Полномочия и пределы прокурорского надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий

1.2 Полномочия и пределы прокурорского надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий

Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 года № 207 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» обеспечение надзора возложено на прокуроров субъектов Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных военных и специализированных прокуроров, а также выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре РФ - на заместителей Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей, старших помощников, старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями. Эти прокуроры являются уполномоченными прокурорами, осуществляющими надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

На уполномоченных прокуроров для обеспечения их доступа к материалам ОРД в установленном порядке оформляется специальный допуск. Перечень уполномоченных прокуроров доводится до соответствующих органов, осуществляющих ОРД.

Указанная организационная особенность прокурорского надзора вытекает из требований Закона об ОРД о том, что сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскных мероприятий, а также о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках и о лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, составляют государственную тайну[22].

Так же данное положение закреплено в п. 4 ст. 5 Федерального Закона «О государственной тайне»[23] сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности входят в перечень сведений составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения:

- о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

- о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;

- о методах и средствах защиты секретной информации;

Особенностью, характеризующей содержание прокурорской деятельности при осуществлении или организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, является обеспечение соблюдения ими установленных Законом об ОРД принципов этой деятельности: законности, уважения прав и свобод личности, конспирации выполнения каких-либо действий оперативно-розыскного характера, сочетания гласных и негласных методов[24].

Соблюдение принципа законности заключается в безусловном исполнении правовой основы ОРД, которую составляют Конституция РФ, УПК РФ, УК РФ, Закон об ОРД и иные правовые акты, которые издают органы, осуществляющие ОРД в пределах своей компетенции. Указанные правовые акты не могут противоречить действующим законам.

Важным моментом в раскрытии содержания прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, является реальное обеспечение органами прокуратуры установленных Законом об ОРД прав граждан, в отношении которых применялись ОРМ, путем разъяснения их права на обращение с жалобой в суд или в вышестоящие органы ОРД, если граждане считают, что были допущены нарушения при ограничении их прав и свобод[25].

Основания прокурорской проверки законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности изложены в п. 5 Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21.12.2007 № 207.

Проверки исполнения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» проводить:

а) по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;

б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;

в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;

г) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Уполномоченный прокурор вправе, не дожидаясь поступления к нему информации о нарушениях закона, допущенных органами, осуществляющими оперативно-розыскной деятельность, производить прокурорские проверки законности осуществления оперативно-розыскной деятельности (п. 5 Приказа Генерального прокурора № 207).

Характеризуя полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, следует учитывать специфику этого вида прокурорско-надзорной деятельности. Дело в том, что прокурорский надзор, как отрасль права – прокурорско-надзорное право, включает в себя в качестве структурных элементов подотрасли права, правовые институты и правовые нормы. В свою очередь, прокурорский надзор за ОРД является подотраслью прокурорско-надзорного права, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за следствием и дознанием, надзор за законностью судебных постановлений, а также иных юридических норм, регулирующих специфические прокурорско-надзорные правоотношения в сфере прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, участникам, которых выступают специально уполномоченные прокуроры и должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность[26].

Таким образом, полномочия прокурора по надзору за ОРД можно разделить на пять групп[27]:

1. Полномочия, урегулированные правовыми нормами института прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Данные полномочия прокурора закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которым прокурор вправе:

- беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, осуществляющих оперативно-розыскной деятельностью, при предъявлении служебного удостоверения;

- получать доступ (при наличии соответствующего допуска к сведениям и материалам, составляющим государственную тайну) к их документам и материалам, в том числе ведомственным правовым нормативным актам, регулирующим осуществление оперативно-розыскной деятельности;

- проверять исполнение законов и ведомственных правовых нормативных актов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения;

- требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для решения возникших вопросов, проведения проверок, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

- возбуждать производство об административных правонарушениях;

- требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;

- делать предостережения о недопустимости нарушения закона должностным лицам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

- опротестовывать противоречащие закону правовые акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Например, постановления о заведении дел оперативного учета; постановления о продлении сроков производства оперативной проверки (разработки); постановления о проведении оперативно-розыскных мероприятий; постановления о возбуждении ходатайств о даче разрешений на прослушивание телефонных переговоров, обследование жилых помещений, контроль почтовых отправлений, телеграфных переговоров, снятие информации с технических каналов связи; постановления о прекращении дел оперативного учета; постановления о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд (судье);

- вносить представления об устранении нарушений закона в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.

Протесты, обращения в суд, представления должны быть оформлены по правилам секретного делопроизводства.

2. Полномочия, урегулированные правовыми нормами института прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 27 Закона о прокуратуре):

- право рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности прав и свобод человека и гражданина;

- право разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлекать к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

3. Полномочия, урегулированные правыми нормами института прокурорского надзора за следствием и дознанием (ст. 30 Закона о прокуратуре):

Статья 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» носит отсылочный характер, поэтому полномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельности, урегулированные нормами института прокурорского надзора за следствием и дознанием, будут охарактеризованы при анализе полномочий прокурора, урегулированных иными правовыми нормами.

4. Полномочия, урегулированные правыми нормами института прокурорского надзора за законностью судебных постановлений (ст.ст. 35, 36 Закона о прокуратуре).

Прокурор имеет право:

- участвовать в рассмотрении судом жалоб граждан на нарушения их прав и свобод, допущенных в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности;

- участвовать в рассмотрении судьей ходатайств органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, о даче согласия на ограничение конституционных прав граждан (на обследование жилого помещения, прослушивание телефонных переговоров, контроль почтовых отправлений, телефонных и иных сообщений, снятие информации с технических каналов связи);

- предъявлять в суды общей юрисдикции и арбитражные суды иски, как в интересах граждан, так и в интересах предприятий, учреждений, организаций;

- приносить кассационные и частные протесты на незаконные или необоснованные решения, приговоры, определения суда или постановления судьи;

- истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу.

5. Полномочия, урегулированные иными правовыми нормами (ст. 37 УПК, ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», приказами Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21.12.2007 № 207).

Прокурор вправе проверять:

а) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения;

б) законность и обоснованность решений о проведении или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

в) соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;

г) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

д) наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;

е) соблюдение определенного Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» перечня оперативно-розыскных мероприятий;

ж) наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на которые даны судом.

Учитывать, что срок действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права человека, исчисляется непрерывно в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Дальнейшее продление допускается по новому судебному решению на основании вновь представленных материалов;

з) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме.

Исходя из специфики характера ОРД, имеются определенные особенности и в методах прокурорского надзора, используемых уполномоченными прокурорами при выявлении, предупреждении, устранении нарушений законности при осуществлении ОРД[28].

К полномочиям прокурора при осуществлении им проверки и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД, следует относить такие формы и методы прокурорской деятельности, как:

1) ознакомление с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и объективности проведения ОРМ;

2) дача письменных указаний об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий, расширении их комплекса либо требования их прекращения;

3) отмена необоснованных постановлений органа дознания, следователя о возбуждении уголовного дела, вынесенных в соответствии со ст. 146 УПК РФ;

4) направление в суд жалоб, проверка которых относится к исключительной компетенции судей;

5) требование письменных объяснений от должностных лиц, осуществляющих ОРД и допускающих нарушение закона при проведении ОРМ;

6) опротестование противоречащих закону приказов и указаний руководителей органов, осуществляющих ОРД;

7) внесение представлений по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов с выражением требования отстранения их от дальнейшего ведения оперативных разработок;

8) при обнаружении признаков преступления проведение проверок в соответствии с требованиями ст. 144 УПК РФ и принятие соответствующих решений (п. 9 Приказа Генерального прокурора № 207).

Руководители органов прокуратуры обязаны создать уполномоченным прокурорам при реализации ими своих полномочий по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законности при осуществлении ОРД условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.

Согласно Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207, документы ОРД не подлежат разглашению.

Приводя достаточно широкий перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, позволяющих эффективно осуществлять возложенные функции, следует отметить, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. На это было регламентировано Генеральным прокурором РФ и МВД РФ в Указании от 29.09.2008 №№ 215/69, 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[29].

Таким образом:

1. В пределы прокурорского надзора не входит контроль за исполнением внутриведомственных нормативно-правовых актов, принятых в развитие положений федерального законодательства об ОРД;

2. Прокурор не вправе своим указанием отстранить сотрудника оперативно-розыскного подразделения от выполнения им своих должностных обязанностей в связи с нарушением требований федерального законодательства, подзаконных нормативно-правовых актов или по иным причинам (например, вследствие обнаружившейся его некомпетентности);

3. Прокурор не вправе своим решением отменить незаконные или необоснованные решения сотрудника, осуществляющего ОРД, или отстранить сотрудника этого органа от выполнения оперативно-розыскного мероприятия. Прокурор не осуществляет надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, нормативных актов министерств и ведомств, Это является задачей ведомственного контроля. В случае выявления нарушения закона прокурор использует общие средства реагирования - вносит представление об устранении нарушения закона, направляет предостережение о недопустимости закона;

4. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурору только на основании письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности;

5. Оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательной деятельности органами Федеральной службы безопасности РФ и Службы внешней разведки РФ прокурор может истребовать только исключительно в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации;

6. В ходе проведения надзорных мероприятий в органах внешней разведки Министерства обороны РФ прокурор должен изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанных органов[30].

Поскольку прокурор в силу имеющихся полномочий ставит перед органами, осуществляющими ОРД, определенные задачи, постольку он вправе проверять своевременность и полноту их проведения.

Эффективность организации, методов и тактики осуществления оперативно-розыскной деятельности поднадзорных органов не является предметом прокурорского надзора. Однако в том случае, если в установленный законом срок или в срок, явно вышедший за обычные для таких действий пределы, поставленные задачи не были выполнены, прокурор должен выяснить причины задержки исполнения. Для этого он может ознакомиться с необходимыми в конкретном случае материалами дел оперативного учета, в том числе и с планами работы[31].

Прокурор не вправе вмешиваться в принятие решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, об использовании тех или иных оперативно-технических средств. Однако он должен в необходимых случаях указать на недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей или причиняющих ущерб окружающей среде. В случае же применения таких средств прокурор должен принять соответствующие меры реагирования.

Прокурор не вправе лично проводить оперативно-розыскные мероприятия или участвовать в их подготовке.

В компетенцию прокурора также не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении таких оперативно-розыскных мероприятий, как прослушивание телефонных переговоров, контроль почтовых отправлений, телеграфных сообщений, снятие информации с технических каналов связи, негласное обследование жилища.

Пределы надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в части обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях производства по уголовному делу определяются объемом конституционных прав и свобод человека и гражданина, ограничение которых допускается по основаниям и в порядке, установленным УПК Российской Федерации, а также Законом об ОРД, регулирующим сферу правоотношений, возникающих при проведении оперативно-розыскных мероприятий[32].

Глава II. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность