Мирное разрешение споров в международных региональных организациях

3.2 Мирное разрешение споров в международных региональных организациях

Одна из характерных черт современных международных отношений - все расширяющаяся борьба сил за создание и развитие региональных систем безопасности в различных районах мира. Региональные соглашения и организации как составная часть универсальной системы коллективной безопасности в лице Организации Объединенных Наций представляют важнейшую политико-юридическую гарантию мирного сосуществования государств.

Первоочередной задачей региональных соглашений и организаций является основанное на неприменении силы предупреждение и улаживание мирным путем конфликтов, возникающих в определенных районах земного шара. Внесенный советской делегацией на общеевропейском совещании проект Генеральной декларации об основах европейской безопасности и принципах отношений между государствами в Европе среди тринадцати основополагающих принципов европейской безопасности и сотрудничества особо выделяет принцип "мирного урегулирования споров, в соответствии с которым государства-участники будут разрешать свои споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность".

В настоящее время имеется несколько международных региональных организаций политического характера, организация и деятельность которых представляют несомненный научный интерес с точки зрения соответствия их международно-правовым принципам и нормам.

Основные принципы регионализма закреплены в Уставе ООН (ст. ст. 52-54), а также вытекают из смысла ст. 51 о праве государств-членов ООН на индивидуальную или коллективную самооборону.

Статья 52 Устава определяет: "1. Настоящий Устав ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действии, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с Целями и Принципами Организации.

2. Члены Организации, заключившие такие соглашения или составляющие такие органы, должны приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов до передачи этих споров в Совет Безопасности.

3. Совет Безопасности должен поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов, либо по инициативе заинтересованных государств, либо по своей собственной инициативе".

Предусматривая возможность заключения региональных соглашений и создания и развития региональных органов, Устав ООН не дает, однако, их общего определения. Развернутое определение регионального соглашения было предложено в поправке делегации Египта на конференции в Сан-Франциско, где принимался Устав ООН, но Комитет II 1-4, который рассматривал египетскую поправку, 29 голосами против 5 отклонил ее как "излишнюю" и "беспредметную".

Действительно, анализ постановлений Устава ООН дает четкое представление о критериях правомерности региональных соглашений и органов. В международно-правовой науке сложилось в принципе единое мнение по этому вопросу. Такими критериями признаются: соответствие региональных соглашений Уставу ООН; действие их в определенных районах мира; строгая определенность сферы действия региональных соглашений [41. с. 19].

Для признания региональных соглашений правомерными "необходимо соблюдение, по крайней мере, трех условий: 1) субъектами региональных соглашений могут быть только государства одного географического района; 2) действия в силу региональных соглашений не могут быть распространены за пределы данного района; 3) такие соглашения должны соответствовать целям и принципам Устава ООН и конкретным положениям главы VIII Устава, в том числе и предусмотренным в этом разделе формам связи участников региональных соглашений с Советом Безопасности".

Несколько подробнее толкует круг критериев законности международных региональных объединений юрист-международник проф. П. Штайнигер, который наряду с признанием географической смежности государств - членов такого объединения говорит о следующих элементах: "Необходимая тесная связь этих региональных объединений с универсальной системой безопасности ООН; вытекающая из этого необходимость согласования региональных соглашений с установленными в ст. ст 1 и 2 целями и принципами ООН; обеспечение возможности для присоединения к какому-либо региональному соглашению всех государств данного региона; круг ведения, включающий такие вопросы, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, что должны решать исключительно страны - члены региональных соглашений на основе принципов Устава ООН". Международные региональные соглашения и организации могут квалифицироваться как правомерные только при наличии всех трех основных критериев в их совокупности, и отсутствие хотя бы одного из них лишает их этого качества. Требование членства в региональной организации только государств определенного географического района как обязательного условия ее правомерности, вытекающее из смысла ст. 52 Устава ООН, предполагает раскрытие самого понятия "определенный географический район". Это понятие формулируется как совокупность двух условий: географическая смежность государств-членов и объективно-историческая взаимозависимость их безопасности. Определенным географическим районом, по нашему мнению, является объективно обусловленный экономико-географическими факторами и общностью интересов определенный региональный сгусток государств в их взаимозависимости и безопасности.

Таковы исходные положения, необходимые для правильного понимания соотношения между компетенцией универсальной организации безопасности и полномочиями региональных организаций в области мирного урегулирования международных споров.

Анализ материалов конференции в Сан-Франциско и положений глав VI и VIII Устава ООН показывает, что учредители ООН исходили из четкого разграничения всеобщей компетенции всемирной организации безопасности в лице, прежде всего Совета Безопасности ООН и относительной самостоятельности региональных организаций в мирном урегулировании споров.

Совет Безопасности в соответствии со ст. ст. 33-37 Устава, а Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. ст. 14 и 35 обладают инициативой по урегулированию международных споров, имеющих характер, указанный в ст. 33, и улаживанию ситуаций подобного характера. В то же время Совет в силу п. 3 ст. 52 Устава должен "поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов". В свою очередь, члены региональных организаций на основании п. 2 ст. 52 "должны приложить вес свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров".

Возникает вопрос: нет ли между этими положениями противоречий? Общий смысл Устава, история его разработки дают на это вполне определенный ответ.

В качестве основы разграничения компетенции в разрешении споров между ООН и региональными организациями Устав ООН закрепляет различие в характере споров, которые могут ими разрешаться. В главе VI Устава, которая определяет полномочия Совета Безопасности по мирному урегулированию споров, речь идет о таких спорах и ситуациях, продолжение которых "могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности" (ст. ст. 33 и 36), и о спорах, продолжение которых "в действительности могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности" (п. 2 ст. 37). Статьи же 52 и 53 Устава, определяющие компетенцию региональных организаций, говорят лишь о местных спорах. Следовательно, компетенцией ООН являются, прежде всего, споры, продолжение которых может угрожать или в действительности угрожает международному миру и безопасности, в то время как сфера действия региональных организаций по главе VIII ограничена местными спорами.

Что же такое местные споры по смыслу Устава ООН? Под местными спорами в Уставе ООН понимаются споры, характеризующиеся тем, что, во-первых, сторонами в них являются государства определенного географического района и, во-вторых, продолжение этих споров не угрожает поддержанию международного мира и безопасности внутри или вне пределов этого района".

При этом следует иметь в виду, что термин "местные споры", о котором идет речь в ст. 52 Устава ООН, не тождествен понятию "региональный спор". Региональный спор может не иметь характера спора, указанного в ст. 33 Устава, и тогда он является местным по своему значению и может подлежать урегулированию в рамках регионального соглашения. Но он может перерасти в спор, угрожающий поддержанию всеобщего, а не только регионального, мира, и тогда для его урегулирования одних региональных мер может оказаться недостаточно, вследствие чего его разрешение подлежит компетенции Совета Безопасности. В этом случае Совет может действовать на основании ст. 34 Устава по собственной инициативе и в зависимости от квалификации характера спора рекомендовать меры мирного урегулирования, предусмотренные ст. с г. 36 и 37 Устава. С другой стороны, любой член Организации в соответствии со ст. 35 Устава, а при определенных условиях и не член ООН может довести до сведения Совета Безопасности о любом споре или ситуации, продолжение которых может угрожать международному миру и безопасности. Несомненно, что этим правом обладают и члены региональных объединений в отношении региональных споров или ситуаций, имеющих характер, указанный в ст. 33 Устава ООН. В этом случае их урегулирование целиком подпадает под действие положений главы VI Устава ООН. На это прямо указывается в п. 4 ст. 52 Устава, которая предусматривает, что настоящая статья ни в коей мере не затрагивает применения статей 34 и 35.

Все это убедительно подтверждает тесное взаимодействие и взаимную связь положений глав VI и VIII Устава ООН.

Отмечая взаимодействие положений глав VI и VIII Устава (ст. 52), положения ст. 52 и гл. VI о порядке разрешения споров, угрожающих миру, в сущности, идентичны. И в том и в другом случае речь идет о том, что члены ООН должны, прежде всего, стараться ("приложить все свои усилия") разрешить такие споры самостоятельно. Обязанность членов ООН передать спор в Совет возникает и в том и в другом случае после неудачи самостоятельного разрешения. Наконец, положения как ст. 52, так и гл. VI предусматривают, что Совет Безопасности требует применения самостоятельных средств разрешения споров и принимает во внимание, когда они избраны самими сторонами". Но, глава VI "не только не содержит запрещение членам Совета Безопасности немедленно обращаться в Совет Безопасности, но прямо предусматривает в ст. 35 такое право для всех членов ООН и, при определенных условиях, для не членов Организации. Точно так же ст. 52 прямо предусматривает, что участие в региональной организации не может затронуть использования этого права ее членами.

Право государств-членов региональных организаций непосредственно обращаться для урегулирования своих международных разногласий в Совет Безопасности вытекает также из смысла ст. 38 и особенно из ст. 103 Устава ООН, которая предусматривает, что в случае противоречия обязательств членов Организации по Уставу обязательствам, но какому-либо другому международному соглашению преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН. Следовательно, никакие региональные соглашения не могут противоречить основополагающим положениям Устава ООН о мирном разрешении международных споров и обязывать стороны разрешать свои споры исключительно на региональном уровне, запрещая им обращаться в Совет Безопасности или в Генеральную Ассамблею. На сессии Специального комитета ООН по принципам международного права в проекте резолюции Чили по принципу мирного разрешения международных споров прямо предусматривалось, что "в силу положений последнего пункта ст. ст. 52 и 103 Устава Организации Объединенных Наций право прибегать к помощи регионального органа в поисках мирного разрешения спора не исключает и не ограничивает права любого государства непосредственно прибегать к помощи Организации Объединенных Наций в целях защиты своих прав".

Итак, изложенное позволяет сделать общий вывод: региональные организации обладают достаточно широкой самостоятельностью по урегулированию чисто местных споров. В то же время наряду с другими мирными средствами они могут быть использованы и для урегулирования споров и улаживания ситуаций, продолжение которых может быть чревато угрозой международному миру и безопасности, но их компетенция по отношению к этой категории споров и ситуаций имеет субсидиарный, вспомогательный характер. Решающие полномочия здесь принадлежат Совету Безопасности ООН. Рассмотрим процедуру мирного урегулирования в некоторых существующих международных региональных организациях. Лига арабских государств (ЛАГ). Лига арабских государств, созданная в соответствии со своим Пактом от 22 марта 1945 г. и включающая все независимые арабские государства Ближнего и Среднего Востока, является хронологически первой региональной политической организацией. В этом качестве она официально признана 11 сессией Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 1947 г.

Хотя Пакт ЛАГ принимался до подписания Устава ООН, его положения соответствуют Уставу ООН - как его целям и принципам, так н постановлениям о региональных органах и соглашениях и о мирном разрешении споров.

Общие обязательства членов ЛАГ по мирному урегулированию споров предусмотрены в ст. V Пакта Лиги, в ст. I Договора о совместной обороне и экономическом сотрудничестве стран - членов ЛАГ от 13 апреля 1950 г., а также в многочисленных двусторонних договорах между государствами - членами ЛАГ.

Статья V Пакта ЛАГ определяет: "Запрещается прибегать к силе для урегулирования споров, которые могут возникнуть между двумя государствами - членами Лиги...". Статья I Договора от 13 апреля 1950 г. устанавливает, что "договаривающиеся государства, заботясь о поддержании и упрочении безопасности и мира, подтверждают свое желание разрешать мирными средствами все международные споры как во взаимоотношениях между собой, так и в отношениях с другими государствами".

Из смысла цитируемых статей следует, что споры между членами Лиги арабских государств подлежат урегулированию как путем традиционной процедуры, предусмотренной в ст. 33 Устава ООН, так и путем рассмотрения спора в Совете Лиги - высшем органе организации.

Сами споры, которые должны быть урегулированы мирным путем, Пакт ЛАГ подразделяет на две группы. Первая-это споры, "не затрагивающие независимости, суверенитета и территориальной целостности государств". Очевидно, что по своему характеру эта категория споров соответствует спорам, определенным в ст. ст. 38 и 52 Устава ООН. Ко второй группе Пакт ЛАГ относит любой спор, который может привести к войне между двумя государствами - членами Лиги или между государством - членом Лиги и третьей стороной. Очевидно, здесь имеются в виду споры, которые по своему характеру близки к спорам, указанным в ст. 33 Устава ООН. И та и другая категории споров могут быть урегулированы путем региональной процедуры в Совете Лиги. Однако процедура разрешения их в Совете различна.

Рассмотрение в Совете споров, не затрагивающих независимости, суверенитета и территориальной целостности государств, может иметь место в соответствии с п. 1 ст. V Пакта ЛАГ только после обращения в Совет обеих спорящих сторон. В этом случае решение Совета, принимаемое большинством голосов, будет являться обязательным и окончательным, то есть Совет будет выполнять роль международной арбитражной или судебной инстанции.

В этом случае стороны спора не имеют права участвовать в обсуждении и решении его в Совете. Урегулирование споров второй категории может последовать по инициативе Совета Лиги, который, говорится в ст. V Пакта, "предложит свои услуги в любом споре, который может привести к войне между двумя государствами-членами Лиги или между государством-членом Лиги и третьей стороной". Из смысла п. п. 3 и 4 ст. V Пакта следует, что решения Совета по урегулированию споров данной категории не имеют для сторон обязательного значения, то есть что в данном случае Совет выступает в качестве примирительной инстанции, осуществляя функции добрых услуг, посредничества, следственной или согласительной процедуры. Именно эти функции Совет осуществлял во всех случаях урегулирования конфликтов между арабскими государствами. Практика разрешения споров между государствами - членами Лиги показывает, что их рассмотрение в большинстве случаев происходило в соответствии с принципами Устава ООН и положениями Пакта ЛАГ и нередко приводило к положительным результатам. В этом плане следует особенно отметить успешную деятельность посреднической миссии ЛАГ, возглавляемой помощником Генерального секретаря Лиги Салимо аль-Яфи (Ливан) и состоящей из представителей Египта, Сирии, Алжира и Кувейта, по урегулированию вооруженного конфликта, спровоцированного реакционными силами на Аравийском полуострове, связанными с Саудовской Аравией и западными государствами, между Йеменской Арабской Республикой и Народной Демократической Республикой Йемен в сентябре - октябре 1972 года. Миссия ЛАГ провела десятидневные переговоры в столицах обоих конфликтующих государств, а также в Каире в целях прекращения вооруженных столкновений на границах и политического урегулирования конфликта. В результате между сторонами было подписано соглашение о прекращении огня, и открылись переговоры по всем спорным вопросам, которые успешно были завершены.

Организация африканского единства (ОАЕ), созданная 25 мая 1963 г., - это общеконтинентальная межгосударственная организация независимой Африки, крупнейшая среди современных региональных организаций мира. В нее входят 42 независимых государства, то есть все государства континента.

Организация африканского единства полностью соответствует положениям Устава ООН о региональных организациях и соглашениях, поскольку входящая в нее группа государств решила достичь общих (отвечающих целям и принципам ООН) задач в определенном географическом районе мира.

Среди главных принципов Организации, закрепленных в ст. 3 Хартии ОАЕ, особо выделены "уважение суверенитета и территориальной целостности каждого государства" и "мирное урегулирование спорных вопросов путем переговоров, посредничества, примирения и арбитража"105. Эти принципы полностью соответствуют известным положениям, содержащимся в ст. ст. 33 и 34 Устава ООН.

Выделение этих принципов для африканских государств имеет особое значение. Дело в том, что на африканском континенте существует наибольшее количество пограничных районов, принадлежность которых оспаривается теми или иными государствами, и в этих районах нередко возникают сложные конфликты.

Система методов мирного разрешения споров, установленная в ст. 4 Хартии ОАЕ, в принципе соответствует системе, закрепленной в ст. 33 Устава ООН. Но, в отличие от Устава ООН, который перечисляет семь мирных средств с оговоркой "и иными мирными средствами по своему выбору". Хартия ОАЕ круг средств мирного урегулирования ограничивает лишь четырьмя - переговоры, посредничество, примирение и арбитраж. Все эти средства (за исключением арбитража) представляют собой дипломатические методы. Арбитраж до сих пор не нашел практического применения между африканскими государствами. А судебная процедура и вовсе не нашла закрепления в Хартии ОАЕ, поскольку развивающиеся странны Африки весьма настороженно относятся к обязательной международной судебной процедуре. Следовательно, Хартия ОАЕ, подтверждая основные, принципиальные положения Устава ООН, учитывает, и специфические условия межгосударственных отношении в Африке и содержит конкретные нормы, направленные на решение жгучих проблем этого континента. Важным новшеством, внесенным африканскими государствами в межгосударственную практику урегулирования конфликтов, является создание согласно ст. ст. 7 и 19 Хартии ОАЕ Комиссии по посредничеству, примирению и арбитражу. Очень важным и пока что единственным в международной договорной практике уставного характера прецедентом следует признать институирование этой комиссии и качестве постоянного и одного из главных органов Организации африканского единства наряду с Конференцией глав государств и правительств, Советом министров иностранных дел и Генеральным секретариатом ОАЕ.

Состав, структура и полномочия Комиссии определены специальным Протоколом, который был подписан на первой Конференции глав государств и правительств стран-членов ОАЕ в Каире 21 июля 1964 г.

В соответствии со ст. ст. 2 и 3 Протокола Комиссия по посредничеству, примирению и арбитражу состоит из 21 члена, избираемого Конференцией глав государств и правительств сроком на пять лет и могущих быть переизбранными. При этом никакие два члена Комиссии не могут быть гражданами одного государства. Членами Комиссии могут быть лица с признанной профессиональной квалификацией. Конференция глав государств и правительств ОАЕ из числа членов Комиссии избирает ее председателя и двух заместителей, которые образуют Бюро Комиссии и несут ответственность за консультации со сторонами относительно изыскания способов урегулирования спора в соответствии с Протоколом Комиссии. Кроме того, предусмотрено, что Комиссия назначает Секретаря-регистратора и может назначить "таких других должностных лиц, каких она считает необходимым" (ст. 9).

В полном соответствии с принципами регионализма ст. 12 Протокола оговаривает, что Комиссии подведомственны только споры между государствами - членами ОАЕ. Статья 13 Протокола устанавливает, что спор может быть передан в Комиссию заинтересованными сторонами, Советом министров или Конференцией глав государств и правительств [38. с. 18].

В Протоколе четко отграничены друг от друга процедуры посредничества, примирения и арбитража.

Посредничество. Регламентируя в ст. 20 процедуру посреднического разбирательства, Протокол предусматривает, что, когда спор между государствами - членами ОАЕ передан в Комиссию для посредничества, Председатель, с согласия сторон, назначает одного или более членов Комиссии посредничать в споре. Статья 21 определяет процедуру и окончание посреднической миссии: "1. Роль посредника ограничивается примирением мнений и претензий сторон. 2. Посредник в возможно кратчайший срок делает предложения сторонам в письменной форме. 3. Если меры, предложенные посредником, приняты, они становятся основой протокола о соглашении между сторонами".

Примирение. Основанном для процедуры примирения служит в соответствии со ст. 22 Протокола поданная на имя председателя Комиссии в виде петиции просьба одной или обеих спорящих сторон. Петиция должна включать краткое объяснение причин спора.

По получении петиции с согласия сторон создается Совет примирителей, из которых трое назначаются председателем Комиссии из числа ее членов и по одному - каждой стороной спора. Председатель Совета примирителей назначается председателем Комиссии из числа ее членов.

Обязанностью Совета примирителей, как это установлено в ст. 24 Протокола, являются "выяснение проблем спора и предпринятие усилий для обеспечения согласия между сторонами на взаимоприемлемых условиях".

В результате разбирательства спора Совет примирителей должен представить доклад, констатирующий либо то, что стороны пришли к соглашению, и, если имеется необходимость, условия соглашения и любые рекомендации для урегулирования спора, данные Советом, либо, что урегулирования достичь было невозможно (ст. 26). Следовательно, как по своему составу, так и по задачам и характеру правового воздействия на стороны Совет примирителей играет роль международной согласительной комиссии.

Арбитраж. Протокол Комиссии по посредничеству, примирению и арбитражу предусматривает, что в определенных случаях спор может (на основе заключаемого между сторонами компромисса) стать предметом арбитражного разбирательства.

Создание постоянной Комиссии по посредничеству, примирению и арбитражу позволяет спорящим сторонам обойтись без образования в каждом конкретном случае специальных комиссий для изучения и дачи рекомендаций по спорам, требующим быстрого и оперативного разрешения. Наряду с использованием механизма ОАЕ государствами - членами этой организации применяются также традиционные международно-правовые средства мирного разрешения.

Более чем сорокалетний опыт существования и деятельности ОАЕ свидетельствует о весьма значительных достижениях ее в области мирного разрешения споров между африканскими государствами.

Из практики последних лет можно назвать добрые услуги и посредничество Республики Заир в конфликте между Экваториальной Гвинеей и Габоном в сентябре 1972 года, а также урегулирование конфликта между Танзанией и Угандой в сентябре 1972 года.

Из сказанного можно сделать вывод, что Хартия ОАЕ, конкретизируя основополагающие предписания Устава ООН относительно принципов международного права, мирного разрешения международных споров, региональных органов и соглашений, создает новую юридическую базу для развития различных видов мирных средств с учетом существующей специфики межафриканских отношений.