пропозицію Ради національної безпеки та оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України в разі усунення обставин, що стали причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, які необхідно було здійснити для нормалізації екологічного стану на території зони надзвичайної екологічної ситуації.

Припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації має готуватися з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.

Згідно з законодавством дострокове припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації призводить до того, що така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Установлено також, що межі території, яка оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації, можуть бути змінені з дотриманням вимог, закріплених статтею 6 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”.

Застосування зазначених законодавчих положень можна проілюструвати на прикладі Указу Президента України "Про оголошення окремих районів та міст Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайної екологічної ситуації" (Указ затверджено Законом № 2146-III від 14 грудня 2000 р.). Відповідно до нього окремі райони та міста Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей оголошувалися зоною надзвичайної екологічної ситуації з огляду на катастрофічні масштаби руйнування та пошкодження систем електро- та теплозабезпечення, транспортних мереж, систем зв’язку, що призвело до істотного погіршення умов життєдіяльності населення, ускладнення господарської діяльності, знищення частини лісових та інших природних комплексів, сільськогосподарських угідь і насаджень, заподіяння іншої шкоди в окремих районах і містах Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей унаслідок руйнівного впливу стихійних сил природи наприкінці листопада – на початку грудня 2000 року.

В Указі містяться доручення Кабінету Міністрів України щодо виділення додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для проведення першочергових заходів, пов’язаних з нормалізацією умов проживання населення та господарської діяльності, відшкодуванням заподіяних збитків та повним завершенням аварійних і відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації; установлення жорсткого контролю за цільовим використанням фінансових та інших матеріальних ресурсів, які виділяються для виконання робіт щодо нормалізації ситуації у зоні надзвичайної екологічної ситуації; вирішення в установленому порядку питання щодо відстрочення платежів відповідних підприємств, установ, організацій і громадян до державного бюджету у зв’язку з особливими обставинами, що склалися; ужиття невідкладних заходів щодо забезпечення оперативної поставки продукції електростанцій з автономним режимом роботи та інших механізмів, створення, у разі потреби, необхідних виробництв для повного матеріально-технічного забезпечення аварійних і відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації.

Також Кабінету Міністрів України разом з Вінницькою, Кіровоградською, Миколаївською, Одеською, Хмельницькою та Черкаською обласними державними адміністраціями доручено: організувати проведення заходів із забезпечення населення продуктами харчування, предметами першої необхідності, паливом, відновлення режиму роботи систем енерго-, газо- та водопостачання, транспортного обслуговування населення, інших систем житлово-комунального господарства, телефонного зв’язку, створення сприятливих умов для відновлення у найстисліші строки порушених природних комплексів і сільськогосподарських угідь на постраждалих територіях; організувати проведення ефективних медичних і санітарно-протиепідемічних заходів у зоні надзвичайної екологічної ситуації; здійснити невідкладні заходи щодо забезпечення відновлення навчально-виховного процесу в навчальних закладах відповідних областей; забезпечити створення належних умов для проживання та роботи працівників, залучених для виконання аварійно-відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації, та відповідну оплату їх праці; забезпечити оперативне й достовірне інформування населення про хід відновлювальних робіт та заходи, що вживаються.

Крім того, в Указі містяться доручення Національному банку України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській і Севастопольській міським державним адміністраціям щодо надання допомоги Вінницькій, Кіровоградській, Миколаївській, Одеській, Хмельницькій та Черкаській областям, які постраждали внаслідок стихійного лиха, щодо задоволення потреб у будівельних матеріалах, паливі, продуктах харчування, інших матеріально-технічних ресурсах, а також Міністерству внутрішніх справ України – щодо забезпечення охорони громадського порядку на відповідних територіях, Міністерству закордонних справ України – щодо звернення до міжнародних організацій з проханням надати можливу матеріальну та фінансову допомогу для ліквідації наслідків стихійного лиха в зоні надзвичайної екологічної ситуації, Комісії з питань гуманітарної допомоги при Кабінеті Міністрів України, Державній митній службі України, Державному комітету в справах охорони державного кордону України, обласним державним адміністраціям – щодо забезпечення оперативного оформлення й адресної передачі гуманітарної допомоги та інших матеріально-технічних ресурсів, які надходитимуть для потреб ліквідації наслідків стихійного лиха в зоні надзвичайної екологічної ситуації.

Указом Президента України “Про зміну меж території у Вінницькій області, яку оголошено зоною надзвичайної екологічної ситуації” (Указ затверджено Законом № 2186-III від 21 грудня 2000 р.) додатково ще ряд районів Вінницької області оголошено зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Аналіз правового регулювання прийняття рішень про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації свідчить про необхідність його подальшого вдосконалення.

Насамперед слід звернути увагу на те, що існують невиправдані розбіжності між екологічним законодавством і законодавством про надзвичайні ситуації та цивільну оборону в регламентації порядку прийняття рішень щодо визначення режиму захисту населення й територій від наслідків надзвичайних екологічних ситуацій. Зокрема, у статті 21 Закону України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”, яка встановлює порядок визначення Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями режиму захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, не враховано особливості прийняття рішень про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації (згідно зі статтею 6 Закону України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України на пропозицію Ради національної безпеки та оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверджується Верховною Радою України протягом двох днів із дня звернення Президента України). Цю неузгодженість слід ліквідувати шляхом внесення відповідних змін до вищезазначеної статті Закону України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”.

Удосконалення потребує й порядок прийняття рішення про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації, яке приймається Президентом України і має бути затверджено Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (пункт 31 статті 85, пункт 21 статті 106 Конституції України). Аналіз законодавства з цього питання, практики його застосування свідчать як про наявність у даній сфері певної правової неупорядкованості, яка об’єктивно не може не призвести до порушень конституційних приписів щодо процедури прийняття рішення з зазначеного питання, так і про невідповідність практики юридичного оформлення такого рішення принципам законотворення. Наприклад, у ситуації, коли указ Президента про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації надійшов до Верховної Ради України у п’ятницю, його затвердження в конституційно визначений строк (два дні) неможливе, оскільки за Регламентом Верховної Ради України (стаття 2.1.4.) у сесійний період щотижнева робота Верховної Ради та її комісій закінчується у п’ятницю о 14 годині, а починається у вівторок о 10 годині, і винятку для розгляду зазначеного питання не передбачено. Тому, наприклад, Указ Президента України “Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір’я, Чаусове-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації” надійшов до Верховної Ради України 1 вересня 2000 р., а був затверджений парламентом 5 вересня 2000 року (Закон за № 1931-III). З огляду на зазначене доцільно було б у Регламенті Верховної Ради України визначити з урахуванням відповідних конституційних приписів особливості розгляду питання про зони надзвичайної екологічної ситуації.

Свого вирішення потребує й питання про встановлення виду правового акта, яким Верховна Рада України має затверджувати Укази Президента України про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. Цього не зроблено ні в Конституції України при визначенні відповідних повноважень парламенту (пункт 31 статті 85), ні в Законі України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”, який мав би конкретизувати відповідні конституційні приписи. Практика ж із цього питання не є однаковою. Так, Указ Президента України № 1223/98 від 7 листопада 1998 року “Про заходи щодо ліквідації наслідків стихійного лиха у Закарпатській області” був затверджений Постановою Верховної Ради України № 242-XIVвід 10 листопада 1998 року [103], а Укази Президента “Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір’я, Чаусове-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зоною надзвичайної екологічної ситуації” від 1 вересня 2000 р., “Про оголошення окремих районів та міст Вінницької, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайною екологічної ситуації” від 11 грудня 2000 року були затверджені законами України, прийнятими Верховною Радою України відповідно 5 вересня 2000 р. та 14 грудня 2000 року.

Послідовність прийняття останніх двох законів свідчить про те, що усталюється тенденція в практиці затвердження відповідних указів Президента України, з якою не можна погодитися за такими підставами. Закон є нормативним актом вищої юридичної сили, який регулює найважливіші суспільні відносини, має загальний характер, установлює загальнообов’язкові правила поведінки, має відповідну структуру (преамбулу, правові приписи та наслідки їх невиконання тощо), приймається в особливому процесуальному порядку). Усі ці ознаки відсутні в законах, якими затверджуються укази Президента України про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації. Ці закони виконують лише одну функцію, яка їм не властива, не передбачена Конституцією України та іншими законодавчими актами: вони санкціонують застосування відповідних указів Президента. З огляду на зазначене вважаємо, що слід повернутися до практики санкціонування Верховною Радою України указів Президента України про оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації шляхом прийняття постанов про затвердження цих указів. Ця практика з метою надання їй стабільності має бути закріплена на законодавчому рівні.

Зазначені пропозиції, пов’язані з упорядкуванням застосування чинних конституційних приписів і прийнятих відповідно до них законів. В майбутньому ж порядок прийняття рішень щодо оголошення окремих територій України зонами надзвичайної екологічної ситуації потребує суттєвого коригування. Він має бути спрощеним, узгодженим із правовим регулюванням даного роду питань в інших сферах суспільного життя.

Сьогодні надзвичайні ситуації мають різне походження, викликаються дією різних факторів. Наприклад, до таких ситуацій можуть призвести масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, значна поширеність інфекційних хвороб людей і сільськогосподарських тварин тощо. Як свідчить практика правового регулювання відносин, пов’язаних з ліквідацією даного роду надзвичайних ситуацій, процедура прийняття рішень з цього питання має максимально спрощений, оперативний характер у порівнянні з тією, що прийнята для підготування та затвердження рішень з питань створення зон надзвичайних екологічних ситуацій. Для ілюстрації зазначеного наведемо такі приклади.

З метою захисту населення України від інфекційних захворювань за поданням головного державного санітарного лікаря України для санітарної охорони території України Кабінет Міністрів України може прийняти рішення про встановлення карантину на певній території. У цьому рішенні зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці й терміни проведення, установлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов’язки, що покладаються на них. Карантин діє протягом періоду, необхідного для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності (стаття 29 Закону України “Про захист населення від інфекційних хвороб” від 6 квітня 2000 року).

За рішенням Уряду Автономної Республіки Крим, державної адміністрації області, міст Києва та Севастополя, району, міста на відповідних територіях, у господарствах і дворах за поданням відповідного державного органу ветеринарної медицини, а в межах однієї або кількох областей – рішенням Кабінету Міністрів України за поданням Державного департаменту ветеринарної медицини в разі виникнення в цих місцях карантинних захворювань може встановлюватися карантин тварин. У рішенні про встановлення карантину вказуються обставини, що сприяли виникненню карантинного захворювання, визначаються межі карантинної та загрозливої зони, спеціальні ветеринарно-санітарні заходи, спрямовані на локалізацію і ліквідацію осередків небезпечних інфекційних захворювань тварин, а також тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та покладаються на них додаткові обов’язки і затверджується план локалізації, ліквідації та профілактики захворювання (стаття 36 Закону України “Про ветеринарну медицину”).

З метою захисту території України від шкідників, збудників хвороб рослин чи бур’яну, який відсутній або обмежено поширений на території України, але який може завдати значної шкоди рослинам або рослинній продукції на певних територіях (у межах населеного пункту, району, декількох районів, області), може бути введено особливий карантинний режим, який допускає тимчасове встановлення обмежень у здійсненні прав громадян, покладання додаткових обов’язків на підприємства, організації та установи. Рішення про це на підставі подання Головного державного інспектора з карантину рослин України, державного інспектора з карантину рослин приймається органом місцевого самоврядування, місцевим органом державної виконавчої влади, а в межах декількох областей – Кабінетом Міністрів України (статті 7, 8, 9 Закону України “Про карантин рослин”).

З огляду на зазначене можна констатувати, що оголошення окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації має на меті вирішення, по суті, тих самих завдань, що постають при введенні карантину на певних територіях (захист життя та здоров’я людей, усунення факторів, які негативно впливають на життєдіяльність населення), а також передбачає запровадження на цих місцевостях режиму, подібного до того, що встановлюється для територій з карантинним режимом. А це у свою чергу свідчить про те, що для прийняття рішень про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації доцільно запровадити такий самий порядок, як і для процедури прийняття рішень щодо інших надзвичайних ситуацій.

Одночасно з запропонованими змінами необхідно буде внести й інші корективи до законодавства про зони надзвичайної екологічної ситуації. Так, ураховуючи, що надзвичайні екологічні ситуації можуть мати різний масштаб поширення (одне підприємство, один чи два населені пункти, райони, одна чи дві області), у Законі України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації” треба було б визначити повноваження органів місцевого самоврядування та районних і обласних державних адміністрацій щодо прийняття рішень про ліквідацію наслідків аварій, катастроф, стихійного лиха, які мають небезпечні для людини і довкілля екологічні наслідки.

Список використаних джерел

 

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України, – 1996, № 30.

2. Закон України “Про зону надзвичайної екологічної ситуації”. Відомості Верховної Ради України, – 2000, № 42.

3. Закон України “Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру”. Відомості Верховної Ради України, – 2000, № 40.

4. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”. Відомості Верховної Ради України, – 1991, № 41.

5. Закони України “Про цивільну оборону України”. Відомості Верховної Ради України, – 1993, № 14.

6. Закон України “Про аварійно-рятувальні служби”. Відомості Вер ховної Ради України. – 2000, № 4.

7. Положення про класифікацію надзвичайних ситуацій, затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 1099 від 15.07.1998 р. “Про порядок класифікації надзвичайних ситуацій”. Офіційний вісник України. – 1998, № 28 від 30.07.1998 р.

8. Положення про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 1198 від 3.08.1998 р. зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України № 1376 від 29.07.99. Офіційний вісник України. – 1999, № 31 від 20.08.1999 р.

9. Постанова Кабінету Міністрів України “Про порядок фінансування робіт із запобігання і ліквідації надзвичайних ситуацій та їх наслідків” № 140 від 4.02. 1999 р. Офіційний вісник України. – 1999, № 5 від 19.02. 1999 р.

10. Андрейцев В. Право громадян на екологічну безпеку: проблеми конституційно-правового забезпечення. Право України. – 2001, № 4.

11. Андрейцев В. Право екологічної безпеки: проблеми формування об’єктного складу. Право України. – 2001, № 10.

12. Краснова М., Позняк Є. Правове забезпечення екологічної безпеки: роль наукового фактора //Право України. – 2000. – № 5. – С. 49-51.

13. Матеріали до проекту Закону України “Про затвердження Указу Президента України № 170” від 9 березня 2001 року “Про оголошення окремих районів Закарпатської області зоною надзвичайної екологічної ситуації”.

14. Матеріали до проекту Закону України “Про затвердження Указу Президента України” № 1324 від 11.12.2000 р. “Про оголошення окремих районів та міст Вінницької області, Кіровоградської, Миколаївської, Одеської, Хмельницької та Черкаської областей зоною надзвичайної екологічної ситуації”.

15. Кузніченко С. Надзвичайні спеціальні адміністративно-правові режими у законодавстві України. Право України. – 2000, № 12.

16. Баб'як О. С, Біленчук П. Д., Чирва Ю. О. Екологічне право України: Навчальний посібник. - К.: Атіка, 2000.

17. Балюк Г.І. Екологічне право України. Конспект лекції у схемах (Загальна і Особлива частина): Навч. Посібник. К.: Хрінком Інтер, 2006.

18. Екологічне право України: Підручник за ред. А. П. Гетьмана, М. В. Шульги. - X., 2005.

19. Екологічне право України За редакцією професорів В. К. Попова і А. П. Гетьмани. Харків, “Право” – 2001.

20. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник за заг. ред. Ю. С. Шемшученка. К.: ТОВ “Видавництво “Юридична думка”, 2005.

Задача 24

У зв'язку з запровадженням зборів за забруднення навколишнього природного середовища всі підприємства міста були попереджені державним управлінням екологічної безпеки області про необхідність отримання дозволів на здійснення викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря та відповідних лімітів. Керівництво ТОВ «Еластик» проігнорувало дану вимогу, вважаючи, що викиди забруднюючих речовин, які воно здійснює, не перевищують встановлені по місту нормативи гранично допустимих концентрацій (ГДК).

Державне управління екологічної безпеки області стало вимагати від них у місячний строк внести підвищений збір як за понадлімітні викиди забруднюючих речовин. ТОВ у свою чергу відмовилось провести такі відрахування, пославшись на відсутність у їхніх діях ознак екологічного правопорушення. Державне управління екологічної безпеки області звернулось з позовом до суду про примусове стягнення в 10-ти кратному розмірі сум, які підлягають, на їх думку, до оплати за забруднення навколишнього природного середовища та додатково пені в розмірі 1% від суми, що підлягає сплаті, за кожний день прострочення платежу з перерахуванням належних сум на їх розрахунковий рахунок у Житлосоцбанку.

Рішення:

У цьому випадку виникають правовідносини між юридичною особою ТОВ «Еластик» та державою.

Отже, ТОВ «Еластик» порушило вимоги ч. 5 ст. 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», а саме здійснювало викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря без отримання дозволу від спеціально уповноважених на те державних органів, та відповідно до ст. 33 зазначеного закону повинно нести відповідальність згідно з чинним законодавством, а саме за ст. 78 Кодексу України про адміністративні правопорушення, де визначено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря без дозволу спеціально уповноважених на те державних органів або недотримання вимог, передбачених наданим дозволом, інші порушення порядку здійснення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря або перевищення граничних нормативів утворення забруднюючих речовин під час експлуатації технологічного устаткування, споруд i об’єктів тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’яти до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Крім того, ТОВ «Еластик» проігнорувало вимогу державного управління екологічної безпеки області про необхідність отримання дозволів на здійснення викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря та відповідних лімітів, за що передбачено відповідальність відповідно до ст. 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення, зокрема «невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища…, що тягне за собою накладення штрафу на громадян від дев'яти до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п'ятнадцяти до сорока п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».

Одночасно, ТОВ «Еластик» повинно нарахувати i сплатити до бюджету збір за забруднення навколишнього природного середовища виходячи з фактичних обсягів викидів, нормативів збору та коригувальних коефіцієнтів, визначених Порядком встановлення нормативів збору за забруднення навколишнього природного середовища i стягнення цього збору № 303 від 1 березня 1999 р. А також сплати штраф за прострочення сплати збору за забруднення навколишнього природного середовища, у розмірі від 10 до 20 % погашеної суми податкового боргу, що передбачено п. 17.1.7 ст. 17 Закону України від 21.12.2000 р. № 2181-III «Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», окрім цього, згідно з п. 16.4.1. ст. 16 цього Закону підприємство повинно сплатити пеню у розмірі 0,3 % облікової ставки Національного банку України, діючої на день виникнення такого податкового боргу або на день його (його частини) погашення, залежно від того, яка з величин таких ставок є більшою, за кожний календарний день прострочення у його сплаті за кожен день прострочення платежу, починаючи з дня закінчення місячного терміну, встановленого державним управлінням екологічної безпеки області для погашення зобов’язань щодо сплати збору.