Общая характеристика управления в области охраны и использования земель

2. Общая характеристика управления в области охраны и использования земель

Статус земли в обществе как всеобщего условия труда и средства производства и иной социальной деятельности объективно определяет такой принцип земельного права, как государственное управление землями.

Вытекая из территориального верховенства — неотъемлемого элемента государственного суверенитета, государственное управление землями распространяется как на неиспользуемые, так и на находящиеся в пользовании земли независимо от того, в чьей собственности и в чьем пользовании они находятся. В процессе управления землями уполномоченные органы государства осуществляют ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, предоставление и изъятие земель, землеустройство, государственный контроль за использованием и охраной земель, разрешают земельные споры, привлекают к ответственности лиц, виновных в нарушении земельного законодательства [15, с.78].

Государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь, иные специально уполномоченные республиканские органы государственного управления, областные, Минский городской, городские (городов областного подчинения), районные, сельские, поселковые исполнительные комитеты в соответствии с их компетенцией, предусмотренной настоящим Кодексом и иными актами законодательства [5, ст. 23].

Государственное управление землями – это урегулированная нормами права исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов по организации рационального использования и охраны земель [21, с. 6].

Деятельность уполномоченных на то государственных органов по управлению землями носит организационный характер. Она направлена на обеспечение наиболее целесообразного и эффективного использования земель, входящих в состав земель Республики Беларусь, а также на создание условий для охраны и рационального использования земельных ресурсов. Главной задачей государственного управления является организация рационального использования и охраны земель.

Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Республике Беларусь [16, ст. 49].

Объектом государственного управления в этой области являются все земли Республики Беларусь, поэтому система государственного управления едина по отношению ко всем категориям и видам земель, охватывает всех землевладельцев, землепользователей и собственников земли.

Деятельность органов управления носит государственно-властный характер. Она выражается в совершении актов государственного управления по отношению к земле, вытекающих из полномочий государства как собственника земли и политического суверена.

Государственное управление землями является межотраслевой деятельностью (надведомственной), не связанной с какой-то одной отраслью. Посредством государственного управления землями обеспечивается рациональное использование и охрана всех земель, независимо от форм собственности и форм использования земли.

Государственное управление землями организовано в трех уровневую систему, которая включает [15, с.79]:

• общее;

• специальное;

• ведомственное управление землями.

Общее государственное управление землями носит территориальный характер (организовано по территориальному признаку). Его осуществляют:

• местные представительные органы государственной власти (местные Советы) в пределах компетенции, установленной Законом Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении” и Кодексом о земле Республики Беларусь;

• исполнительные и распорядительные органы власти - Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы, в пределах полномочий по регулированию земельных отношений, предоставленных им Кодексом о земле;

• администрации свободных экономических зон в тех случаях, когда в соответствии с законодательством Республики Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы передают им свои полномочия в части изъятия и предоставления земельных участков, передаче их в аренду.

Специальное государственное управление землями осуществляется на республиканском и местном уровне.

На республиканском уровне его осуществлял Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь. Специальный орган государственного управления по регулированию земельных отношений был создан в 1991 году для подготовки и проведения земельной реформы. В настоящее время этот Комитет несколько изменен и реорганизован в Комитет по имуществу Республики Беларусь.

В настоящее время задачами Комитета по имуществу в области управления землями являются реализация функций государственного регулирования в области земельных отношений, охраны и рационального использования земель, и проведение единой государственной политики в этой области.

На местном уровне специальное государственное управление землями осуществляет землеустроительная служба, которая создается при местных исполнительных и распорядительных органах и которая составляет с Комитетом по имуществу Республики Беларусь. Комитет осуществляет методическое руководство деятельностью землеустроительных служб исполнительных и распорядительных органов.

Органы специальной компетенции подотчетны исполнительным и распорядительным органам общей компетенции. Ведомственное управление землями осуществляют различные министерства и ведомства, в чьем ведении находятся предприятия и организации, использующие земли различного целевого назначения.

Анализируя государственное управление в области охраны и использования земель следует указать полномочия, которыми закон наделяет должностных лиц в этой области государственного управления. Так, ст. 91 Кодекса Республики Беларусь о земле определяет, что должностные лица, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, в соответствии с их компетенцией имеют право:

- беспрепятственно посещать при предъявлении служебного удостоверения земельные участки и знакомиться с землеустроительной документацией и иными документами, необходимыми для осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

- получать от землепользователей объяснения по фактам нарушения законодательства об охране и использовании земель;

- вносить в установленном порядке предложения о приостановлении проведения проектно-изыскательских, строительных работ, мелиоративных мероприятий и иных работ, осуществляемых без документов, удостоверяющих права на соответствующие земельные участки, или с иными нарушениями законодательства об охране и использовании земель, об установлении ограничений (обременений) прав на земельные участки, в том числе земельных сервитутов, о прекращении прав на земельные участки по основаниям, предусмотренным действующим законодательством;

- составлять по результатам проверок соблюдения землепользователями законодательства об охране и использовании земель акты проверок, протоколы об административных правонарушениях в области охраны и использования земель, выдавать обязательные для выполнения предписания по устранению допущенных нарушений законодательства об охране и использовании земель;

- представлять в установленном порядке материалы о проведенных проверках, другие документы в соответствующие государственные органы, а также иным юридическим лицам для решения вопроса о привлечении к ответственности лиц, нарушивших законодательство об охране и использовании земель;

- осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательством.

При этом, действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, могут быть обжалованы в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу этого органа и (или) в суд.

Управление земельным фондом является сферой изучения многих наук. Отношения по управлению земельным фондом носят государственно-властный характер, поэтому их нередко относят к сфере административного права. В условиях административно-командной системы прерогатива отдавалась нормам административного права. Практика доказала нежизненность командно-административных методов регулирования, что привело к негативным явлениям и в области земельных отношений (разбазариванию земель, существенному сокращению пахотных площадей, общему ухудшению условий хозяйствования).

Управление земельным фондом в рамках только административного права функционировать не может [15, с.79].

Административное право и правовое регулирование управления - неоднозначные понятия. Управление земельным фондом основывается на особых функциях, находящих проявление в режиме отдельных категорий земель. Оно имеет свое содержание, отличное от содержания административного управления.

Управление земельным фондом имеет свой особый объект – землю [21, с.6].

Административное право имеет своим предметом управление по отраслям народного хозяйства, управление земельным фондом одновременно, хотя и может быть отнесено к нескольким отраслям, но выходит за пределы каждой из них. В юридической литературе сделана попытка компромисса - утверждается, что управление земельным фондом как определенная часть государственного управления в целом одновременно входит в системы административного и земельного права. При этом административное право охватывает вопросы построения системы, внутреннюю структуру, формы и методы работы органов управления и ряд других.

Организация управления всегда составляла центр, ядро административного права. В условиях, когда государство являлось единственным собственником земли, оно установило и административно-правовую форму управления (распоряжения) ею.

В условиях реформирования системы управления земельным фондом наметилась тенденция постепенного отхода от административных методов, хотя полностью исключить их в нынешних условиях нельзя.

Расширился объем управленческих полномочий (установление прав на землю, регистрация земельной недвижимости и сделок с нею, распространение информации о земельной собственности, землевладении и землепользовании, оценка и определение стоимости земли).

Управление земельным фондом может быть государственным и внутрихозяйственным. Это - две взаимосвязанные стороны единого процесса управления земельным фондом, осуществляемого и на общегосударственном уровне, и конкретными владельцами (пользователями) земли. Внутрихозяйственное управление землей предполагает организацию рационального использования и охрану земель собственниками, владельцами и пользователями. Порядок и условия такой деятельности устанавливаются государством.

Таким образом, управление земельным фондом - важнейшая составная часть социального управления в обществе в целом. Цель управления земельным фондом состоит в организации рационального, эффективного использования земель и их охраны.

Объектом управления является деятельность в сфере землевладения, землепользования и охраны земель. До недавнего времени управление определялось как “непосредственное заведывание землей”. При этом подчеркивалось, что оно осуществляется специально уполномоченными органами, в основе правоохранительной деятельности которых лежит государственное принуждение.

В земельном праве управление земельным фондом рассматривается в нескольких аспектах.

Как самостоятельный институт - это совокупность норм, устанавливающих порядок учета земель и ведения земельного кадастра; мониторинг земель; проведение землеустройства и планировки земель населенных пунктов; осуществление контроля за использованием земель; воспроизводство земельных ресурсов; разрешение земельных споров [17, с. 190].

Этот самостоятельный правовой институт включает две группы норм: материальные и процессуальные. Материальная группа норм регламентирует права и обязанности организаций и граждан, участвующих в управлении. Процессуальная группа норм определяет порядок возникновения, изменения и прекращения этих прав и обязанностей. Без наличия процессуальной формы материальное содержание управления земельным фондом не имело бы средств реализации.

Управление земельным фондом - это подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, направленная на организацию рационального использования и охрану земель [21, с. 7].

Наконец, управление состоит в выполнении соответствующими органами управленческих функций.