Сословность и бюрократизация местного управления (в первой четверти XVIII в.)

4. Сословность и бюрократизация местного управления (в первой четверти XVIII в.).

Многочисленные правила, регламенты и инструкции, взятые из европейского законодательства и ставшие основой реформ первой четверти XVIII в., указывают на стремление преобразователя к режиму "регулярства", что дает основание историкам "говорить о строительстве Петром I полицейского государства" с характерным для него преобладанием бюрократического начала. В этом духе проводились и реформы местного управления, направленные на решение сразу нескольких задач. С их помощью правительство надеялось унифицировать как систему управления, так и социальную структуру общества, а главное, увеличить поступление денежных средств, столь необходимых государству в условиях военного времени.

Первая городская реформа. Указами 30 января 1699 г. (об учреждении Московской Бурмистерской палаты и подчинении ей земских изб других городов) вводилось управление, напоминавшее устройство прибалтийских (остзейских) городов, где с XV в. действовало немецкое или магдебургское право. Население этих городов не подчинялось власти и суду наместников: эти обязанности исполняла рада (магистрат), члены которой (бурмистры) избирались горожанами и по очереди управляли радой. В 1699 г. подобные права предоставлялись и великорусским городам, но в том случае, если они "похотят". Освобождение от воеводских "обид и налогов, и поборов, и взяток" население должно было выкупить, взяв на себя обязательство платить в казну налоги "против прежнего окладу вдвое", т.е. в двойном размере. Из 70 городов только 11 согласились на государеву "милость", остальные или отказались, или приняли ее условно (бурмистров выбрали, а платить двойные сборы отказались). Правительство было вынуждено ввести новое устройство во всех городах без увеличения платежей.

Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. - Ратуша), в которой заседали бурмистры из крупного московского купечества, входила с докладами прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах. Ратуше подчинялись земские избы с их выборными людьми, которые обязаны были собирать и поставлять в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Недоимки взыскивали с нерадивых сборщиков с помощью испытанного веками правежа, если это не помогало, то недостающую сумму вносили их избиратели. В этой связи необходимо заметить, что в 1718г. правеж был отменен; с этого времени провинившихся отправляли в Адмиралтейство на галерные работы и держали там, давая "корм наравне с каторжными", до погашения долга (по рублю в месяц).

Петр I, как в свое время Иван IV, преследовал этой реформой прежде всего фискальные цели. Освободив города от власти "недобросовестных" воевод, Петр I надеялся с помощью "добрых и правдивых" выборных людей быстро увеличить государственные доходы. Но как показала практика, московские и земские бурмистры в злоупотреблениях и казнокрадстве мало в чем уступали чиновникам. Это обстоятельство заставило правительство уже в первые годы деятельности этих учреждений значительно ограничить их полномочия, а в некоторых местах даже вернуться к старым порядкам. Губернская реформа 1709 г. окончательно изменила сложение выборных учреждений. Земские избы были подчинены губернаторам, а Ратуша утратила значение центрального органа и превратилась в московскую земскую избу.

Вторая городская реформа. В 1720-х гг. была проведена магистратская реформа, ,о многом повторившая управление городов Риги и Ревеля. В 1720 г. в Петербурге был учрежден Главный магистрат, ведавший, как и бывшая Ратуша, всем торгово-промышленным населением России, а в 1724 г. стали открываться подведомственные ему городовые магистраты. Новые петровские учреждения получили статус "главы и начальства всему гражданству", хотя избирались не всеми жителями, а только посадскими и черных волостей людьми, т.е. по своему составу были не общегородскими, а условными. Круг обязанностей магистратов был шире, чем у земских изб: если в :судебном отношении они по-прежнему ведали только посадскими людьми, то в финансовых и хозяйственных делах их полномочия распространялись на весь город. Магистраты должны были собирать государственные налоги и пошлины со всего городского населения, "содержать в своем смотрении полицию", что подразумевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Характеризуя городские законы 1720-х гг., А.А. Кизеветтер отметил, что их отличало "стремление создать из русского тяглого города центр промышленности и культуры и заложить в рамках городской жизни основание общественного самоуправления".

Но эти задачи оказались не по силам петровским магистратам. Их деятельность как общегородских учреждений практически не получила развития, так как долгое время все предписания об открытии школ и госпиталей были лишь "украшением"регламента магистрата, а с появлением этих учреждений они находились в ведении губернаторов, комендантов, полицеймейстеров и других административных лиц. Слабость магистратов объяснялась и почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. В случае необходимости население посадов могло просить о выделении каких-то сумм из денег, поступавших в Ратушу, но чаще всего городские нужды решались с помощью добровольной складчины.

В 1727 г. магистраты получили право расходовать "на общую пользу городовую" излишки от таможенных и кабацких сборов. В "Наказе губернаторам и воеводам" 1728 г. император Петр II, внук Петра I, подтвердил их передачу городам, при условии, если таможенных и кабацких сборов соберут "сверх положенного оклада". В этом "Наказе" впервые признавалось и право городов на самообложение, которое давно уже являлось основным источником пополнения мирской кассы. В последующие годы эти законы неоднократно нарушались самим правительством, стремившемся обратить на казенные нужды каждую общественную копейку. Так, в 1735 г. из этих так называемых приборных денег разрешалось расходовать на городские нужды только десятую их часть, а в 1745 г. были запрещены и эти расходы - они шли на покрытие недоборов и строительство смирительных домов.

Магистраты в качестве сословных учреждений торгово-промышленного населения города выполняли "роль правительственных местных учреждений, организованных на выборном начале", и ведали "исключительно государственные интересы". Бурмистры и ратманы избирались на посадских мирских сходах, но избирались пожизненно и только из числа первостатейных купцов. По своему положению они больше напоминали правительственных чиновников, чем выборных лиц, так как были подотчетны только государственным органам и считались состоявшими на службе (получали чины, а иногда и дворянство). Магистраты, по определению А.А. Кизеветтера, составляли "верхний этаж" посадского самоуправления, являясь соединительным звеном между администрацией и сходом.

Таким образом, в петровских выборных учреждениях дальнейшее развитие получила лишь сфера деятельности общинных институтов, отвечавшая интересам государства. С начала XVIII в. общегосударственные функции, традиционно исполнявшиеся посадскими общинами, были отделены от них в самостоятельные учреждения - магистраты, носившие сословие-бюрократический характер.

После смерти Петра I с восстановлением воеводского правления Главный магистрат был преобразован в Ратушу, но в 1743 г. при императрице Елизавете Петровне вновь получил значение центрального учреждения. По сравнению с бурмистерскими избами магистраты оказались более долговечньгми (упразднены судебной реформой 1864 г.), но функции их не однажды менялись. Вместе с ними менялись положение и состав их членов, сроки пребывания в должности (с 1721 г. члены магистратов избирались бессрочно, с 1725 г. - на 1 год, с 1731 г. - на 3 года, с 1743 г. - снова бессрочно).

Посадская община и магистрат. Внутренняя жизнь города развивалась независимо от магистрата: "первичной ячейкой общинно - посадской организации" по-прежнему оставался мирской сход. Участие в сходах было обязательным для всех членов общины (кроме выборов членов магистрата, в которых участвовали только купцы первой и второй гильдий). Право не являться на сходы служило своего рода наградой. Центром исполнительной власти была "старостинская изба" во главе с общепосадским старостой (в слободах избирались слободские старосты, в сотнях -соцкие) и его помощниками-десяцкими, окладчиками и сборщиками. Старосты следили за правильной уплатой податей, исполнением повинностей и представляли интересы слободы (сотни) на общегородских собраниях. Сходы имели немало прав (самообложения, распоряжения мирскими суммами, выбора должностных лиц, ходатайства о местных нуждах и пр.), которые, по мнению А.А. Кизеветтера, могли составить "надежную основу истинного самоуправления", если бы не тяглый характер общины и ее полная зависимость от администрации и магистрата, поставленного над ней "яко начальство".

Магистраты наблюдали за сбором налогов и пошлин, доводили до сведения горожан распоряжения верховной власти, утверждали избранного сходом старосту. Однако далеко не всегда их деятельность укладывалась в рамки законности. Власть над жителями города члены магистрата нередко употребляли себе во благо, присваивая казенные средства или разоряя конкурентов. Так, в Белгороде президент магистрата, разграбив лавки своих противников, "публично выпорол их батожьем и плетьми, а некоторым даже обрезал уши". Еще в первой половине XVIII в. жители Архангельска могли видеть своих "излюбленных" старост, которые, собирая недоимки, "ходили по улицам скованы, с висячими на их шеях железными цепями". Такому наказанию их подвергли бурмистры, которые за недоборы налогов по приказу губернатора или воеводы могли оказаться под арестом. Таким образом, эти учреждения сами находились в зависимости от администрации, особенно усилившейся при преемниках Петра I. Так, в 1740 г. Сенат, обеспокоенный бесправным положением петербургской Ратуши, ввел в ее состав полковника на жалованьи "яко командира", так как бурмистры не только не охраняли интересов города, но и "к их самих защищению смелости не имели, отчего здешнее гражданство пришло в крайнее изнеможение".

По единодушной оценке историков, городские реформы 1720-х гг., несмотря на сходство с европейскими образцами, не изменили тяглый характер посадской общины и не создали органов самоуправления. Российским городам не хватало для этого экономически сильного класса торгово-промышленных людей, свободного от государственного тягла, и законодательного признания их прав на существование других интересов, кроме государственных. Но, несмотря на все преобразования, "вплоть до городового положения Екатерины II посад остается общиной торгово-промышленных тяглецов старого типа", созданной еще Соборным уложением 1649 г. В первой четверти XVIII в. новым явлением, которого не знало Московское государство, стала бюрократизация местного управления.

Формирование сословных корпораций. Реформы Петра I были направлены на переустройство социальной структуры населения. Прежде всего стояла задача "собрать" всероссийское купечество, объединив торгово-промышленное население городов в гильдии и цехи. Еще в 1719 г. регламент коммерц-коллегии предписывал вести купеческие гильдии, где это было возможно. Собрать "рассыпанную сию рамину" предусматривалось путем создания в 1721 г. разрядов регулярных и нерегулярных граждан. Регулярные граждане подразделялись на две гильдии. В первую ходили банкиры, купцы, художники, врачи и др. Вторую составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые распределялись по цехам. К нерегулярным или подлым" людям относили чернорабочих и служащих по найму. Деление по профессиональному признаку, взятое из европейского законодательства, предполагало формирование корпоративного гильдейского строя, но в русских городах не было необходимых условий для его развития. Уже в ноябре 1724 г. предписывалось разделить купцов на три гильдии по величине капиталов, что сближало их с существовавшими ранее тремя статьями, отражавшими степень состоятельности посадского населения при разверстке тягла.

Гильдии имели свои сходы, где устанавливалась очередность исполнения служб и величина мирских сборов, избирались гильдейские старшины и состоявшие при них старосты. Особое положение среди купеческих выборных занимал старшина первой гильдии: под его управлением находились младшие гильдии и их старшины. "Инструкция московским гильдейским старшинам" 1742 г. конкретизировала отношения между гильдейской и посадской общинами. Гильдейской администрации подчинялись слободские старосты, которые исполняли поручение старшин, докладывали им о поведении купцов, являвшихся одновременно тяглецами гильдий и слобод. Но по отношению к общепосадскому старосте гильдейские старшины занимали подчиненное сложение: они были его помощниками и составляли своего рода "коллегию" лавного выборного лица. Таким образом, гильдейское управление тесно переплеталось с посадским, оказывая на него заметное влияние.

Это влияние было особенно заметным в Москве, где с 20-х гг. XVIII в. установился особый порядок. В отличие от других городов, здесь не было общепосадского схода, его роль выполняло общее собрание трех купеческих гильдий, ведавшее не только сословными, но и общегородскими делами. Это собрание имело свой исполнительный орган - канцелярию, куда входили должностные лица всех гильдий во главе со старшиной первой гильдии. Канцелярия и гильдейское собрание составляли единое учреждение - Купеческую Гильдию или Гильдию Московского купечества (с октября 1805 г. называлась Домом градского общества), подчинявшуюся Магистрату. Приме-ительно к XVIII в. трудно провести грань, разделявшую сферы деятельности городских и купеческих выборных учреждений.

По регламенту Главного магистрата одновременно с гильдиями создавались и ремесленные цехи. Своим устройством, составом и управлением они напоминали европейские цехи; так же как и в Западной Европе, по каждому ремеслу и художеству создавались особые собрания (цунфты) во главе с выборными старшинами (алдеранами). Но в России цеховая организация служила прежде всего "интересам фиска", и выполнение казенных работ составляло главную обязанность цехов. С поступавших в цехи даже брали подписку, что они будут исполнять казенные заказы по первому требованию правительства. Цеховые несли посадское тягло и участвовали в посадских сходах; в 1762 г. они были освобождены от посадских служб, но не от платежей.

Таким образом, посадский мир, состоявший до преобразований Петра I из территориально-административных слобод и сотен, включил и сословные корпорации, получившие административное значение. Однако до городской реформы 1785 г. эти выборные учреждения решали не столько корпоративные или местные, сколько общегосударственные задачи. Как и в XVII в. "ни о каком подлинном самоуправлении не шло и речи".

Областные реформы Петра I в значительной степени носили бюрократический характер. Если законодатели и пытались ввести в систему административного управления выборный элемент, то исключительно из числа дворян. Но обремененное обязательной службой и не имеющее сословной корпорации дворянство не могло оправдать ожиданий законодателей. Так, не стала выборной должность помощника воеводы, на которую по указу 10 марта 1702 г. помещики и вотчинники каждого уезда должны были избирать 2-4-х дворян. Эта неудавшаяся попытка была повторена в 1713 г., но уже в масштабе губернии. Предусматривалось создание при губернаторе коллегиального выборного органа - совета из 8-12 ландратов (советников), избираемых местными дворянами из числа дворян. В совете все дела решались большинством голосов, и губернатор "яко президент" отличался от остальных членов только тем, что имел два голоса вместо одного. Но в первом указе о выборах не говорилось, и ландраты были назначены Сенатом, а через 2 года новый указ отменил их выборность, предписывая назначать на эти должности офицеров, вышедших в отставку по старости или ранениям, т.е. в виде награды за службу. В результате институт ландратов, как и товарищей воеводы, не стал выборным; советы при губернаторах превратились в чисто бюрократические учреждения. Этот замысел законодателя интересен как первая попытка ввести в систему местного управления принцип равноправного участия коронных чиновников и выборных представителей.

В 1724 г. была предпринята еще одна попытка привлечь дворянское общество к участию в местном управлении. Для сбора подушной подати вводились земские комиссары или комиссары от земли. В отличие от земских комиссаров, назначаемых с 1719 г. камер-коллегией, они избирались дворянским обществом сроком на 1 год. На этот раз замысел законодателя осуществился на практике. Однако большинство дворян было равнодушно к полученным правам и, несмотря на "понуждение", уклонялись от личного участия в выборах, посылая вместо себя старост или приказчиков имений. В результате избирательные съезды состояли преимущественно из крестьян. Эта должность существовала недолго; ее оттеснило полковое начальство расквартированных в губерниях войск; под его руководством, в конечном итоге, и оказалась вся администрация области.

Очевидно, что стремление законодателей включить дворянское сословие в систему местного управления не принесло желаемых результатов. Этот "призыв земских сил" оказался преждевременным, так как формированию сословного самоуправления должно было предшествовать освобождение дворян от обязательной государственной службы. И место, которое отводило им правительство в областном управлении, иногда напоминало "службы государевы" XVI—XVII вв.

Исторический опыт убедительно показал, что особенности государственного развития определили и разные пути развития самоуправления в Европе и России. В Московском государстве установление системы тягл положило начало "не земской, а сословной общине". Как отмечает ученый, "сословный принцип сам по себе не противоречит идее самоуправления", так как сословные корпорации представляют необходимый этап в истории самоуправления и "подготавливают постепенное слияние местного общества в земском представительстве". Но такое их значение возможно лишь при условии освобождения сословий и признании их прав законодателями, тогда как при тяглом характере этих общин значение их невелико. Таким образом, если в Европе политическая централизация способствовала развитию местного самоуправления; то в России она положила начало формированию сословного самоуправления, лишь создававшему условия для его развития.

Многочисленные правила, регламенты и инструкции, взятые из европейского законодательства и ставшие основой реформ первой четверти XVIII в., указывают на стремление преобразователя к режиму "регулярства", что дает основание историкам "говорить о строительстве Петром I полицейского государства" с характерным для него преобладанием бюрократического начала. В этом духе проводились и реформы местного управления, направленные на решение сразу нескольких задач. С их помощью правительство надеялось унифицировать как систему управления, так и социальную структуру общества, а главное, увеличить поступление денежных средств, столь необходимых государству в условиях военного времени.

Историки XIX-XX вв. сходились в оценке реформы местного управления Петра I, признавая что хотя она "навсегда покончила с внешними формами старой московской государственности, новое здание управления строилось из старых материалов", но тогда другого материала для строительства просто не существовало. Росчерком пера нельзя изменить условия жизни, чтобы обеспечить эффективность работы учреждений, созданных в других условиях и для другого общества. В первой четверти ;18 в. эти многочисленные учреждения с широкими задачами и европейскими названиями плохо вписывались в российскую действительность. Взятые из европейского законодательства формы государственного устройства не были связаны с правами и свободами населения, являвшимися необходимыми условиями их эффективности и жизнеспособности. В начале XVIII в. расширение естественных границ оставалось для России главной задачей, и ее решение "повелительно требовало напряжения всех сил общества в виде тягла, которое опутывало и давило се его классы". Ценой европейских свобод Россия платила за создание огромной империи.

Потребовалось более полувека, чтобы общество, по крайней мере дворянство, было готово поддержать преобразования нового реформатора — Екатерины II, осуществившей многие начинания своего предшественника.

Список используемой литературы

Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России (IX-XIX вв.). Гл. 1-4. - М., 1910.

Жукова Л. А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). Главы 1 и 2.1. - М., 1996.

Исаев И. А. Лекции по истории московского права и государства. Лекция 1. - М., 1996. - С. 7-40.

Развитие народовластия на псковской земле. - Псков, 1995.

Цыганков Д. Б. Государственное дело земской Руси // Земский вестник. - М., 1995. - № 2. - С. 15-20.

Богословский М. М. Земское самоуправление на русском севере в XVII веке.Т. 1-2. - М., 1909-1912.

Жукова Л. А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). Гл.2.2. и 3.1. - М., 1996.

Платонов С. Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв. М., 1995.

Солоневич И. Л. Народная монархия. Часть 4. - М., 1992. - С. 329-418.

Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. Часть 3. Отделы 2, 3. - СПб., 1993. - С. 242-302.

Костомаров Н. И. Земские соборы. М., 1995.

Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII ст. и реформа Петра Великого. 2-е изд. М., 1905.

Богословский М. М. Областная реформа Петра Великого. М., 1902.

Оболонский А. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997.