Принципи розробки та оцінки державної політики України

Міністерство освіти і науки України

Доклад

Принципи розробки та оцінки державної політики України

2006

Аналіз та механізми впровадження державної політики в Україні

 

Насамперед дамо визначення державної політики. Державна політика — це відносно стабільна, організована та цілеспрямована діяльність державної влади стосовно певної проблеми, яка здійснюється ним безпосередньо чи опосередковано і впливає на життя суспільства. Можна сказати, що державна політика — це такі дії органів державної влади з вирішення проблем, які найоптимальніше сприяють реалізації інтересів суспільства.

Питання державної політики необхідно досліджувати як структурований процес у його системному та діалектичному зв'язку з процесами здійснення державної влади, політичного керівництва та державного управління.

Аналіз державної політики — це комплекс процедур, що стосуються вироблення рекомендацій органам влади про найкращий серед можливих курс дій — державну політику в цілому та її окремі складові частини, а також питань оцінювання, моніторингу результатів і наслідків виконання державних рішень з метою покращення показників суспільного розвитку.

Аналіз державної політики — це порада щодо державних рішень (дій), орієнтована на клієнта й базована на суспільних цінностях. Він також полягає в необхідності пошуку та впровадження нових технологій вироблення державно-політичних рішень, а також рішенні стратегічних завдань державотворення. Актуальність впровадження аналізу державної політики у сферу урядової діяльності визначається також і завданнями побудови громадянського суспільства в Україні.

Аналізуючи проблеми функціонування та здійснення державної влади, по суті, можна виділити два основні напрями цього процесу: а) реалізація щоденної політико-правової практики, пов'язаної з діяльністю всіх без винятку органів державної влади та всіх державних службовців; б) прийняття політичних рішень, спрямованих на визначення стратегічних державотворчих і правотворчих орієнтирів, розроблення програм політико-правового та соціально-економічного розвитку тощо.

Як правило, з першим напрямом діяльності органів державної влади асоціюються такі риси, як професіоналізм та компетентність. Тобто як базові розглядаються вимоги швидкості, повноти та ефективності реалізації тих чи інших рішень. На відміну від цього, другий напрям діяльності органів державної влади, який можна умовно окреслити поняттям «суто політичної діяльності», передбачає відповідальність не за реалізацію рішень, а за самі рішення як такі.

Уперше знання про аналіз державної політики як прикладну суспільну науку і сферу професійної діяльності в зарубіжних країнах починає поширюватися в Україні у другій половині 90-хрр. Системного характеру процес аналізу державної політики в Україні набував з 1998 р., коли центральною ланкою у процесі сучасного українською державотворення було визнано проведення широкомасштабної адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи окремо наголошувала на таких принципах побудови системи державного управління як прозорість, науковість, ефективність. Зміни парадигми державного управління, у свою чергу, вимагали залучення нових теоретичних знань та методів їх практичного застосування. Аналіз державної політики відіграватиме таку роль найефективніше, оскільки його методи базуються на гнучкому поєднанні інструментальних можливостей різних наук, а концептом вироблення рішення є узгодження інтересів різних груп гравців за пріоритетом суспільних цінностей та загального блага.

Центром роботи з упровадження методів аналізу державної політики в теорію та практику державного управління є Українська (тепер — Національна) Академія державного управління при Президентові України, де у 1998 р. під керівництвом професора Б.Кравченка було створено Центр досліджень адміністративної реформи.

Зараз в Україні завершився другий етап розвитку студій з аналізу державної політики, який характеризується переходом від ознайомлення із закордонним досвідом здійснення аналізу політики та популяризації його основних засад в українському науковому, політичному та адміністративному середовищі, до перших спроб системно впливати на вироблення державної політики.

Необхідність розвитку досліджень з аналізу державної політики зумовлена цілим комплексом причин. Перш за все, це завдання з подальшого розвитку державного управління, вироблення та здійснення стратегічних про грам державотворення. Упродовж останніх років відчутно зростає практична погреба в поширенні практичних знань стосовно вироблення ефективної державної політики.

Останніми роками Кабінетом Міністрів України було проведено кілька проектів, підготовлена ціла низка документів, метою яких є посилення аналітичної, прогностичної спроможності уряду. Зростає необхідність у розвитку такої сфери прикладних досліджень для місцевих органів виконавчої влади та самоврядування. Питання аналізу потреб розвитку територіальних громад, визначення резонансних проблем та обрання найефективнішого шляху їх розв'язання, підготовка програм зі стратегічного планування окремих міст і регіонів усе більше привертають увагу місцевих урядовців та політиків. У контексті інституційних перетворень, що відбуваються в Україні, реалізація завдань формування пової парадигми державної влади та управління, адміністративної культури вимагає поступової зміни світоглядних орієнтацій управлінської еліти. Необхідність набуття сучасних знань та навичок щодо вироблення та впровадження ефективної політики усвідомлюється сьогодні також й І йми представниками бізнесу, які прагнуть цивілізованого розвитку відносин між державою і підприємцями.

Курс України на інтеграцію в Європейський Союз поставив на порядок денний питання щодо більш активної участі громадських організацій та політичних партій у виробленні державної політики, надання цьому процесові характеру рівноправного, відкритого і прозорого діалогу громадськості і влади. Зокрема, на це спрямовано проект постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадян у процесі формування та реалізації державної політики центральними та місцевими органами виконавчої влади».

Усе це можна розцінювати як сприятливі передумови для створення нового напряму в урядовій діяльності, формування аналітичного сегменту на ринку державних послуг, розвитку конкуренції у виробленні пропозицій ефективної політики тощо. Розуміння важливості процедур вироблення урядових рішень та оцінки їх ефективності починають посідати не менш важливе місце в громадській свідомості, ніж показники вартості життя або прожиткового мінімуму. В умовах стратифікації українського; суспільства важливого значення набуває питання узгодження позицій різних груп інтересів щодо вироблення державної політики. Таким чином, попри всі політичні проблеми останніх років, процес трансформаційних змін в Україні триває і набуває незворотного характеру.

Проте розвиток будь-якого нового явища не може відбуватися безпроблемно. Що стосується аналізу державної політики, то існує цілий комплекс наявних та прихованих перешкод, які мають як об'єктивне, так і суб’єктивне походження.

Насамперед, це — застосування понятійно-категоріального апарату з аналізу політики у вітчизняному науковому та адміністративному середовищі. Темі адекватного перекладу та вживання термінів і понять з аналізу державної політики присвячено цілий ряд публікацій українських дослідників. У них наголошується на необхідності провести детальні наукові розвідки, на підставі яких виробити спільну термінологічну політику і запропонувати її до широкого обговорення наукового загалу. Зволікання у вирішенні цього питання може призвести до термінологічної плутанини, що ускладнить і до того непростий шлях розвитку аналізу державної політики в Україні.

Однак це лише один бік проблеми. Головна ж перешкода полягає в різниці підходів до принципів та процедур вироблення державної політики в Україні й у західних країнах, що, у свою чергу, відображається у проблемі термінології. Виправлення такого становища можливо лише в контексті здійснення адміністративної реформи, наближення України до світових стандартів вироблення та впровадження політики.

До числа перешкод необхідно також віднести недостатню кількість неурядових аналітичних центрів, громадських організацій, які залучені до вироблення державної політики. Невизначеність їх організаційно-правового статусу, нерозвиненість корпоративних зв'язків, обмеженість ресурсів перешкоджають активному залученню потенціалу «третього сектора» до процесів державотворення.

Підсумовуючи, можна зазначити, що процес розвитку аналізу державної політики в Україні відбувається високими темпами. Після ознайомлення наукового та адміністративного середовища з основами аналізу політики, що було характерно для першого етапу цього процесу, поступово висуваються завдання практичного впровадження методів аналізу політики в урядову діяльність. Головним змістом наступних кроків мають стати утвердження аналізу державної політики як навчальної дисципліни у вищих навчальних закладах, де готуються магістри державного управління та державної служби, організаційно-правове забезпечення упровадження методів аналізу політики як елементу управлінських процедур, підсилення інституційної спроможності неурядових організацій у формуванні, реалізації та оцінці державної політики.

Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз та наближення до європейських стандартів

 

Європейські стандарти проголошені нормою соціального життя, економіки і політики в Україні. Європейський вибір нашої держави — це рух до реальної демократії, інформаційного громадянського суспільства, соціально-орієнтованого ринкового господарства, що базується на засадах верховенства права й забезпеченні прав та свобод людини і громадськості.

Кінцева мета євро-інтеграційного курсу — набуття повноправного членства у ЄС — вимагає глибоких внутрішніх трансформаційних процесів на користь європейських цінностей, реформування інституційної системи нашої держави в інститути європейського зразка, утвердження європейських стандартів соціально-економічного та політичного розвитку відповідного рівня та якості життя населення. Реалізація таких перетворень вимагає спільних зусиль українських політиків, керівників держави та самого суспільства. Це не в останню чергу стосується державного управління.

Передусім дамо визначення державного управління. Це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер. Воно полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічної, соціально-культурної і адміністративно-політичної сфері шляхом застосування державно-владних повноважень. Державному управлінні властиві всі ознаки виконавчої влади, яка і є відображенням поділу державної влади на окремі гілки. Воно спрямоване на виконання законів та ін. нормативно-правових актів; пов'язане з використанням методів нормотворчості й розпорядливості; має підзаконний характер, передбачає можливість судового захисту громадянами своїх прав і свобод у разі їх порушення органами та посадовими особами виконавчої влади.

Термін «державне управління» змістом дещо ширший за поняття «виконавча влада». Зміст першого охоплює сукупність елементів, що становлять систему державного управління: суб'єкти управління, головним чином органи виконавчої влади, об'єкти управління — сфери та галузі суспільного життя, на які спрямовано організуючий вплив держави; власне процес управлінського впливу, тобто управлінська діяльність як вид суспільних відносин, де реалізуються різноманітні зв'язки і взаємодії між суб'єктами та об'єктами управління. Домінуючим у правовому регулюванні державного управління є адміністративне право, яке закріплює організацію, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади, механізм функціонування державної служби, форми взаємовідносин цих органів з громадянами та іншими суб'єктами адміністративного права, засоби забезпечення законності у державному управлінні тощо.

Щодо державно-управлінського аспекту загального питання європейської інтеграції України, то можна виділити наступні проблеми, такі, як відсутність наскрізної системи управління процесом європейської інтеграції; не достатня кількість спеціально підготовлених кадрів для роботи в підрозділах, відповідальних за питання європейської інтеграції; відсутність спеціальної „орієнтаційної” програми для всієї державної служби.

Одним з важливих елементів інтеграції України до Європейського Союзу (ЄС) є приведення у відповідність законодавства України до стандартів права ЄС. Така адаптація законодавства є результатом співпраці України та Європейського Союзу у багатьох сферах суспільного життя.

Адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу полягає у поетапному прийнятті та впровадженні нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.

„План дій Україна-Європейський Союз”, розроблений Кабміном України, встановлює такі заходи щодо розвитку державного управління, які потребує інтеграція країни до ЄС:

„1. Посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенства права:

¾        забезпечити демократичне проведення президентських (2004 р.) та парламентських (2006 р.) виборів відповідно до стандартів ОБСЄ та рекомендацій ОБСЄ та Бюро демократичних інститутів і прав людини, включаючи ті, що стосуються засобів масової інформації (ЗМІ);

¾        забезпечити, щоб будь-які подальші законодавчі реформи проводилися відповідно до міжнародних стандартів;

¾        продовжити адміністративну реформу та посилювати місцеве самоврядування шляхом запровадження відповідного законодавства згідно зі стандартами, що містяться у Європейській хартії місцевого самоврядування.

2. Подальше проведення судової та правової реформ для забезпечення незалежності судової влади та зміцнення її адміністративної дієздатності, а також забезпечення неупередженості та ефективності прокуратури:

—        забезпечити реалізацію нещодавніх змін до Цивільного, Кримінального кодексів та Кодексу про адміністративні правопорушення, а також відповідних процесуальних кодексів на основі європейських стандартів;

—        продовжити реформування системи прокуратури згідно з відповідним Планом дій Ради Європи (та за підтримки Спільної програми ЄК та Ради Європи);

—        звернути увагу на повідомлені недоліки у роботі правоохоронних органів та прокуратури;

—        завершити та втілити у життя реформу судової системи з метою забезпечення незалежності, неупередженості та ефективності судової влади;

—        ефективно виконувати рішення Європейського Суду з прав людини;

—        посилити навчання суддів, прокурорів та інших посадових осіб, задіяних у сфері судочинства, державного управління, міліції та виправних закладів, зокрема, щодо захисту прав людини (та за підтримки Спільної програми ЄК та Ради Європи);

виконувати відповідні заходи, передбачені Планом дій ЄС щодо України у сфері юстиції та внутрішніх справ та реалізацію його Плану-графіку.