Прокуратура РФ и её роль в надзоре за исполнением законов

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.. 3

Глава 1. Возникновение прокурорского надзора в государственном механизме.. 5

Глава 2. Общеправовые основы прокуратуры – органа за исполнением законов.. 14

2.1 Система и органы прокуратуры в деятельности по исполнению законов. 14

2.2 Правовые основы и принципы организации деятельности прокуратуры.. 21

Глава 3. Надзор за исполнением законов.. 32

3.1 Общий надзор за исполнением законов. 32

3.2 Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие 38

3.3 Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания, применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и задержанных и заключенных под стражу. 56

Заключение.. 61

Библиография.. 63

ПРИЛОЖЕНИЕ 1Система органов прокуратуры Российской Федерации

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 Заявление о признании недействительным п. 1 ст. 3 Закона Энской области от 05.07.96 № 85 «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 Возражения на кассационную жалобу Законодательного собрания Энской области по делу № 03-14.96 Энского областного суда

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Протест прокурора г. Москвы от 4 августа 1999 г. N 8-1157-99 (в порядке надзора)

Введение

 

Актуальность выбранной темы обусловлена рядом причин:

Во-первых, криминальная ситуация в России последнего десятилетия ХХ в. обострилась до крайних пределов, уровень преступности в нашей стране сегодня приближается к самым высоким мировым показателям. Доминирующее значение в структуре преступности приобретают тяжкие посягательства, степень общественной опасности которых продолжает возрастать. Среди насильственных преступлений происходит постоянное увеличение числа похищения людей, захватов заложников, криминальных взрывов, вооруженных нападений. Повышается жестокость и агрессивность действий преступников, которые все чаще идут на активное сопротивление правоохранительным органам и изощренное противодействие разоблачительным мерам. Качественно новые свойства приобретает организованная преступность. Опираясь на коррумпированные связи и значительный "теневой" капитал, преступные сообщества активно влияют на экономику целых регионов, внедряются в наиболее доходные сферы коммерческой деятельности, продвигают своих ставленников в органы исполнительной и законодательной власти. Одним из наиболее дестабилизирующих криминогенную обстановку факторов является нахождение в незаконном обороте большого количества огнестрельного оружия и взрывчатых веществ. Число зарегистрированных преступлений, связанных с таким оборотом, продолжает неуклонно увеличиваться. Негативное влияние на криминогенную ситуацию оказывает беспрецедентное расширение масштабов потребления наркотиков. Медлительность и незавершенность в создании механизмов контроля и защиты новых экономических отношений от криминального проникновения способствует стремительному росту и качественному изменению экономической преступности. Тенденции криминализации экономики наблюдаются практически во всех ее отраслях.

Во-вторых, место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры и её правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Цель данной работы всесторонний анализ прокурорского надзора за законностью.

Предметом исследования выступает Прокуратура РФ, объектом исследования является деятельность прокуратуры по обеспечению законности.

При написании работы использовались следующие методы исследования: анализ, систематизация, обобщения, логических выводов, и др.

Значительная роль в разработке проблемы понятия прокурорского надзора принадлежит ряду авторов, посвятивших этому вопросу ряд работ: Бурмистров К.Е. Роль прокурорского надзора в обеспечении социалистической законности. М., 1979; Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ. – М, 1995; Лебединский В.Г., Коленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1987, а также других авторов: Скуратова Ю.И.,Гуценко К.Ф., Ковалева М.А.

Глава 1. Возникновение прокурорского надзора в государственном механизме

Прокурорский надзор в механизме государственности возник сравни­тельно недавно (в странах Европы создание прокуратуры относится к XIV—XVвв.).

Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV, Ордонансом которого от 25 марта 1302 г. учреждалась прокуратура как орган Представительства интересов монарха. Термин «прокурор» (от лат. procume —надзирать, заботиться) стал применяться лишь в начале XVIII в., а до этого соответствующие должностные лица во Франции назывались «людьми короля». При этом функции прокура­туры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк В. И. Веретенни­ков, «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма».

Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегда и во всем» защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промыслов и торговли, учреждения университетов. Прокурор наблюдал за назначениями королевских чи­новников, оценивая, насколько они удовлетворяют предъявляемым им требованиям, за делами религии и церкви, чтобы и здесь не нарушались интересы короны.[1]

Прокурор также имел право вникать в деятельность по отправлению судебной процедуры.

Созданию прокуратуры Россия обязана Петру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюде­нием законности в деятельности центральных и местных органов госу­дарственной власти. В Указе от 27 апреля 1722 г. император назвал главу прокуратуры — генерал-прокурора <оком государевым» и «стряпчим о делах государственных». Представляя сенаторам первого генерал-про­курора Павла Ягужинского, в честности, смелости, деловитости и принципиальности которого Петр I был уверен, император изрек: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы делайте, а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однакож то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления»².

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган — Сенат, рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и императорскими указами. Русский историк В. О. Ключевский писал:

«Генерал-прокурор, а не Сенат становится маховым колесом всего управления: не входя в его состав, не имея сенатского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседа­ний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо».[2]

Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правогвор-чества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегу­лированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен лишь императору. «Генерал-прокурор,—писал русский ученый-политолог А. Градовский,— по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей.

Подчеркивая это обстоятельство, видный российский бывший министр юстиции, генерал-прокурор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра П (60-е годы XDC в.) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собст­венно судебная, обвинительная или исковая деятельность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике».

Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение деятельности именно общего надзора, т. е. надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Наряду с этим прокуратура занималась также надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде.

Утратила прокуратура свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы 1864 г.

Но, как показала жизнь, учитывались при этом не интересы госу­дарства, а амбиции отдельных влиятельных властных структур, всесиль­ной администрации, которой деятельность прокуратуры в области надзора за законностью, иначе говоря общий надзор, «связывала руки», мешала творить произвол и своеволие.

Именно поэтому утрата прокуратурой своей общенадзорной фун­кции рассматривалась многими российскими политиками, государствоведами, судебными деятелями как существенный порок реформы.[3]

Сошлемся лишь на одного из многих — на А. Ф. Кони, который будучи горячим сторонником, приверженцем судебной реформы, ка­саясь функций прокуратуры, подчеркивал: «Упразднение... прав и обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей судебных уставов. Совершенное изме­нение в характере деятельности, быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но и противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя».

Интересными и весьма поучительными поэтому являются соображе­ния Генерального прокурора России Ю. И. Скуратова, высказанные им в беседе с членами редколлегии «Российской газеты». Отвечая на вопросы редактора газеты, Ю. И. Скуратов подчеркнул: «Мы пережи­ваем пору общественного кризиса законности... Я боюсь, начнутся несправедливые, необъективные упреки, что может еще больше демо­рализовать систему, потому что она последние два года находилась в кризисном состоянии. Дискутировался вопрос, нужна ли прокуратура или нет. Были горячие головы, которые отводили прокуратуре лишь одну функцию —поддержание обвинения в суде. А все остальные — по надзору за законностью субъектов Федерации, федеральными министерствами и ведомствами, надзор за законностью деятельно­сти спецслужб, МВД, армии—изъять из ее ведома. Хорошо, ума все же хватило не прикончить прокуратуру как универсальный орган надзора за законностью» .

Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразд­нен Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде» № 1 со следующей формулировкой: «Упразднить доныне существовавшие ин­ституты судебных следователей, прокурорского надзора...» .

В первые годы становления советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СНК, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные Советы, ВЧК и др. Однако укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение новой экономической поли­тики побуждали к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда-то и встал вопрос о создании прокура­туры как органа, главной задачей которого является надзор за соблю­дением законности, с тем чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.[4]

Задача обеспечения единой законности требовала наделения про­куратуры такими свойствами, принципами, как единство, централиза­ция, независимость от местных органов власти и управления.

Датой создания прокуратуры Российской Федерации следует считать 28 мая 1922г., когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Положением на про­куратуру возлагались: а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреж­дений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опроте­стования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное

 наблюдение за деятельностью следственных органов в области рас­крытия преступления, а также за деятельностью органов государст­венного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей .

Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так, на основании принятых в 1924 г. Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик на прокурора возлагался надзор за закон­ностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик полу­чили право опротестования в кассационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик.

Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заме­стителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры.

В непосредственном подчинении Прокурора республики находи­лись губернские прокуроры. Местным властям они не подчинялись. В уездах действовали помощники губернских прокуроров.[5]

Таким образом, с момента образования прокуратура была центра­лизована лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах Союза была осуществлена значительно позднее.

Процесс этот проходил этапами. В 1924 г. была образована Проку­ратура Верховного Суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позднее Положения о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г.

Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались Президиумом

ЦИК СССР. При прокуроре состояли три помощника — по общему надзору и судебному надзору, по надзору за ОГПУ и помощник по Военной прокуратуре и Военной коллегии Верховного Суда СССР.

На Прокуратуру Верховного Суда СССР возлагались: а) наблюдение с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства за законностью постановлений союзных наркоматов и других централь­ных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов; б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в) надзор за законностью судебных решений Верховного Суда СССР и наблюде­ние за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и союзных республик.

Как видим, Прокуратура Верховного Суда СССР осуществляла надзор за законностью деятельности центральных органов союзных республик. Но при этом она не возглавляла республиканские органы прокуратуры и не руководила ими.

Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 г. постановления об образовании Прокуратуры СССР, а 17 де­кабря 1933 г. соответствующего Положения о ней, которым упраздня­лась Прокуратура Верховного Суда СССР.

Согласно Положению Прокуратура СССР осуществляла: а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти Конститу­ции СССР и постановлениям Правительства СССР; б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными уч­реждениями союзных республик, опротестование и приостановление исполнения решений всех судов; в) возбуждение уголовного преследо­вания и поддержание государственного обвинения во всех судах на территории Союза; г) надзор (на основе особого Положения) за закон­ностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений; д) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

Прокуратуру Союза возглавлял Прокурор СССР, назначаемый ЦИК СССР, и его заместитель, утверждаемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и распоряжения Прокурора СССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назна­чались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик.

При Прокуроре СССР действовали старшие помощники и помощ­ники, а также следователи особо важным делам.

В Прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в составе Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также желез­нодорожная прокуратура, подчинявшаяся до этого республиканским прокуратурам. В 1934 г. в составе Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратура.

Однако указанными организационными мероприятиями окончатель­ная централизация прокурорской системы завершена еще не была: про­куратуры союзных республик входили в структуру республиканских наркоматов юстиции, поэтому прокуроры, являясь наркомами юстиции или их заместителями, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры принцип двойного подчинения.[6]

Завершение централизации прокурорской системы произошло лишь после принятия постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР». Этим постановлением прокурорско-следственные органы союзных ре­спублик выделялись из наркоматов юстиции республик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора Союза ССР.

В 1936 г. была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокуратуре специальную главу — девятую. В ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокура­туры как единой централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществляющей свои функции по надзору за законностью и организации борьбы с преступностью, независимо от местных органов.

24 мая 1955 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором была осуще­ствлена кодификация норм, устанавливающих порядок образования и структуру органов прокуратуры, а также основные полномочия проку­роров в различных видах надзорной деятельности. Определялись также обязанности участников прокурорско-надзорных отношений.

Указом от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре.

Положение от 24 мая 1955 г. действовало около четверти века, пока не было заменено Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 г., принятым в соответствии с главой 21 Конституции СССР 1977 г.

Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характер­ные черты прокурорского надзора, дали широкий типовой перечень субъектов, на которых распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашалась как единая, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором СССР. Особо выделен прин­цип независимости прокуратуры от местных органов. Четко сформу­лированы порядок назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы.

Прослеживая пути развития прокуратуры в нашей стране, нельзя не отметить в целом правильную оценку значимости ее деятельности на этапе, когда предпринимались усилия сформировать правовое государство, дан­ную в резолюции XIX Конференции КПСС. Там сказано: «Необходимо решительно повысить ответственность прокуроров, в полной мере вос­становить ленинские принципы прокурорского надзора, призванного следить за исполнением, единообразным пониманием и применением законов по всей стране, настойчиво бороться с нарушениями социали­стической законности, от кого бы они не исходили. Этой задаче должно служить дальнейшее укрепление независимости прокуроров, исключение любого давления на них и вмешательства в их деятельность».

Фактическое аннулирование союзного законодательства в связи с подписанием так называемого Беловежского соглашения обусловило необходимость принятия целого ряда российских федеральных законов, одним из которых и был закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1993 г. В точном соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. указанный Закон подтвердил незыблемость верховенства закон­ности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществ­ляет уголовное преследование. Выполнению этих задач способствует построение прокуратуры как единой централизованной системы, осу­ществляющей свои полномочия независимо от органов государствен­ной власти и управления, общественных и политических организаций. Независимость прокуроров гарантируется запрещением какого-либо вмешательства в осуществление прокурорского надзора.[7]

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации в отличие от ранее действовавшей посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью —129. Такое решение вряд ли удачно. Во-первых, прокуратура не относится к судебной власти, и, во-вторых, по своей значимости и особому месту в государственном механизме она заслуживает более детальной регламентации именно на конституционном уровне. Попытка объяснить возникшее в связи с этим недоумение была сделана В. М. Савицким, прокомментировавшим ст. 129 следующим образом: «Конструирование правовых норм, определя­ющих организацию прокуратуры, в главе 7 Конституции, озаглавленной "Судебная власть", не должно вводить в заблуждение и давать повод рассматривать Прокуратуру как один из органов судебной власти. Единственный субъект этой власти —суд.

Вместе с тем отметим, что в ст. 129 содержится одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. «Прокуратура Российской Федерации,—сказано в этой статье,—со­ставляет единую централизованную систему с подчинением нижесто­ящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Оговорено также, что «полномочия, органи­зация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».[8]

Таким законом и является упомянутый выше Закон от 17 января 1992 г. с внесенными в него изменениями и дополнениями от 17 ноября 1995 г.

Глава 2. Общеправовые основы прокуратуры – органа за исполнением законов 2.1 Система и органы прокуратуры в деятельности по исполнению законов

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства осуществляет:

Ø  надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнитель­ными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издавае­мых ими правовых актов;

Ø  надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и неком­мерческих организаций;

Ø  надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следст­вие;

Ø  надзор за исполнением законов администрациями органов и уч­реждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су­дом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

Ø  уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установ­ленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

Ø  координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Ø  надзор за исполнением судебных решений судебными приставами

Ø  право опротестовывать приговоры, определения и постановления судов.[9]

Кроме того, в соответствии с процессуальным законодательством прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие законам решения; прокуратура принимает также участие в правотворческой деятельности.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти — представительной (законодательной), исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Закона).

Для прокурорского надзора характерны следующие черты:

Во-первых, в отличие от контролирующих органов, которые наблюдают «не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесооб­разности...», прокуратура «не судит о целесообразности.., а только единую законность оберегает». Прокуратура, как известно, никакими административными функциями не обладает, поэтому не вмешивается непосредственно в опера­тивно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за за­конностью действий которых она осуществляет надзор, и. наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государст­венного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообраз­ности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.

Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Таким образом, позитивным содержанием деятельности прокура­туры по осуществлению надзора является реализация прокурорских полномочий по:

1) предупреждению нарушений закона;

2) выявлению допущенных нарушений закона;

3) устранению выявленных нарушений;

4) принятию мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона (уголовной, административной, материальной и другим видам ответственности).

Во-вторых, существенным отличием прокурорского надзора явля­ется то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные (законода­тельные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов; местных, регио­нальных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти —федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществ­ляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. И это особенно важно, когда в стране резко увеличилось коли­чество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не может опти­мально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной проку­рорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурор­ского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзи­рая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их дея­тельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недоб­росовестных и коррумпированных чиновников.

Деятельность прокуратуры осуществляется ее различными струк­турными подразделениями, объединенными в единую, централизован­ную систему. Система органов прокуратуры строится, во-первых, на основе их единства и централизации, во-вторых, с учетом националь­но-государственного устройства и административно-территориального деления России, в-третьих,—специфики исполнения законов в дея­тельности отдельных органов либо народнохозяйственных структур (в Вооруженных Силах, на транспорте, в подразделениях мест лишения свободы, нужд экологии).[10]

В законе «О прокуратуре РФ» (ст. 11) определено, что «систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратуpa Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Феде­рации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.[11]

Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации». Вместе с тем с учетом единства системы прокуратуры Закон устанавливает и такое принципиальное условие: «Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются» (ст. 11).

Систему органов прокуратуры возглавляют Генеральный прокурор Российской Федерации, который руководит деятельностью органов прокуратуры и осуществляет контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Генеральный прокурор РФ непосредственно руководит деятельностью прокуроров субъектов Российской Федерации, а через них и деятельностью всех нижестоящих прокуроров — районов, город­ских и соответствующих им прокуроров. Таким образом, система территориальных органов прокуратуры является трехзвенной.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобож­дается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации- При этом если предложенная кандидатура не получит требуемого количества голосов, Президент РФ в течение тридцати дней должен представить Совету Федерации новую кандидатуру. Назнача­ется генеральный прокурор сроком на пять лет и подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту РФ, ежегодно представляя им доклад о состоянии законности и правопорядка в России и о проде­ланной работе по их укреплению.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и замести­телей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его первого заместителя, заместителей и других руководящих работников органов прокуратуры Российской Федерации, назначаемых Генеральным прокурором.

Коллегия—это совещательный орган, где обсуждаются важней­шие проблемы деятельности прокуратуры: отчеты о работе структурных подразделений, результаты проверок работы нижестоящих прокурор­ских звеньев, кадровые вопросы. На коллегии Генеральной прокуратуры РФ в соответствии с процессуальным законодательством (ч. 2 ст. 97 УПК) обсуждается также вопрос о продлении срока содержания под стражей обвиняемого свыше одного года.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации функциониру­ют главные управления, управления и отделы. Начальники главных управлений, управлений и отделов являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора. Генеральный прокурор РФ имеет также советников и помощников по особым поручениям. В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должно­сти старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-кримина­листов и прокуроров-криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников. Все указанные должностные лица Генеральной прокура­туры назначаются на должности и освобождаются от должности Гене­ральным прокурором Российской Федерации.

Каждое подразделение Прокуратуры РФ ведает определенной от­раслью надзора в масштабе страны, руководит, направляет и контро­лирует указанную сферу деятельности нижестоящих органов прокуратуры. Поэтому обязанности между оперативными работниками соответствующих подразделений строятся по зонально-предметному принципу. Зональные прокуратуры осуществляют контроль за деятель­ностью нижестоящих прокуратур путем проверок с выездами на места.[12]

В состав Генеральной прокуратуры Российской Федерации входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора Российской Фе­дерации — Главным военным прокурором. Особо подчеркнем, что это не самостоятельная, автономная прокуратура, а именно структурное подразделение единой Генеральной прокуратуры Российской Федера­ции. Поэтому законодатель признал необходимым все правовые осо­бенности организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры отразить в едином законе «О прокуратуре РФ» в качестве одного из его разделов. «Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры,— сказано в ст. 47 Закона,—обладают в пределах своей компетенции полномочиями, установленными настоящим Федеральным законом, и осуществляют их независимо от командования и органов военного управления в соответствии с законодательством Российской Федера­ции».

2. Генеральный прокурор Российской Федерации несет ответствен­ность за выполнение задач, возложенных на прокуратуру федеральным законодательством. Во исполнение этого требования он руководит системой органов прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры РФ приказы, указания, распоряже­ния, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации прокурорской деятельности и порядок реализации мер материального и социального обеспечения работников прокуратуры. В пределах штат­ной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и струк­туру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры.

В субъектах Федерации действуют прокуратуры, возглавляемые прокурорами, назначенными на должность сроком на пять лет Гене­ральным прокурором Российской Федерации по согласованию с пред­ставительными (законодательными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Прокуроры субъ­ектов Федерации имеют первых заместителей и заместителей, назна­чаемых Генеральным прокурором РФ.

В прокуратурах субъектов Федерации, приравненных к ним воен­ных и других специализированных прокуратурах (транспортных и природоохранных) образуются коллегии в составе прокурора, возглав­ляющего прокуратуру (председатель), его первого заместителя и заме­стителей , а также других работников органов прокуратуры.

Персональный состав коллегий утверждается соответствующими про­курорами.

В названных прокуратурах функционируют управления и отделы. Начальники этих подразделений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощ­никами прокурора субъектов РФ, им назначаются на должность и освобождаются от должности.[13]

В названных прокуратурах имеются старшие помощники и помощ­ники прокурора, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отде­лов, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, следователи по особо важным делам и старшие следователи и их помощники, которые назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующими прокурорами. Структурные подразделе­ния прокуратуры субъектов Федерации в основе своей повторяют структуру Генеральной прокуратуры РФ. Но, естественно, без подраз­делений, присущих лишь ей, например, Главной военной прокуратуры.

Прокурор субъекта Российской Федерации и приравненный к нему прокурор руководит деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур на основе федеральных законов и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации. издаст приказы, указания, распоряжения, обязательные для всех под­чиненных работников, может вносить изменения в платные расписания своего аппарата и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Россий­ской Федерации.