Реализации законодательства в области недропользования

5. Реализации законодательства в области недропользования.

Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение актуальных вопросов законодательного обеспечения реализации приоритетных проектов в области недропользования, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Российская Федерация обладает значительными запасами нефтегазового сырья, основная часть которых сосредоточена в пределах старых (Западно-Сибирская, Волго-Уральская) нефтегазоносных провинциях. В настоящее время состояние ресурсной базы России таково, что полноценное воспроизводство запасов нефти и газа в перспективе возможно не только в связи с освоением ресурсов новых регионов, характеризующихся достаточно высокими оценками потенциала, но и за счет разработки новых месторождений в местах традиционной добычи полезных ископаемых, а также за счет применения современных технологий на находящихся в разработке месторождениях.

Так, рост добычи газа будет осуществляться за счет разработки месторождений в местах традиционной добычи полезных ископаемых: Уренгойское, Северо-Уренгойское, Ямбургское, Заполярное, Бованенковское, Харасовейское, Новопортовское, Вынгапуровское, Комсомольское, Ен-Яхинское, Медвежье, Юбилейное, Ямсовейское, Оренбургское, Астраханское, объем запасов которых составляет примерно 50% общего объема разведанных месторождений газа России, а также за счет разработки новых месторождений, например, в Иркутской области, Красноярском крае, Республике Саха (Якутия) и на континентальном шельфе, где создаются основы для формирования новых центров добычи нефти и газа. Крупнейшие из них: Юрубчено-Тохомское, Ковыктинское, Чаядинское, Талаканское, Верхнечонское, Штокмановское.

Приоритетными проектами по добыче нефти должны стать новые нефтяные месторождения в Томской области и в Ханты-Мансийском автономном округе. Поднятие объемов добычи нефти возможно также за счет увеличения дополнительных денежных средств на геологоразведку и разработку месторождений, в том числе Тимано-Печорского бассейна и ресурсов Восточной Сибири.

Площадь российского континентального шельфа составляет около 6,2 млн. кв. км или 21% площади шельфа Мирового океана. Из них 3,9 млн. кв. м перспективны на нефть и газ, причем 2 млн. кв. км относится к Западной Арктике (Баренцево и Карское моря), 1 млн. кв. км - к Восточной Арктике, 0,8 млн. кв. км - к дальневосточным морям. По оценкам специалистов, из недр российского шельфа может быть извлечено порядка 100 млрд. тонн условного топлива. Согласно прогнозам добыча нефти на шельфе к 2010 году достигнет 10 млн. т., а к 2020 - 95 млн. т. При этом добыча газа в 2010 году может составить 30 млрд. куб. м, а к 2020 - 320 млрд. куб. м.

Большинство месторождений твердых полезных ископаемых таких, как: угли, железные руды, медь (Республика Башкортостан, Свердловская, Челябинская, Оренбургская, Амурская области, Хабаровский, Приморский края, Таймырский АО) натриевые и калийные соли (Оренбургская обл.), аппатиты, алмазы (Иркутская обл., Красноярский край, Архангельская обл., Республика Карелия), золото (Магаданская обл., Республика Саха (Якутия), Чукотский АО, Корякский АО, Камчатская обл., Хабаровский край и т.д.), платина (Мурманская обл., Республика Карелия, Свердловская обл. и т.д.), никель, цинк (Республика Северная Осетия-Алания), географически отдаленны от основных предприятий-потребителей, что в итоге ведет к неизбежному удорожанию конечных продуктов. В связи с чем, целесообразно с одной стороны осуществлять поиск новых месторождений, расположенных вблизи от центров потребления минерального сырья, с другой - развивать объекты инфраструктуры в непосредственной близости от имеющихся месторождений.

Так, например, в 2006-2010 годах планируется ввести 43,9 млн. тонн новых мощностей по добыче угля (шахты - 15,1 млн. тонн и разрезы - 28,8 млн. тонн) и 3,1 млн. тонн мощностей по переработке угля. Основной ввод новых мощностей будет в Кузбассе - 16,1 млн. тонн, в Канско-Ачинском бассейне - 12,8 млн. тонн, на Дальнем Востоке - 8,5 млн. тонн и на Северном Кавказе - 2,3 млн. тонн.

Имеющиеся разведанные запасы руды марганца (Ямало-Ненецкий АО, Красноярский край, Иркутская обл., Республика Коми, Пермская обл.), хрома (Ямало-Ненецкий АО, Свердловская, Пермская, Мурманская области и т.д.), свинца (Республика Северная Осетия-Алания), олова (Приморский край, Еврейская АО, Республика Саха (Якутия), барита (Республика Хакасия, Приморский край, Красноярский край), бентонита (Сахалинская обл., Кабардино-Балкарская Республика), фосфоритов (Оренбургская обл., Республики Хакасия и Башкортостан, Челябинская и Кемеровская области) в настоящее время отличаются низким качеством, вследствие чего, следует активнее использовать возможности современных технологий для более продуктивной разработки месторождений полезных ископаемых, а также осуществлять поиск более качественных месторождений.

Качественные запасы подземных вод (питьевые, технические, минеральные, теплоэнергетические, промышленные, содержащие извлекаемые концентрации полезных компонентов) являются одним из факторов экономической и социальной стабильности России.

Наибольший интерес представляют питьевые и минеральные воды, предназначенные главным образом для удовлетворения текущих и перспективных потребностей населения страны. Пресные подземные воды - единственный источник обеспечения населения питьевой водой высокого качества, защищенный от загрязнения с поверхности, минеральные воды - доступное и эффективное лечебное средство.

Ресурсный потенциал пресных подземных вод России оценивается в 869 млн. м3/сутки, разведанные запасы - в 89,4. Добыча эксплуатируемых месторождений подземных вод составляет 15,3 млн. м3/сутки. Использование разведанных запасов в среднем составляет лишь 17,5% от общего объема. Основное количество месторождений и участков питьевых подземных вод было разведано в России до 1990 года, из них на сегодняшний день освоено менее 50%.

Разведанные и эксплуатируемые месторождения минеральных вод распределены на территории России неравномерно, 75% из них сосредоточено в Центральном районе Европейской части и на Северном Кавказе. В связи с чем, целесообразно осуществлять поиск и оценку новых перспективных участков на территориях со слабой общей обеспеченностью разведанными запасами. Меньше всего разведанных и эксплуатируемых месторождений в южных районах Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Эксплуатационные запасы разведанных месторождений и участков минеральных вод составляют 328 тыс. м3/сутки, около 1/3 данных месторождений эксплуатируется без утверждения запасов, кроме того, зачастую они используются для технологических и хозяйственно-бытовых целей, что для многих типов минеральных вод чревато негативными последствиями.

На сегодняшний день существует ряд факторов, оказывающих негативное влияние на реализацию приоритетных проектов в области недропользования:

- недостаточная геологическая изученность перспективных территорий, отсутствие необходимых объемов разведанных запасов минеральных ресурсов при высоких прогнозных ресурсах и имеющихся перспективах выявления новых месторождений;

- отсутствие у недропользователей стимулов для инвестирования широкомасштабных геолого-поисковых и разведочных работ и соответствующих программ лицензирования недр;

- отсутствие у нефтегазовых компаний стимулов для инвестирования разработки месторождений со сложными горно-геологическими условиями;

- недостаточное освоение разведанных месторождений углеводородного сырья;

- низкий уровень развития объектов инфраструктуры на перспективных территориях России (Восточная Сибирь и Дальний Восток);

- при разработке государственных программ и стратегий социально-экономического развития России не уделяется должного внимания проблемам освоения перспективных месторождений твердых полезных ископаемых, запасы которых во многих случаях, являются стратегическими для России. (Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.06 № 38-р);

- длительные сроки получения в федеральных органах исполнительной власти разрешительной документации на ведение геологоразведочных работ и ввод в разработку новых месторождений полезных ископаемых;

- сложность и длительность процедуры предоставления земельных отводов для проведения геологоразведочных работ;

Кроме того, необходимо признать, что несовершенство системы государственного управления и контроля в области использования и воспроизводства стратегических видов сырья приводит к выборочной отработке лучших по качеству запасов, низким темпам ввода новых месторождений, нарушениям проектов разработки осваиваемых месторождений, недостаточным темпам подготовки запасов и другим негативным тенденциям, угрожающим минерально-сырьевой и энергетической безопасности страны.

Основная цель государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр - это обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы России и рациональное использование ресурсов недр Российской Федерации для обеспечения устойчивого экономического развития государства.

Для достижения указанной цели необходимо обеспечить:

- совершенствование системы государственного управления и введения единой системы контроля и надзора в области изучения, освоения и использования недр;

- четкую координацию взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней;

- закрепить за федеральными органами исполнительной власти полномочия по стратегическому планированию развития минерально-сырьевого комплекса;

- совершенствование разграничения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исполнительно-распорядительных функций в вопросах государственного регулирования отношений недропользования;

- совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;

- обеспечение наиболее полного изучения недр, использование новой техники и технологий, способствующих повышению полноты и качества разработки месторождений полезных ископаемых;

- совершенствование существующих и изыскание новых технологических решений по освоению и использованию месторождений полезных ископаемых;

- применение санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе за умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых и отдельных скважин, разработку мер по повышению экономической ответственности недропользователей за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование минерально-сырьевых ресурсов;

- усиление ответственности государства за своевременную разработку подзаконных актов и выполнение принимаемых программ, планов и решений.

- применение при разведке, добыче, транспортировке, переработке нефти и газа технологий, обеспечивающих высокую степень экологической безопасности, особенно уникальных природных объектов;

- учет общественного мнения и, в особенности, местного населения, при принятии решений о реализации конкретного приоритетного проекта в области недропользования.

Участники Парламентских слушаний рекомендуют Правительству Российской Федерации:

1. Разработать и определить перечень приоритетных направлений в недропользовании, включая развитие геолого-разведочных работ в новых районах, шельфовой зоне, внедрение методов повышения коэффициента извлечения полезных ископаемых на основе применения современных достижений науки и техники.

2. Принять меры по ресурсному обеспечению приоритетных проектов в недропользовании.

3. Разработать налоговые механизмы, стимулирующие добывающие организации России к воспроизводству минерально-сырьевой базы, применению ресурсосберегающих технологий, разработке месторождений со сложными горно-геологическими условиями, рациональному и комплексному использованию минерального сырья при его добыче и переработке.

4. Предложить меры по усилению административной ответственности недропользователей, нарушающих условия пользования недрами, неэффективно использующих минерально-сырьевые ресурсы, причиняющим ущерб окружающей природной среде.

5. При разработке государственных программ и стратегий социально-экономического развития России и отдельных ее регионов считать одним из приоритетных направлений государственной политики в области недропользования освоение перспективных месторождений твердых полезных ископаемых, многие запасы которых, являются стратегическими для России.

6. Предусмотреть сроки согласования и выдачи разрешительной документации на проведение геологоразведочных работ и на ввод в разработку новых месторождений полезных ископаемых, а также ответственность за их нарушение.

7. Привести в соответствие положения Закона Российской Федерации "О недрах" и "Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации", утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 марта 2005 года № 62, в части единообразного толкования права получения лицензий на пользование участками недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

8. Ускорить доработку и принятие программы создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки Китая и других стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Поддержать законодательные инициативы, направленные на совершенствование налогообложения, в целях активизации деятельности добывающих предприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы, применению ресурсосберегающих технологий, разработке месторождений со сложными горно-геологическими условиями, рациональному и комплексному использованию минерального сырья при его добыче и переработке, введению дифференцированного подхода к месторождениям с разными стартовыми условиями освоения и находящимися на разных стадиях разработки.

2. Обеспечить согласованность правовых норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О недрах", Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации".