Местное самоуправление в «постсоветский» период

1.2 Местное самоуправление в «постсоветский» период

В начале 90-х годов в России начал устанавливаться новый общественный и государственный строй, что предопределило серьезные изменения в правовой системе Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» положил начало новой истории развития органов местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических выборах и в условиях многопартийности.[27].

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить обособление местной власти от государственной власти, съезд народных депутатов РСФСР исключил из Конституции РСФСР положение по которому, Советы в районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах являлись местными органами государственной власти[28].

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти – местные Советы народных депутатов; органы управления – местная администрация, местный референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения. Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией[29].

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия[30].

Органом управления была признана местная администрация, которая осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью администрации руководил глава местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, освободил местные Советы от исполнения распорядительных функций.

В 1992 году впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен[31]. 21 апреля 1992 года в Конституцию РСФСР были внесены изменения, которые позволили окончательно утвердить местное самоуправление как самостоятельную ветвь публичной власти[32].

Указом Президента РФ от 26.10.93 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» деятельность городских и районных Советов народных депутатов была прекращена, их функции были переданы соответствующим местным администрациям[33]. Согласно данному Указу все главы местных администраций (как назначенные, так и избранные) становятся «главами местного самоуправления». Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. В поселениях с населением свыше 50 тысяч человек, органами местного самоуправления являлись: собрание представителей, избираемое населением и глава администрации, назначаемый главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления. Глава местного самоуправления председательствует на заседаниях выборного представительного органа и подписывает его решения. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации получили право быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления, в то время как по Закону РСФСР 1991 года «глава и должностные лица местной администрации не могут быть депутатами».

Конституционная реформа 1993 года завершила процесс децентрализации органов местного самоуправления, она провозгласила институт местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти. Статья 12 Конституции РФ 1993 года закрепила, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[34].

С 1993 года в России практически перестали существовать институты местного самоуправления. Все полномочия органов местной власти сосредотачивались в компетенции назначаемых глав администраций. Представительные органы наделялись формально некоторыми контрольными полномочиями, которые на практике не могли быть реализованы.[35]

Помимо Конституции РФ 1993 года вторым по важности документом в области развития органов местного самоуправления является принятый 28 августа 1995 года Федеральный Закон №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Федеральный закон 1995 г.). Органами публичной власти соответствующего муниципального образования, согласно Конституции РФ и Федерального закона 1995 года, являются органы местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года практически не содержит никаких ограничений в отношении структуры и численности органов местного самоуправления[36]. В данном законе повторяется положение Конституции РФ, по которому население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Федеральный закон 1995 года к органам местного самоуправления относил: выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; другие органы образуемые в соответствии с Уставами муниципальных образований[37]. Закон Алтайского края от 5.12.1995 года №29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (далее Закон Алтайского края 1995 г.) определил, что к органам местного самоуправления относятся: выборные органы местного самоуправления и органы, образуемые в соответствии с настоящим уставом муниципального образования для выполнения управленческих и контрольных функций – исполнительные и контрольные органы местного самоуправления[38]. Закон Алтайского края 1995 г. конкретизировал «другие органы», указанные в Федеральном законе 1995 г., которые могут быть образованы в соответствии с Уставом в муниципальном образовании. Редакция Федерального закона 1995 года предписывала обязательное наличие представительного органа местного самоуправления и предполагала должность главы муниципального образования, иные органы местного самоуправления могли формироваться в соответствии с уставом муниципального образования[39]. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Федеральный закон 1995 года так же устанавливает недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами[40].

Внутреннее строение представительных органов местного самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности определяются муниципальным образованием самостоятельно и находят свое закрепление в Уставе муниципального образования.

Согласно Федеральному закону[41] года и Закону Алтайского края[42] представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, которые избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с Федеральными законами и законами субъектов РФ.

Численный состав представительного органа определяется самостоятельно населением и закрепляется в Уставе муниципального образования. Но закон Алтайского края[43] установил минимальный предел срока полномочий представительного органа и численного состава представительного органа, который поставил в зависимости от численности населения, на территории которого он создается. Кроме того, срок полномочий представительного органа не может быть изменен в течение текущего срока полномочий данного представительного органа.

Представительный орган принимает свои решения в коллегиальном порядке. Из своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа, который организует работу этого органа. Но законодатель предусматривает, что в Уставе муниципального образования может быть закреплена должность главы муниципального образования, который может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях, в таких случаях председатель не избирается.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются Уставами муниципальных образований.

В качестве ответственности представительного органа перед населением и государством предусмотрена возможность досрочного прекращения его полномочий

Таким образом, Федеральный закон 1995 года и закон Алтайского края 1995 г. установили базовые положения об организации и деятельности представительных органов местного самоуправления.

Муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом 1995 года, могут иметь кроме представительного органа и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования. Данные органы согласно закону Алтайского края 1995 года образуются для выполнения управленческих и контрольных функций и являются исполнительными и контрольными органами местного самоуправления. Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году, определяет что, представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы».[44] Их наименование, компетенция, срок полномочий, вопросы организации и деятельности фиксируются в Уставе муниципального образования.

Муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают структуру исполнительного органа в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ о местном самоуправлении. Она имеет сложное организационное единство. По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, изложенного в учебнике «Муниципальное право РФ»[45], на выбор муниципальными образованиями организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления влияют многие факторы: размеры и уровень социально-экономического развития территории муниципального образования, численность населения, финансовые возможности, а также национальные и другие местные традиции и т.п.

В соответствии с законом Алтайского края[46], исполнительным органом местного самоуправления руководит глава муниципального образования. После внесения в данный закон изменений, деятельностью исполнительного органа местного самоуправления мог руководить глава администрации, назначенный представительным органом местного самоуправления на сессии тайным голосованием по трудовому договору, в случае если Уставом муниципального образования должность главы муниципального образования не предусмотрена.

В отличие от главы муниципального образования глава администрации не обладает правом возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а руководит лишь исполнительным органом, как правило, администрацией. Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения: отделы, комитеты, управления, сам аппарат исполнительного органа. Они стоят на бюджете исполнительного органа и могут наделяться правами юридического лица, имеют собственное положение, которым руководствуются в своей работе.

Глава муниципального образования является выборным должностным лицом и возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования[47].

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом из своего состава. Согласно Закону Алтайского края 1995 г., глава муниципального образования избранный представительным органом из числа депутатов, входит в состав представительного органа, организует его работу, председательствует на заседаниях. В то время как глава муниципального образования избранный населением, только имеет на это право, но может и не реализовать его, все это отражается в Уставе муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования, но не может быть менее двух лет и превышать срок полномочий представительного органа местного самоуправления.[48] Избирательное законодательство устанавливает требования к кандидату на должность главы муниципального образования, им может быть гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года, проживающий на территории муниципального образования и обладающий активным избирательным правом.

Таким образом, рассмотрев, исторические корни современной системы органов местного самоуправления можно сказать что, минувший XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства и его граждан.[49]

История развития органов местного самоуправления в России отчетливо демонстрирует его основные особенности. Во-первых – местная власть находилась в серьезной зависимости от государственной власти, практически все серьезные изменения в системе местного самоуправления инициировались «сверху». Во-вторых: развитие органов местного самоуправления шло маятникообразно – этапы интенсивного развития сменялись периодами их централизации. Исторический путь развития системы органов местного самоуправления в России был противоречив и зачастую прокладывался под диктовку государства, но, тем не менее, основы современной системы органов местного самоуправления были сформированы на базе уже имеющегося исторического опыта.