Местное управление в Швеции

2. Местное управление в Швеции

В рамках данной курсовой работы невозможно охватить все стороны организации и функционирования этого сложного и многогранного института, постараюсь выделить лишь некоторые черты, наиболее ярко характеризующие общее и особенное в развитии местного управления Швеции, обусловленные как историческими особенностями сугубо национального свойства, так и общими проблемами и тенденциями мирового развития.

Следует отметить, что в шведском местном управлении, как и в других сферах общественной жизни, сильны старые традиции, уходящие корнями в многовековую историю городского самоуправления. Несмотря на то, что специальным законодательством в 1862 году было проведено достаточно жесткое разграничение функций и задач государства и церкви в решении местных вопросов и сформирована двухзвенная светская система местных органов, церковные приходы и сейчас играют заметную роль в жизни местных сообществ, в том числе и путем взимания подоходного церковного налога, развития образовательных программ и т.д. Таким образом, до сих пор на местном уровне в Швеции действует два вида органов – светские и религиозные. И в отличие от муниципалитетов (коммун), число и границы которых изменялись в процессе проводимых реформ светского местного управления, местные церковные организации существуют в практически не измененном с 16 века виде.

Если клерикальное местное управление живет, прежде всего, по своим духовным (наряду со светскими) законам, то отличительной чертой светского местного управления в Швеции является его ярко выраженная политизированность. Пожалуй, трудно найти другую такую страну, где бы политические партии и органы местного управления находились в столь жесткой сцепке взаимосвязи и взаимозаинтересованности. Партиям отводится роль интегрирующего фактора между национальной, региональной и местной политикой, а потому государство поощряет участие партийных организаций в формировании и функционировании местных органов.

Прежде всего, выборы в муниципальные советы, проводимые один раз в четыре года одновременно с парламентскими выборами, строятся строго на партийной основе, характерной для пропорциональной избирательной системы: партии выдвигают кандидатов, голосование осуществляется по партийным спискам, и мандаты распределяются между ними пропорционально числу полученных голосов избирателей. Партии, представленные в местных органах, получают финансовую поддержку от государства в виде субсидий за каждое депутатское место по единой ставке. Все политические партии Швеции рассматривают эти субсидии в качестве одного из важнейших источников своих доходов. В результате последних местных выборов 1994 года сложилась следующая политическая ситуация на местах: социалистическое большинство (социал-демократы и Левая партия) оформилось в 146 муниципальных советах, несоциалистическое большинство (Партия центра, либералы, христианские демократы, умеренные) – в 64; другие партии взяли верх в 78 муниципалитетах.Следует, однако, заметить, что партийная монополия на муниципальных выборах подвергается в последние годы попыткам ревизования. Так, в 1994 году 7 муниципалитетов прибегли к эксперименту, проведя выборы по новой системе, предусматривающей голосование не только за партийные списки, но и по отдельным кандидатам.

Политические партии не только обладают практически исключительным правом выдвижения кандидатов в муниципальные советники (как и правом решения вопроса о возможности переизбрания того или иного депутата на новый срок), но и определяют все направления жизнедеятельности муниципалитета. Так, местные партийные организации дают рекомендации по персональному составу формируемых исполнительных и иных комитетов муниципального совета; создаваемые партиями в совете партийные группы собираются перед каждым заседанием совета и комитетов для обсуждения повестки дня и определения общей политики депутатов данной группы по тем или иным вопросам, и т.п. Разумеется, решения и рекомендации партийных организаций и депутатских групп не являются по своей природе правовыми и не носят обязывающий характер, однако муниципальные советники предпочитают строго придерживаться партийной дисциплины, главным образом из-за опасения не быть включенными в партийный список на следующих выборах.

Не менее примечательной чертой шведского местного управления является его базирование на системе комитетов. В структуре муниципальных органов отсутствует должность мэра как единоличного главы исполнительной власти, равно как и должность председателя совета. Принятие решений, касающихся всех направлений деятельности муниципалитета; определение числа, видов, структуры и методов работы создаваемых комитетов; решение финансовых вопросов, включая утверждение местного бюджета, установление ставки местного подоходного налога и расценок на предоставляемые местные услуги, является прерогативой собрания членов местного совета (собрания уполномоченных) в целом, а работа по подготовке и выполнению мероприятий проводится его комитетами.

Следует, правда, оговориться, что в последние годы увеличивается число муниципалитетов, имеющих в своем составе так называемых муниципальных комиссионеров – избранных представителей совета, работающих в нем на штатной основе (полной занятости). Если в муниципалитете имеется один комиссионер, он, как правило, является главой исполнительного комитета; при наличии нескольких комиссионеров они входят в состав исполнительного комитета и одновременно возглавляют наиболее важные специализированные комитеты.

Формирование комитетов ведется на строго партийной основе по принципу пропорционального представительства партийных групп по числу их мест в совете. Собрание уполномоченных вправе создавать столько и таких комитетов, сколько сочтет нужным, однако образование одного комитета – исполнительного (иногда его называют правлением) является обязательным. Исполнительный комитет контролирует работу специализированных комитетов и может в случае необходимости брать на себя некоторые из их функций (например, управление собственностью); готовит проект бюджета и разрабатывает мероприятия по укреплению местных финансов; и т.п. Иными словами, исполнительный комитет выступает в качестве подготовительного (готовит большинство решений муниципального совета), контролирующего и координирующего органа.

Достаточно распространенной в последнее время становится практика создания своего рода субкомитетов (окружных, районных) в рамках воспринятой многими муниципалитетами концепции географической децентрализации. Районные (окружные) комитеты отвечают за определенные сферы муниципальной деятельности на закрепленной за ними части территории муниципалитета.

В процессе своего развития местное управление в Швеции не избежало многих проблем, с которыми столкнулись другие европейские страны, прежде всего в сфере местной экономики и финансов, потребовавших проведения соответствующих реформ местной власти. Направления этих реформ имели достаточно много общего с процессами реформирования в других странах, однако в значительной степени отличались и своеобразием.

Прежде всего, Швеция, как и другие страны, не избежала необходимости проведения широкой реорганизации местного управления, обусловленной так называемым «парадоксом числа». Возникла потребность в пересмотре числа и размеров местных единиц, поскольку существовавшие до середины 1940-х годов более 2000 коммун с численностью населения всего в несколько сот или тысяч человек не могли справиться со все возрастающим объемом и усложнением стоявших перед ними задач, находились в состоянии постоянного дефицита финансовых средств, а, следовательно, не могли эффективно осуществлять свои функции. Подобно Германии, Дании, странам Бенилюкса и др., но значительно раньше них, Швеция предприняла ряд законодательных и организационных мер, направленных на сокращение числа муниципальных единиц путем их максимального укрупнения. В итоге число коммун сократилось почти в 10 раз - в настоящее время их насчитывается в стране лишь 288 со средней численностью населения 30 тыс. человек.

Одновременно шел процесс пересмотра и перераспределения функций и ответственности между центральным, региональным и местным уровнями управления. Основной тенденцией этого процесса, длящегося уже несколько десятков лет, является усиление децентрализации в управлении и расширение возможностей для местных властей в решении всех вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения на подведомственной им территории.

Децентрализация, как переосмысливание внутригосударственных взаимоотношений между различными уровнями управления, долгое время является темой достаточно острых политических и научных дискуссий во многих европейских государствах, а также стержнем проводимых в них реформ местной власти. Признавая необходимость децентрализации в той или иной степени, каждая страна избирала собственную форму ее реализации на практике. Но, несмотря на многообразие этих форм, можно выделить два основных концептуальных подхода к проблеме децентрализации в сфере управления, преобладающих (с некоторыми нюансами) в большинстве европейских стран, - децентрализация по «вертикали» и децентрализация по «горизонтали». В первом случае страны делают акцент на перераспределении ответственности между уровнями управления путем смещения центра тяжести от центрального (федерального) уровня к региональному и местному.