Реформирование местного самоуправления в 2000-е годы

2. Реформирование местного самоуправления в 2000-е годы

2.1 Проблемы реформирования

Общей причиной перечисленных выше проблем было нечеткое разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением. Этим и была во многом обусловлена реформа местного самоуправления. Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления предложила принципы разграничения полномочий между Федерацией и субъектами Федерации и между государством и местным самоуправлением, а также в конкретных сферах – от природопользования до межбюджетных отношений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8] закрепил новые принципы организации местного самоуправления, в том числе касающиеся его экономической основы. Однако этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие городов. Поэтому в Налоговый[9] и Бюджетный кодексы[10] РФ были внесены изменения, предусматривающие перераспределение доходных источников и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также изменение системы межбюджетных отношений.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

2.2 Задачи и сущность ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало самой крупномасштабной реформе системы местного самоуправления за последнее время. Проводимая реформа призвана сделать организацию власти на местах эффективной и отвечающей требованиям современного демократического, рыночного и социально ориентированного государства.

Реформа местного самоуправления затрагивает интересы всех жителей областей.

Новый Федеральный закон закрепил на всей территории РФ двухуровневую систему организации местного самоуправления. Первый уровень - городские и сельские поселения, второй – городские округа и муниципальные районы[11].

Формирование органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях позволяет максимально приблизить их к населению. Это наиболее доступная и понятная для людей власть, которая решает их насущные и жизненно важные проблемы.

Формирование территорий сельских и городских поселений в областях происходит с учетом требований Федерального закона по численности населения и доступности до административного центра, имущественного, экономического, финансового потенциала и существующего административно-территориального устройства, интересов населения, исторических, культурных, национальных и иных местных традиций и особенностей.

Границы территорий муниципальных образований второго уровня – муниципальных районов и городских округов утверждаются в границах существующих муниципальных образований.

Федеральным законом четко разграничены полномочия федеральных органов, органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления отдельных поселений вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им для осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

А органы местного самоуправления муниципального района вправе передать осуществление части своих полномочий отдельным поселениям за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района бюджетам соответствующих поселений.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, данные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления муниципального района или городского округа, если иное не установлено федеральным законом или законом области.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемым местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

Законом органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов переданы на исполнение государственные полномочия по социальной поддержке отдельных категорий граждан, по формированию административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по содержанию архивных фондов, по поддержке сельхозтоваропроизводителей и другие.

Экономическую основу местного самоуправления составляют: находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Федеральный закон определил исчерпывающий перечень имущества, предусмотренного для решения вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, которое может находиться в муниципальной собственности. В собственности муниципального образования находится имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. «Излишнее» имущество подлежит перепрофилированию, либо отчуждению.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетных поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований создаются: региональные и районные фонды поддержки муниципальных образований.

Передача муниципальным образованиям дополнительных полномочий, касающихся земельных отношений, владения и пользования муниципальным имуществом, содержания и строительства автомобильных дорог и мостов, создания условий для предоставления населению транспортных услуг, участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществление мероприятий по гражданской обороне, обеспечения мер пожарной безопасности, охране и сохранении объектов культурного назначения, требует дополнительных финансовых ресурсов.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Для обеспечения исполнения полномочий по решению вопросов местного значения, определенных Федеральным законом, в муниципальных образованиях формируются органы местного самоуправления. В структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (обязательные органы местного самоуправления), а также контрольный орган, иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, либо населением на местном референдуме и закрепляется в уставе муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления поселения избирается на муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа определяется уставом муниципального образования в зависимости от численности населения.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах, либо при выполнении установленных Федеральным законом условий состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов поселений с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах, либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию.

Уставом муниципального образования имеющего статус сельского поселения может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющего полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В городских поселениях, городских округах и муниципальных районах глава муниципального образования, исполняющий полномочия председателя представительного органа, возглавлять местную администрацию не может. Местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, либо лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, заключенному по результатам конкурса.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Органы местного самоуправления наделяются правом юридического лица. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных и областных законов, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего исполнения, переданных им отдельных государственных полномочий. Это означает, что глава муниципального образования, глава администрации в установленном Федеральным законом порядке может быть отстранен от должности, а представительный орган местного самоуправления – распущен.

Депутат представительного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозван избирателями муниципального образования. Основаниями для отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только их противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке. Основания отзыва и процедура отзыва депутата, выборного должностного лица устанавливаются уставом муниципального образования. Депутат, выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Реформа местного самоуправления предполагает активное вовлечение населения в управление территорией. Конечно, далеко не все жители муниципального образования смогут принять непосредственное участие в работе органов местного самоуправления. Но Федеральный закон предусматривает и другие формы участия граждан в местном самоуправлении. Это:

проявление активной позиции на муниципальных выборах и местном референдуме;

участие в собраниях, конференциях по месту жительства, участие в публичных чтениях по обсуждению проекта устава и бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития;

нормотворческая инициатива;

высказывание своего мнения при проведении опросов;

принятие активного участия в социально значимых работах на территории своих муниципальных образований.

И, пожалуй, одна из наиболее распространенных и наиболее значимых для каждого жителя форм участия населения в местном самоуправлении – территориальное общественное самоуправление. Это когда граждане самоорганизуются по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность решения собственных инициатив по решению вопросов местного значения. В ряде территорий органы ТОС ведут большую работу по благоустройству охране общественного порядка, работе с детьми и престарелыми гражданами. Развитие территориального общественного самоуправления будет напрямую способствовать становлению местного самоуправления областей[12].