ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ППЕРИОД

3. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ДОРЕФОРМЕННЫЙ ППЕРИОД

По утверждению В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над учреждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Указ «О должности Генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору - третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору - четвертый; коллежским прокурорам - шестой, прокурорам надворных судов - седьмой наравне с оберфискалами. Тем временем продолжается тщательная проработка законопроектов, определивших статус прокуратуры: о Сенате, о Генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. 5 апреля 1722 года Регламент Адмиралтейств-коллегии был дополнен указом о должности прокурора коллегии.

Вскоре были приняты (одновременно - 27 апреля 1722 года) указы о должности Сената и о должности Генерал-прокурора. «Должность Генерал-прокурора» оставалась основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия. Главное отличие апрельской редакции Указа от последней январской состоит в пункте об ответственности прокуроров. Так же, как и прокурор коллегии, генерал-прокурор освобождался от ответственности за не подтвердившееся доношение или протест, но, как указал Петр, «ежели то часто будет употреблять, то не без вины будет».

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр говорит и о защите интересов граждан, об охране их прав, предоставленных законом. Поэтому не случайно уже 17 апреля 1722 года он издает Указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою: тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет».

Защищая и охраняя права гражданские, Петр I, наряду с другими задачами, возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.
По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия, была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские - главным образом при административных).

По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. По-другому объясняют возникновение должности генерал-прокурора теоретики прокурорского надзора дореволюционной России А.Д. Градовский и Н.В. Муравьев. Первый рассматривал возникновение прокуратуры как одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия: «Должность Генерал-прокурора воплотила и резюмировала личное начало, подобно тому, как Сенат начало коллегиальное». Н.В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе крайняя непопулярность фискального надзора, естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его, которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все-таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления». А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе».

Первым генерал-прокурором Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра I, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как будто я сам видел». Это доверие Ягужинский оправдывал всегда. В то время как многие крупные, даже приближенные к императору вельможи нередко погрязали в лихоимстве и других злоупотреблениях, на генерал-прокурора даже не падала тень такого подозрения. Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «их из всяких чина», но «лучших».5 Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях». В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось. В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет. Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение» о «колоднических», то есть арестантских делах. В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение». Фискалы в коллегиях и надворных судах доносили о всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам. Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др. По мнению академика О.Е. Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись».

Смерть Петра и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к сосредоточению фактической власти в руках аристократии. Это не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился во власти вельмож, должность генерал-прокурора была излишней. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. Устремления «верховников» и «временщиков» к захвату верховной власти в государстве, их олигархические и своекорыстные намерения не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами надзором за состоянием режима законности. В этой связи в некоторых сферах деятельности государственных органов возрождается фискальная служба. В октябре 1730 года императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякою ревностию и добрым порядком». Таким образом, прокуратура восстанавливалась во имя тех же благородных целей, что и создаваемая Петром I.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17 ноября 1740 года генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой был неожиданно отстранен от должности и направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании прокуратуры как государственного органа. 15 декабря последовал Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, который повелевал «о произведении в коллегии, канцелярии и губернии прокуроров по прошлому указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет рассмотрение вновь», упразднив, таким образом, должность генерал-прокурора, а обер-прокурора оставив без подчиненных. Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Укрепляя прокуратуру как орган надзора, Екатерина II в Наставлении вновь назначенному генерал-прокурору князю А.А. Вяземскому писала о наличии в Сенате двух партий: «Вам не должно уважать ни ту, ни другую сторону, обходиться учтиво и беспристрастно, выслушивать всякого, имея только единственно пользу Отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине». Как видно из этого Наставления, в нем также ставился вопрос о защите государства и справедливости, в том числе и о защите интересов подданных российского государства.

В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения...» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, - говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, - состояли в наблюдении за порядком в обществе: он доносил о непослушании или ропоте жителей губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении общественного спокойствия, о запрещенных торгах». По «Учреждению...» прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора» как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений, А.Ф. Кони писал: «Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их : внимательный «читатель» определений всех присутственных мест:, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления». Однако стремление правительственной власти самодержавной России на всех уровнях к бесконтрольности, всепроникающая регламентация и полицейская опека, отсутствие гласности, безнаказанность всякого рода чиновничьих злоупотреблений - все это в сильнейшей степени стесняло права человека, и именно с этим приходилось бороться прокурорам того времени. Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) прокурорский надзор был возрожден, причем начиная с 1802 г. генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системы был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Державин. Он ревностно взялся за работу, больше внимания стал уделять обер-прокурорскому и местному надзору. 22 сентября 1802 года Г.Р. Державин подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам. Основываясь на Учреждении для управления губерний и законах от 8 сентября 1802 года, министр юстиции сводит свою инструкцию для местного надзора к семи главным положениям. В том числе Г.Р. Державин в своем ордере к прежним ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в Петербург (о числе решенных и нерешенных дел и о «колодниках»), прибавил еще подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях. В ведомостях о "колодниках" должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были докладывать, «имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни выгоды, как-то - теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими тяжкими сверх меры работами и проч.». Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит». Как известно, Державин принимал активное участие в действиях правительственных войск по усмирению восстания Е. Пугачева, хорошо знал, что такое «русский бунт, бессмысленный и беспощадный», а потому понимал, что в интересах дворянства не доводить дело до вооруженных выступлений, и требовал от своих подчиненных «блюсти закон» на местах во имя общего блага. Характерен в этом отношении Указ Правительствующего сената от 28 сентября 1828 года. В нем говорилось: «Губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило».

Следует отметить, что согласно воспоминаниям современников, «история Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов XIX века, представляла немало примеров энергической борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями. Борьба эта не всегда была успешна, но само уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего обязанности губернского прокурора, действовало благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ревизии, несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду судебная реформа 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, накануне реформы 60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту точку зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований. Вот почему, как только во второй половине 50-х годов ХIХ в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

Вот уже почти три столетия российская прокуратура, пережив смену эпох и династий, испытав на себе влияние разных политических режимов, служит державным оплотом порядка и законности нашего многонационального общества. История запечатлела неоднозначное восприятие прокуратуры, ибо она по изначальному замыслу ее творца — Петра I — была призвана служить зорким «оком государевым» в изобличении казнокрадства, сепаратизма и вседозволенности вельможной и чиновничьей знати, оберегая единство и безопасность страны. Именно служением интересам отечества, строгим надзором за законностью, российская прокуратура снискала себе, не смотря на зигзаги истории, знавшей и нелицеприятные страницы, традиционное общественное признание. Она служила и служит надзорным щитом государства против любых злоупотреблений и нарушений законности от кого бы они ни исходили. Можно полагать, что при обдумываний неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь, примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но, ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно-надзорные функции общегосударственного значения, формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. - Харьков, 1915. С.27.

2. Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной свободы во Франции. - М.-Л., 1946. С.49. -

3. Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник МГУ. Сер.11, «Право». 1997.- №2.

4. Ключевский В.О. Сочинения. - Т. 4. М., 1958. С.177-179.

5. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.4. М., 1986. - С. 182-186.

6. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. - М., 1889. - С.284.

7. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб. - 1993. - С.134.

8. Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. - М., 1875.

9. Зягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. Российская прокуратура. XVIII век. М., 1994. - С.8-27.

10. Проблема развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода. М., 1998. - С.7.

1 Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России доекатерининского времени. Харьков, 1915. С.27.

2 Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной свободы во Франции. - М.-Л., 1946. С.49.

3 Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной свободы во Франции. - М.-Л., 1946. С.49.

4 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. - М., 1889.

5 Проблема развития правового статуса российской прокуратуры в условиях переходного периода. - М., 1998.