Предмет и задачи административного права

Оглавление

 

Введение

1. Предмет административного права

2. Метод административного права

3. Функции и принципы административного права

4. Система административного права

Заключение

Список литературы

 

Введение

В наши дни ситуация с определением предмета административного права стала более стабильной. Она уже не вызывает серьезных противоречий с взглядами представителей иных правовых отраслей, с которыми у административного права немало сопредельных элементов и контактов (например финансовое, налоговое, экологическое, предпринимательское право), хотя далеко не все аспекты взаимодействия бесспорны.

Тем не менее, административное право, было, есть и будет. А потому ознакомление с ним по сложившейся в правовой науке традиции обоснованно начинается с выяснения особенностей тех общественных отношений, которым адресуется административно-правовое регулирование.

При этом целесообразно в чисто «профилактических» целях при изучении современных проблем (а они, несомненно, есть), влияющих на определение предмета административного права, не игнорировать «азы», т.е. то, что обязательно проявляет себя в любых условиях, в которых надобность в административном праве очевидна. А она очевидна и в условиях болезненного становления в России рыночных отношений.

1. Предмет административного права

Административное право занимает особое место в правовой системе Российской Федерации. Объясняется это многими обстоятельствами, непосредственно влияющими на его предмет, т.е. на круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, или административно-правовому регулированию.

Итак, административное право существует для того, чтобы выполнять роль юридического регулятора общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.

Следующая задача — выяснение особенностей такого рода общественных отношений, уже названных управленческими.

В обобщенном варианте главные задачи государственно-управленческой деятельности в наши дни следующие:

а) разработка и реализация государственной политики, выражающейся в программах общефедерального и регионального масштаба (например, приватизационных, энергетических, жилищно-коммунальных и проч.);

б) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ развития различных сфер общественной жизни;

в) осуществление управления предприятиями и учреждениями государственного сектора;

г) регулирование функционирования объектов государственного сектора;

д) координация деятельности национализированного и денационализированного секторов экономического и социально-культурного строительства;

е) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

ж) осуществление государственного контроля и надзора за функционированием управляемой и регулируемой сфер.

В рамках названных направлений государственно-управленческой деятельности складываются соответствующие общественные отношения управленческого характера.

В более обобщенном виде следует сказать, что в этих общественных отношениях:

а) находит непосредственное выражение реальное и многообразное содержание государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти;

б) опосредуются закрепленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина;

в) выражается приоритет публично-правовых интересов в соответствующих им государственно-правовых средствах воздействия на общественные связи Административное право закрепляет правила поведения в сфере государственного управления, адресуемые разнообразным участникам регулируемых отношений, включая, что логично, и тех, кто осуществляет государственно-управленческую деятельность. И это закономерно, так как административное право фактически выполняет роль юридической формы реализации задач, функций и полномочий, возлагаемых Конституцией РФ и действующим законодательством на субъекты исполнительной власти.

Нельзя не обратить внимание еще на одну особенность регулируемых административным правом управленческих отношений. Различного рода негосударственные формирования не выражают интересы государства и не выступают от его имени. Административное право, однако, не безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них, если это прямо предписано действующим законодательством.

В этих целях осуществляется государственная регистрация негосударственных формирований и государственный надзор за соответствием их деятельности требованиям закона и административно-правовых норм, регламентация их взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти.

В отдельных случаях негосударственным формированиям предоставляются не свойственные им внешне-властные полномочия (например, контрольные полномочия профсоюзов, полномочия частных нотариусов и частных охранных обществ и т.п.). Конечно, речь может идти лишь об определенной доле таких полномочий, делегируемых негосударственным формированиям.

Что касается возможности административно-правового регулирования внутренней деятельности государственных предприятий и учреждений, то вмешательство в их деятельность запрещено. Однако, это не исключает властного решения ряда принципиальных вопросов их организации и деятельности (создание, утверждение уставов, назначение руководителей, реорганизация, контроль и т.п.).

Внутренняя жизнь предприятий, отнесенных к числу казенных, регламентирована нормами административного права. Определение содержания и границ предмета административного права предполагает учет ряда необходимых условий, как-то:

а) сфера государственного управления «жизненным пространством» для развития разнообразных общественных отношений, связанных с любым проявлением государственно-управленческой деятельности;

б) наличие в этой сфере действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;

в) практическая реализация ими властно-распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности. Таким образом, административное право представляет собой отрасль российского права, т.е. совокупность правовых норм, предназначенных регулировать общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, а также общественные отношения управленческого характера, имеющие место во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов.

Итак, не может быть сомнений в том, что, судя по предмету административного права, оно представляет собой широкомасштабную правовую отрасль, охватывающую широчайший круг общественных отношений, постоянно возникающих в различных областях жизни государства и общества. Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Соответственно возможна их типизация по различным критериям, дающая возможность получить своеобразную «панораму» механизма их административно-правового регулирования.

Прежде всего, проводится классификация управленческих отношений в зависимости от особенностей их участников, в результате которой выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы и должностные лица);

б) между не соподчиненными органами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два федеральных министерства; администрации двух областей);

в) между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например, министерство и унитарное предприятие);

г) между органами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями и учреждениями (например, по вопросам финансового контроля, административного надзора);

д) между органами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными предприятиями и учреждениями (например, по вопросам регистрации коммерческих структур);

е) между органами исполнительной власти и общественными объединениями;

ж) между органами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления в случаях, предусмотренных действующим законодательством;

з) между органами исполнительной власти и гражданами.

Специфической особенностью данных управленческих отношений, входящих в предмет административного права, является непременное участие в них субъектов исполнительной власти. Из всех ранее изложенных позиций относительного характера государственно-управленческой деятельности, в процессе которой происходит реализация исполнительной власти, вытекает следующее правило. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут.

Только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. С учетом государственного устройства Российской Федерации управленческие отношения строятся в соответствии с конституционными принципами, закрепленными в ст. 71—72 Конституции РФ. Имеется в виду влияние российского федерализма на эти отношения. Соответственно можно выделить отношения:

а) между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федераций (например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, иных субъектов РФ);

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрацией края и администрацией входящего в состав края автономного округа).

Далее, управленческие отношения можно классифицировать в зависимости от особенностей конкретной сферы их возникновения на следующие:

а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти (государственно-управленческие отношения);

б) отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности органов законодательной и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) отношения, возникающие с участием исполнительных органов системы местного самоуправления, если последние наделяются отдельными полномочиями государственно-властного характера;

г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях делегирования им отдельных внешне-властных полномочий.

По характеру или содержанию управленческие отношения подразделяются на:

а) связанные с руководством деятельностью нижестоящих звеньев системы исполнительных органов государственной власти (так, Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных органов исполнительной власти);

б) связанные с управлением подведомственными объектами (так, федеральные министерства управляют подчиненными им государственными предприятиями и учреждениями);

в) связанные с государственным регулированием деятельности неподведомственных органов и организаций (например, в сфере экологической безопасности, внешнеэкономической деятельности);

г) связанные с координацией деятельности различных органов и организаций по специальным вопросам межотраслевого характера (например, по вопросам стандартизации, организации и охраны труда);

д) связанные с государственным контролем и надзором за деятельностью различных органов и организаций в сфере государственного управления (например, административный надзор);

е) связанные с осуществлением в необходимых случаях мер государственного принуждения (например, административная ответственность);

ж) связанные с сотрудничеством с общественными объединениями и иными негосударственными формированиями (например, при разработке управленческих решений);

з) связанные с удовлетворением запросов и нужд граждан, реализацией и защитой их прав и свобод.

Возможны и иные варианты классификации (типизации) управленческих отношений. Так, по назначению и целям регулирования принято выделять отношения внутреннего и внешнего характера.

Внутренние (или внутриорганизационные) отношения выражают интересы самоорганизации системы исполнительной власти и ее отдельных звеньев. В их составе можно увидеть два основных направления управленческой (административной) деятельности.

Во-первых, это управленческие отношения системного характера, возникающие в процессе формирования управленческих структур, определения основ их взаимодействия и механизма управленческой вертикали, подведомственности участков управленческой деятельности, подконтрольности и т.п.

Во-вторых, это управленческие отношения внутриаппаратного характера. В их составе можно увидеть отношения, связанные с:

а) распределением обязанностей, прав и ответственности структурных подразделений и должностных лиц аппарата исполнительного органа;

б) подготовкой, принятием и исполнением юридических актов (управленческих решений);

в) осуществлением повседневной управленческой деятельности исполнительно-распорядительного характера;

г) осуществлением контроля за исполнением принятых решений, за деятельностью подчиненных органов, организаций и должностных лиц;

д) применением во внесудебном порядке мер административного принуждения. Особенность внутренних отношений состоит в том, что их участниками являются только исполнительные органы, их структурные подразделения и должностные лица.

Внешние управленческие отношения «выходят» за аппаратные рамки и соответственно возникают в связи с непосредственным управляющим воздействием субъектов исполнительной власти на поведение управляемых. Эта группа отношений основная, так как с наибольшей полнотой выражает суть исполнительной власти, государственно-управленческой формы ее реализации и административно-правового регулирования. Это — отношения, возникающие в рамках публичного управления. Во внутренних и внешних управленческих отношениях находят свое непосредственное выражение структурное и функциональное начала, объективно присущие любому виду организованной деятельности. В административно-правовой литературе иногда внутриаппаратные отношения подразделяют на субординационные и координационные; к ним добавляют и реорганизационные отношения.

Представляется, что их анализ более уместен при рассмотрении административно-правовых отношений. Кроме того, классификация таких отношений в качестве чисто внутриаппаратных необоснованно суживает их реальную масштабность, так как они характерны не только для отношений между звеньями системы управления, но и для их отношений с управляемыми.

Управленческие отношения могут классифицироваться и другим основаниям. Например, критерием может служить область государственного управления, под которой подразумевает совокупность сопредельных управленческих отношений, складывающихся в процессе управления важнейшими сферами государственной и общественной жизни. Соответственно выделяются отношения в сферах государственного управления экономикой, социально-культурным и административно-политическим строительством. Наконец, по объему управленческой деятельности можно различать отношения:

а) в сфере общего управления (руководство всеми управленческими отраслями и областями);

б) в сфере отраслевого управления;

в) в сфере межотраслевого управления;

г) в сфере специального (функционального) управления.

Административное право регулирует имеющимися в его распоряжении юридическими средствами не исполнительную власть, а ее внешние проявления. В этой связи интерес представляет вопрос об объекте управленческих отношений. Его решение предполагает учет главного признака социального управления — обеспечение должного поведения сторон в сфере государственного управления. Но то или иное поведение проявляется в определенных действиях. А это означает, что и управленческие отношения реализуются в таких действиях. Соответственно объектом управленческих отношений (значит и административно-правового регулирования) является поведение их участников. Представляется, что наибольшее значение в этом смысле имеют следующие позиции:

а) исполнительная власть, как и любое проявление государственной власти, нуждается в соответствующем юридическом орнаменте. Она не проявляется сама по себе вне правовых форм. Изложенные ранее позиции с достаточной убедительностью свидетельствуют о том, что для исполнительной власти в максимальной степени характерна административно-правовая форма;

б) административно-правовая форма присуща тем многообразным общественным отношениям, в рамках которых осуществляется практическая деятельность по реализации исполнительной власти;

в) соответственно прямым и наиболее общим объектом административно-правового регулирования является тот вариант государственно-властной деятельности, внешние признаки (проявления) которого выражают функциональное назначение исполнительной власти в системе разделения властей;

г) весь механизм исполнительной власти практически организует и осуществляет исполнение законов, руководствуясь при этом преимущественно нормами административного права (построение системы исполнительных органов, определение их компетенции, формы и методы деятельности, внутренняя организация исполнительных аппаратов.