ПОНЯТИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.2 ПОНЯТИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (несколько объектов), изменяющих положение, свойства, поведение, качества объекта.

Однако под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей.

Предмет регионального управления в широком смысле сложен и многосторонен. Его основными составляющими являются:

•  управление отдельными регионами;

•  управление межрегиональными связями;

•  система управления регионом;

•  региональные аспекты управления.

В России в настоящее время существуют 83 региона и все они имеют свои особенности.

В самом общем виде региональное управление - это регулирование поведения управляемого объекта (государственного и негосударственного) региональными органами, организациями, должностными лицами в целях, определяемых государством и регионом, направление деятельности объекта путем применения самых различных средств: экономических, административных, идеологических, правовых и не правовых, путем стимулирования, требований, запретов и т. д.

Региональное управление изучает управление отдельным регионом: формирование объективных предпосылок экономического развития региона, управление производственной структурой, социальной сферой, обеспечением условий жизни, расселение и размещение хозяйства, формирование механизма функционирования и управления экономикой, социальной сферой и экологией. Предметом изучения, кроме элементов внутренней структуры управления регионом, должны быть связи данного региона с другими регионами страны, государствами — членами СНГ и зарубежными странами.

В системе регионального управления определяющее место занимают его цели. Наиболее общими целями в современных условиях являются безопасность, жизнеобеспечение, целостность и упорядоченность экономической и социальной системы. Эти цели должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями: улучшением качества жизни; гарантией прав и развития личности; обеспечением демократии; социальной справедливостью; социальным прогрессом общества.

Практика показывает, что стабильность системы регионального управления важное, но не доминирующее ее качество. Главное — это адаптация управленческого механизма к изменению условий управления, динамике общества, региона, потребностей людей.

Важнейшей материальной базой регионального управления являются ресурсы управления: наличие соответствующих органов управления; наличие кадров; финансовые возможности; укомплектованность управленческой техникой и др.

От этого в значительной степени зависит эффективность регионального управления. При изучении региона как управляющей системы рассматривается ее содержание (реализация региональной власти), структура взаимоотношений этой системы с личностью, различными коллективами, обществом; необходимость, возможность и пределы регионального управления, его различные территориальные уровни (в масштабах региона, автономии, города, поселка и других административно-территориальных единиц); особенности в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная сфера, политика, идеология); использование для управления законодательной и исполнительной власти, статус и роль государственного служащего; методы и особенности управления в различных регионах, учреждениях, предприятиях и т. д.; технические средства регионального управления.

Сущностью регионального управления является также оценка его эффективности. Эффективность регионального управления — это достижение цели управления с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

Например, в России приватизация государственных предприятий хотя и была проведена быстрее, чем в Великобритании в 1970—1980-х годах в отношении части предприятий (в этой стране приватизация продолжалась десятилетия), но неэффективно. В Великобритании приватизация принесла государству около 100 млрд долл., была передана в частную собственность небольшая часть (всего несколько процентов), но крупных предприятий. В России же быстрая приватизация охватила более 70% предприятий и дала в казну приблизительно лишь 5 млрд долл.[9]

В конечном счете, эффективность регионального управления напрямую связана с повышением уровня жизни человека (населения).

1.3 СОВРЕМЕННАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РФ

Субъекты федерации имеют местные парламенты, издают свои законы, иногда принимают собственные конституции, избирают президентов, обладают другими атрибутами государственной власти. Однако государственная власть субъектов федерации имеет ограниченный и в определенной степени подчиненный характер. Это находит выражение в закреплении на конституционном уровне исключительной компетенции Федерации, в принципе — верховенства федерального права.

Указанные факторы определяют особенности государственного управления на уровне субъектов федерации.

Во-первых, в регионах осуществляется двойное, но раздельное государственное управление. С одной стороны, на территории региона федеральные органы ведают общегосударственными вопросами на основе либо общего регулирования (издание федеральных законов, постановлений правительства и т. д.), либо путем управления на местах отделами, управлениями федеральных министерств, либо в соответствии с договорами о разграничении полномочий между федерацией и тем или иным субъектом РФ.

С другой стороны, субъект федерации осуществляет государственное управление по вопросам, отнесенным конституцией к его совместному ведению.

Во-вторых, государственное управление субъекта ограничено не только территориально, но и кругом полномочий. К собственным исключительным полномочиям субъекта относятся те, которые остаются за вычетом исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъекта. Это так называемые остаточные полномочия. В субъектах федерации могут существовать отделы и управления центральных министерств и ведомств. Они осуществляют исключительные полномочия федерации и совместные полномочия федерации и субъектов в сфере исполнительной власти.

В административно-территориальных единицах субъектов федерации (тех, которые являются муниципальными образованиями) действует местное самоуправление. Субъекты же принимают законы о местном самоуправлении (федерация устанавливает только общие принципы).

Местное самоуправление автономно. Многие вопросы в соответствии с конституцией и законами входят в его сферу. К тому же субъект может по своему желанию передать часть своих функций местному самоуправлению. Передавая определенные функции, субъект в соответствии с законом должен передавать материальные и финансовые средства, необходимые для выполнения этих функций, что иногда забывается в практике регионального управления.

Функции исполнительной власти осуществляет администрация субъекта. Это может быть единоличный губернатор, либо президент субъекта федерации. Губернатор или президент субъекта Федерации назначается Президентом РФ.

В субъектах федерации существует свое правительство. В тех случаях, когда его назначает губернатор, глава правительства действует под руководством губернатора, а правительство решает в основном вопросы оперативного управления.

Один из самых сложных вопросов управленческой деятельности субъекта федерации связан с соблюдением ее границ. Субъект обычно стремится расширить границы собственного управления, захватывает "куски" федеральных полномочий и вмешивается в сферу муниципального самоуправления. Это порождает проблему двух- и трехсторонней координации деятельности федерации, ее субъекта и муниципалитетов. Нередко она осложняется неясностями в осуществлении совместных полномочий. В конституциях они сформулированы в общем виде, а конкретно права и обязанности не разделены. С этой целью федерация и субъекты заключают между собой договоры о распределении совместных предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъекта, иногда одни совместные полномочия передаются федерации, а другие — субъекту. Есть единичные аналогичные документы за подписями трех участников: федерации, субъекта и другого субъекта (автономного округа), который расположен на территории другого, более крупного субъекта (например, Тюменская область). Двусторонние договоры о распределении полномочий и ответственности заключают также Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов федерации. В условиях федеративного государства и самостоятельности местного самоуправления, с учетом масштабов территории страны для решения указанных задач приоритетным направлением региональной политики должны стать разработка и внедрение системы мер, обеспечивающих мотивацию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти к наращиванию собственного экономического потенциала соответствующих территорий. Предоставляемая за счет вышестоящих бюджетов финансовая и иная материальная поддержка регионам и муниципальным образованиям как инструмент региональной политики должна предусматривать ее предоставление на условиях, стимулирующих экономическое развитие отстающих субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Одновременно важной задачей является сохранение условий для динамичного развития лидирующих, с точки зрения экономического развития, территорий.[23]

В Российской Федерации, в основном, создана нормативно-правовая база для осуществления региональной политики. Полномочия между различными уровнями власти в целом разграничены, упорядочено бюджетное устройство и сформированы принципы межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, определены организационно-правовые условия для развития местного самоуправления, сформированы механизмы стимулирования эффективной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако остается не решенным ряд проблем реализации региональной политики.

Процесс разграничения полномочий между различными уровнями власти в соответствии с законодательно установленными принципами нуждается в оптимизации, организация эффективного исполнения полномочий обеспечивается не в полной мере; процесс осуществляется недостаточно динамично и не всегда последовательно.

Недостаточно эффективна координация деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, направленной на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий.

Важнейшим инструментом влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является размещение и развитие на их территориях федеральной производственной, социальной, транспортной и таможенно-логистический инфраструктуры.

Нестабильность доходной части региональных и местных бюджетов усиливается в связи со слабой урегулированностью трансфертного ценообразования в вертикально интегрированных компаниях, а также с повышенной зависимостью от налога на прибыль организаций.

Отсутствуют механизмы ответственности региональных и местных органов власти за эффективное использование средств финансовой помощи территориям - получателям трансфертов. Недостаточна мотивация органов власти регионов и муниципалитетов к сокращению финансовой помощи и развитию собственного налогового потенциала.

Законодательно не установлен порядок предоставления субсидий из федерального бюджета, основанный на едином методологическом подходе, учитывающем объективные потребности той или иной территории в дополнительном финансировании, уровень бюджетной обеспеченности и способность территории самостоятельно за счет собственных доходов обеспечить финансирование расходных обязательств.

Достижение базовой цели, решение задач и проблем региональной политики осуществляется путем разграничения полномочий и организации взаимодействия органов государственной власти органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, стратегического планирования, территориального планирования, налогово – бюджетного регулирования, реализации федеральных целевых программы, финансирования инвестиционных проектов за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, создания особых экономических зон и использования других инструментов и механизмов региональной политики.