Становление и развитие конституционно- правового института референдума в России

1.3. Становление и развитие конституционно- правового института референдума в России

Формирование института референдума в нашей стране началось в советский период. Ст. 49 Конституции СССР 1936 года гласила, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик»[15], т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако практики проведения в СССР и таких референдумов не было. Ст. 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)[16]».

Аналогичное положение содержа­лось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года.[17] Однако долгое время за­конодательство не определяло механизма применения этого институ­та, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необ­ходимости принятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведения всенародного голосования. Делались и конкрет­ные предложения по структуре и основным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельно рассматривал вопрос о со­держании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложения приобретали особую важность в связи с тем, что Планом организа­ции работ по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР, принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотрены разработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядок проведения ре­ферендумов были регламентированы законодательством. В декабре 1990 года Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме.

Однако, долгое время текущее законодательство не определяло механизма применения этого института. В настоящее время организация и порядок проведения референдума регламентированы законодательством. Появилась и практика их проведения.

Институт референдума в России был впервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года. Этот акт является во многом противоре­чивым. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан Рос­сийской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду на­родных депутатов отклонять требования о назначении ре­ферендума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей пол­нотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересо­ван в их проведении.

Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. в стране проходили глубокие реформы, и власти се­рьезно нуждались в выявлении воли народа.

 Необходимо отметить, именно законом «О референдуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года[18], было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставлена задача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента в России.

25 апреля 1993 года состоялся всероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы: «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?», «Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?». 5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основании протоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдуме РСФСР»:

1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.

2. По первому и второму вопросам решения приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших учас­тие в референдуме.

3. По третьему и четвертому вопросам решения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме.[19]

12 декабря 1993 года на основании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года»[20] состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 года состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Госу­дарственной Думы и Совета Федерации в 1993 года) было установ­лено, что выборы считаются состоявшимися, если число действи­тельных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистриро­ванных избирателей.

Избирательная кампания 1993 года проходила в сложный период -трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на
всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества
оппозиции, все оппозиционные партии получили право
на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно
возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направлен­ности средства массовой информации. Политический режим сохранял
прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

Принятие новой Конституции России 1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина, которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действия Конституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа – Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета Российской Федерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшие представительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленные указами Президента.[21]

Конституция РФ предусмотрела необходимость приня­тия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 года Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»[22]. Согласно этому Закону, референдум РФ — всенародное го­лосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Ре­ферендум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Отдельные, не урегулированные указанным федеральным конституционным законом во­просы проведения общероссийского референдума регламентируются Феде­ральным законом от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме граждан Российской Федерации[23].

28 июня 2004 года был принят Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», регулирующий данный круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Данный закон существенно ужесточил и осложнил условия проведения референдума.

В соответствии с Конституцией РФ и вышеуказанными нормативными актами, референдум в РФ проводится на всей территории на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном го­лосовании. Каждый участник референдума РФ обла­дает одним голосом. К участникам референдума РФ предъявляются те же требования, что и к избирателям (достижение 18-летнего воз­раста, дееспособность и т.д.). На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституций РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное го­лосование проекта новой Конституции РФ. Решение, принятое на референдуме РФ, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократический институт, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями…»[24], и наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов.

ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРА ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Особенности проведения референдума на общефедеральном уровне

Статьей 2 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены основные принципы проведения референдума[25]:

1. референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании;

2. граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств;