Наделение полномочиями: сущность, формы, принципы

2.1 Наделение полномочиями: сущность, формы, принципы

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Этот вопрос решается путем наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы. В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от января 1864г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений.¹

В мировой практике существуют два основных способа пре доставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип «позитивного регулирования» Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий.¹ Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий. Делегирование полномочий — это предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирования полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственным и полномочиями закрепляется в Конституции. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями:¹

1.   вид или наименование муниципального образования;

2.   перечень прав и обязанностей ОМСУ, а также прав и обязанностей ОГВ при осуществлении соответствующих полномочий;

3.   способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

4.   перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

5.   порядок отчетности ОМСУ об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6.   порядок осуществления ОГВ контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

7.   условия и порядок прекращения осуществления ОМСУ переданных им отдельных государственных полномочий.

Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно. Если полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:¹

1.   государственной регистрации актов гражданского состояния;

2.   лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

3.   лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

4.   лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

5.   назначения и выплаты компенсационных выплат;

6.   ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

7.   медико-социальной экспертизы;

8.   установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

9.   порядка пользования отдельными природными ресурсами;

10.формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов и т. д.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать. В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:¹

1.   истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2.   признание ОГВ субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий ОМСУ, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения ОМСУ отдельных государственных полномочий;

3.   невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4.   систематическое нарушение законодательства ОМСУ при реализации переданных государственных полномочий;

5.   неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление ОМСУ переданных государственных полномочий;

6.   принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

7.   отказ ОМСУ от дальнейшей реализации полномочий2.

Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

1.   осуществление данной процедуры только посредством закона;

2.   соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

3.   материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

4. контроль со стороны государства за осуществлением ОМСУ отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом:¹

1.   содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

2.   обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий и отношений;

3.   повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

4.   осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализации задач местного значения;

5.   создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.

 

2.2 Проблемы наделения полномочиями

 

Федеральный закон № 131 определил компетенцию местного самоуправления через понятия «вопросы местного значения» и «полномочия по вопросам местного значения». Чтобы придать этим понятиям единообразное значение, законодатель пошел путем установления исчерпывающих перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов. На практике же такого четкого разграничения компетенций не произошло. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе лишь в общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений муниципальных органов к объектам управления. Если бы обозначенные вопросы не пересекались с предметами ведения Российской Федерации и ее субъектов, такой подход означал бы предоставление муниципальным образованиям свободы действий в отношении собственных предметов ведения. Однако четкую грань часто невозможно провести между вопросами местного значения и полномочиями субъектов Федерации. Сравнение собственных полномочий субъектов РФ по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения и вопросов местного значения свидетельствует о дублировании функций (Приложение 1).

Федеральный закон №131 в первоначальной редакции 2003 года исходил их принципа закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня и переданных им в законном порядке отдельных государственных полномочий. Это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые актуальны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ведения государства и муниципалитетов.¹

Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 29.12.2006 №258-ФЗ путем введения списка «прав органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений».¹ Такое решение приоткрывало перечень решаемых муниципалитетами задач, но усугубило следующие проблемные моменты:

1.   Побудило государственные органы рассматривать вопросы местного значения как обязанности органов местного самоуправления, даже безотносительно к практической возможности их осуществления. Встает вопрос об установлении организационных и финансовых критериев, определяющих максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления, определение видов отдельных государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации, которые не могут передаваться для исполнения органам местного самоуправления.

2.   Окончательное стирание грани между вопросами местного значения, полномочиями по их осуществлению, государственными предметами ведения и некими новыми правами государственных и муниципальных органов на практике привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований и выполнения государственных полномочий, но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19-21 №131-ФЗ, т.е. без государственного финансирования. Зачастую по целому ряду государственных полномочий субвенции из соответствующих бюджетов на их исполнение поступают уже после начала их осуществления. Соответствующие компенсации зачастую не покрывают реальных расходов органов местного самоуправления на осуществление переданных государственных полномочий. В этой связи встает вопрос о необходимости совершенствования правового регулирования реализации органами местного самоуправления своего конституционного права, установленного статьей 133 Конституции, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Это приводит к отвлечению средств местного бюджета от решения вопросов местного значения.

3.   В условиях ненадлежащего финансирования переданных полномочий ставится под сомнение возможность надлежащего контроля и надзора за осуществлением органами местного самоуправления переданных полномочий, поскольку последние несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Статьей 49 №131-ФЗ предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления законом субъекта Федерации в связи с нарушениями ими законов. Однако реализация указанной возможности требует длительного времени. Механизмов же оперативного воздействия на органы муниципальной власти со стороны органов государственной власти, передавших органам местного самоуправления свои полномочия, действующим федеральным законодательством не предусмотрено.

В таких условиях остро стоит вопрос об эффективности и надлежащем качестве как исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, так и решения ими вопросов местного значения.

Вывод

Основываясь на проведенном исследовании, можно сделать следующие выводы.

В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в форме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то есть исключения какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако реализация его на практике показала его несостоятельность в сферах:

1.   Установления организационных и финансовых критериев, определяющих максимальный объем отдельных государственных полномочий, которые могут и не могут передаваться органам местного самоуправления для осуществления.

2.   Отвлечения средств местного бюджета от решения вопросов местного значения по причине проблем финансирования делегированных полномочий.

3.   Невозможность надлежащего контроля и надзора за осуществлением органами местного самоуправления переданных полномочий.

Учитывая, что вопросы разграничения предметов ведения и обеспечения гарантий реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления относятся к числу наиболее значимых проблем, в целях решения проблемы реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий представляется необходимым принятие следующих мер:

1.   установление общих принципов реализации переданных полномочий и порядка осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий;

2.   разграничение и уточнение полномочий различных уровней власти,

3.   определение нормативных расходов по реализации данных полномочий и источников покрытия дополнительных расходов местных бюджетов или упущенной выгоды, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также уточнение концепции межбюджетных отношений;

4.   создание методики по определению нормативов и бюджетных ассигнований, необходимых для реализации отдельных государственных полномочий, а также идущих на обеспечение реализации решений, принятых органами государственной власти;

5.   создание эффективной системы определения оптимального объема переданных полномочий.

Проблема передачи и реализации отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления является актуальной и требует дальнейшего исследования. От эффективного решения, в конечном итоге, будет зависеть не только совершенствования механизма передачи и исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, но реформа местного самоуправления в целом.

Список использованной литературы

1.      Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». // «Российская газета» - 2003. – 8 окт.

2.      Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». – М.: 2007

3.      Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. – М.: 2005

4.      Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Оптимизация воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях / Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития. – Волгоград: Русский мир, 2005

5.   Об обеспечении гарантий реализации государственных полномочий органами местного самоуправления. Информационно-аналитическая записка. // Государство и право.-№9.-2006

6.      Гетманская М. Нельзя быть «немножко ответственным». //Муниципальная власть.-2005.-№6

7.      Деменкова А. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. //Муниципальное право.-2005.-№1

8.      Кодина Е. Готовность №131. //Муниципальная власть.-2005.-№6

9.      Кокин И. Последние (?) поправки в ФЗ-131. //Муниципальное право.-2005.-№1

10.    Мирошников С. Новые полномочия – это хорошо забытые предметы совместного ведения. //Муниципальная власть.-2005.-№6

11.    Уриханян А. Прикованные к обязательствам. //Муниципальная власть.-2005.-№6

12.    Фасеев И.И. Изменения и дополнения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». //Муниципальное право.-2005.-№1

13.             Гущин В.З. Предмет ведения и полномочия местного самоуправления. [wwww.samoupravlenie.ru/publikations/guschin/1.htm]

14.             Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. [wwww.riocenter.ru/insor/analit/itogi.htm]

Приложение

 

Полномочие, предусмотренное ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»	Вопрос местного значения, предусмотренный ст.ст. 14, 15, 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение)	создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района
организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации	участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования
предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий	участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования
организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств	организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района (городского округа) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований	создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения, городского округа
осуществление поиска и спасения людей во внутренних водах и в территориальном море РФ	осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья
создание мобилизационных органов… координация и контроль за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществление методического обеспечения этих мероприятий	организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения, межселенных территориях (для района), территории городского округа
организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов	организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек - поселений, межпоселенческих, городских округов
организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ)	создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры
поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ)	создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов
сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения	сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа
осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ.	обеспечение условий для развития на территории поселения (муниципального района, городского округа) физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения, района, городского округа
осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью	организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе
поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства	содействие в развитии сельскохозяйственного производства, расширению рынка продовольствия, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства
организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности	организация мероприятий по охране окружающей среды – межпоселенческого характера и в границах городского округа