Вдосконалення структури державного управління

3. Вдосконалення структури державного управління

Одна з головних проблем, яка сьогодні стоять перед системою державного управління та суспільством, полягає в низькому рівні дотримання вимог законодавства всіма суб’єктами: й органами державної влади, і громадянами, і бізнес-структурами.

На це є декілька об’єктивних та суб’єктивних причин, одне з чільних місць серед яких посідає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня з очікуваннями суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву. Ознаками цього стану справ є:

─         відсутність визначення проблеми, на розв’язання якої спрямовано нормативний акт;

─         невизначеність цілей державного регулювання;

─         відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей.

Підвищити рівень виконуваності законодавства можна завдяки застосуванню таких інструментів державного управління, якими зацікавленим групам надається можливість ознайомлення з проектами нормативно-правових актів та в яких чітко визначається, обчислюється й аргументується необхідність запровадження даного державного регулювання, аналізуються можливі альтернативи та доводиться, що запропонований нормативний акт розрахунково має найбільшу ефективність. За забезпечення нової якості системи державного управління, що її вимагає Президент України, в центрі уваги суспільства та держави має перебувати пересічний громадянин, а формування економіки відбувається на основі реалій та на засадах прагматизму. Така управлінська система безпосередньо повинна базуватися на безумовній участі зацікавлених неурядових інституцій, професійних кіл у формуванні та реалізації державної політики [16].

Такий інструмент в Україні визначено і закріплено законом «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Цей закон повністю відповідає найкращим світовим зразкам, і його положення аналогічні принципам регуляторної реформи, що здійснюється протягом останніх років країнами-членами OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) і, відповідно, країнами-членами ЄС. За цього слід зауважити, що регуляторна політика в першу чергу визначає певні стандарти щодо необхідних процедур підготовки та затвердження рішень на всіх владних рівнях, тобто принципи регуляторної політики мають дотримуватися як на центральному рівні державної влади, так і на рівні місцевого самоврядування, і тому слід визнати, що дотримання в повсякденній практиці державного управління принципів регуляторної політики сьогодні є суттєвою складовою «вхідного квитка» до ЄС.

В Україні регуляторна політика за своєю суттю не є окремою політикою державних органів в окремих сферах регулювання (наприклад ядерного регулювання, регулювання цін чи технічного регулювання), а виступає як інструмент адміністративної реформи. Саме тому використання норм та принципів регуляторної політики може забезпечити перехід системи державного управління України на якісно новий рівень, поставити державну владу на службу кожному громадянинові.

Але стан виконання цього закону є вкрай незадовільним. Цього висновку доходять як урядові інституції, так і незалежні аналітичні інституції та бізнес-асоціації.

Однією з внутрішніх причин цього є внутрішньовідомчі інтереси. За законом, методичне забезпечення діяльності органів державної влади, що здійснюють регулювання господарської діяльності, покладено на спеціально уповноважений орган центральної виконавчої влади з питань регуляторної політики – Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва. Згідно з положенням про Держкомпідприємництва його діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. За ідеологією регуляторної політики, проведення та реалізація якої є одним з основних завдань Держкомпідприємництва, спеціально уповноважений орган з питань регуляторної політики має виконувати функцію «сторожового пса», не допускаючи до затвердження проекти нормативно-правових актів, що не відповідають вимогам регуляторної політики. Але спрямування та координація діяльності Держкомпідприємництва з боку Кабінету Міністрів України призводить до певного конфлікту інтересів, за чого орган центральної виконавчої влади, що має право та інколи й обов’язок не пропускати рішення Кабміну, підпорядковується йому.

Тому на часі постала потреба в прийнятті рішення щодо вдосконалення структури державного управління, а саме щодо створення Національної комісії України з питань регуляторної політики – центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення здійснення державної регуляторної політики. Задля обмеження конфлікту інтересів у системі державного управління Національна комісія України з питань регуляторної політики має бути підзвітна Верховній Раді України, а її поточна діяльність повинна спрямовуватися та координуватися Кабінетом Міністрів України. Як убачається, таке рішення дозволить забезпечити на першому етапі належне виконання законодавства про регуляторну політику і, як наслідок, належне дотримання законодавства країни загалом. Вимоги регуляторної політики за умов свого неухильного дотримання здатні забезпечити реальну прозорість органів державної влади, а тому зрозуміло, чому регуляторна політика натикається на відкритий та прихований супротив [16].

Так, 17 травня 2006 року на засіданні уряду України була затверджена Постанова КМУ №683 «Про внесення змін до переліку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів». Цим документом було внесено зміни до переліку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів, затвердженого постановою КМУ від 23 лютого 2006 р. №207, зокрема до пункту 1, а саме передбачено спрямування та координацію Держкомпідприємництва через Міністерство економіки України [20].

У зв’язку із цим слід наголосити, що відповідно до ст. 30 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і до Положення про Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, затвердженого Указом Президента України від 25 травня 2000 р. №721 з наступними змінами та доповненнями, Держкомпідприємництва України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері підприємництва. Діяльність Держкомпідприємництва України до прийняття постанови КМУ №683 спрямовувалась і координувалась Кабінетом Міністрів України.

Відтак хоча Кабінет Міністрів і прогнозував, що внесені до переліку зміни і доповнення підвищать вплив відповідних міністрів на стан справ у доручених їм секторах державного управління, дозволять скоординувати діяльність інших центральних органів виконавчої влади і стануть іще одним кроком до переходу на сучасні принципи побудови системи виконавчої влади в Україні, та все ж належить визнати, що зниження рівня структурного підпорядкування контролюючого органу, яким у частині регуляторної політики в системі державного управління виступає Держкомпідприємництва, не тільки не знімає конфлікту інтересів, а навпаки, тільки збільшує його і підвищує ризик невиконання регуляторної політики.

Відповідно до покладених на нього завдань Держкомпідприємництва України має право призупиняти рішення центральних і місцевих органів виконавчої влади, що створюють перешкоди для вільного розвитку підприємництва, а в разі невиконання рішення спеціально уповноваженого органу про необхідність усунення порушень – призупиняти дію регуляторного акта або окремих його положень. Окрім того, комітет розглядає в установленому порядку проекти регуляторних актів, що подаються на погодження, ат відповідні аналізи їх регуляторного впливу, приймає рішення про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні, здійснює відповідно до закону експертизу регуляторних актів центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, приймає рішення про необхідність усунення виявлених під час експертизи порушень принципів державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Необхідно зазначити, що основним положенням закону про засади державної регуляторної політики є положення про те, що спеціально уповноважений орган не може сам виконувати регуляторні функції. Водночас Міністерство економіки такі функції має. Відтак підпорядкування Держкомпідприємництва Міністерству економіки призведе до того, що орган зі спеціальним статусом, який є незалежним «контролером» процесу виконання регуляторних функцій, буде підпорядкований органу, підконтрольному йому за законом. Це фактично унеможливить дотримання засад державної регуляторної політики [20].

Таким чином, слід визнати, що спрямування та координація діяльності Держкомпідприємництва через міністра економіки України не відповідає функціям і повноваженням Держкомпідприємництва як органу із спеціальним статусом та перешкоджатиме виконанню покладених на нього завдань.

Держава фактично втрачає реальний інструмент виваженого контролю за прийняттям регуляторних актів таким потужним регуляторним органом, як Міністерство економіки, від діяльності котрого залежить економічна політика в країні. Це також обмежить можливості впливу підприємницької спільноти на державні рішення та погіршить зворотний зв’язок між бізнесом і урядом. Слід також зауважити, що підприємницька спільнота загалом позитивно ставиться до ідеї створення на базі Держкомпідприємництва Національної комісії України з питань регуляторної політики та підприємництва як окремого спеціально уповноваженого органу, який має бути підзвітний Верховній Раді України і поточна діяльність якого має спрямовуватись та координуватися Кабінетом Міністрів України. Це дозволило би значно покращити стан упровадження державної регуляторної політики та підвищити рівень виконуваності національного законодавства загалом.

Одна з головних проблем, яка сьогодні стоять перед системою державного управління та суспільством, полягає в низькому рівні дотримання вимог законодавства всіма суб’єктами: й органами державної влади, і громадянами, і бізнес-структурами.

На це є декілька об’єктивних та суб’єктивних причин, одне з чільних місць серед яких посідає низька узгодженість нормативно-правових актів різного рівня з очікуваннями суспільства, за чого буква закону поступається звичаєвому праву. Ознаками цього стану справ є:

─                         відсутність визначення проблеми, на розв’язання якої спрямовано нормативний акт;

─                         невизначеність цілей державного регулювання;

─                         відсутність індикаторів досягнення нормативним актом своїх цілей.

Тому на часі постала потреба в прийнятті рішення щодо вдосконалення структури державного управління, а саме щодо створення Національної комісії України з питань регуляторної політики – центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення здійснення державної регуляторної політики. Вимоги регуляторної політики за умов свого неухильного дотримання здатні забезпечити реальну прозорість органів державної влади, а тому зрозуміло, чому регуляторна політика натикається на відкритий та прихований супротив.

Висновки

Державне управління – це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти.

Державне управління – це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.

Державне управління є одним із видів діяльності зі здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичній реалізації організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій із втілення в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо певних об'єктів. Є глибокий внутрішній зв'язок між моделлю організації державної влади і системою управління – вони мають відповідати одна одній. Ефективність функціонування державно-владного механізму прямо залежить від політичного режиму. Політичний режим є сукупністю способів, засобів і методів практичного здійснення правлячими колами, головним чином вищими посадовими особами, державної владної волі.

Адміністративний аспект державного управління полягає у виконавчій та розпорядчій діяльності держави, що реалізується виконавчою владою, а також у практичній організації виконання законів, інших нормативних актів, юридичних приписів.

Виконавчий характер діяльності органів виконавчої влади полягає у практичному втіленні в життя законодавчих актів, оперативному та динамічному управлінні економічною і соціальною сферами, а також державно-політичною діяльністю (оборона, безпека, митна справа).

Розпорядчий характер державно-управлінської діяльності полягає у виданні органами виконавчої влади постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій, правил та інших підзаконних актів. Це дає змогу забезпечити виконання норм та принципів Конституції України, законів, нормативно-правових актів Президента та ефективно управляти галузями економіки і соціально-культурної сфери.

Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі».

Організаційна структура державного управління – це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує в собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

Визначальним фактором побудови організаційної структури державного управління виступає державний устрій.

В організаційних структурах, у тому числі державного управління, використовують такі організаційні основи, що формують відповідні типи структур: лінійна; функціональна; лінійно-функціональна/штабна; програмно-цільова; матрична.

Лінійна основа створює структуру, за якою переважає вертикальна підлеглість органів державної влади – ієрархічна піраміда.

Функціональна основа передбачає формування органів державної влади, пристосованих спеціально до виконання конкретних функцій управління.

Лінійно-функціональна основа забезпечує поєднання переваг лінійної та функціональної засад і сприяє створенню структури, в якій одні органи приймають рішення і владно проводять їх у життя, а інші забезпечують їх інформацією.

Програмно-цільова основа закладає в організаційну структуру орієнтацію на ціль. Матрична структура поєднує лінійну і програмно-цільову структури.

Список використаної літератури

1.   Конституція України // Голос України. – 2006. – 27 лип. – №138.

2.   Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. – К.: Ін Юре, 2007. – 48 с.

3.   Авер’янов В.Б., Крупчан О.Д. Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. – Х.: Право, 2008. – 36 с.

4.   Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. – М.: Юрид. лит., 2000. – 352 с.

5.   Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Юрид. лит., 2007. – 400 с.

6.   Атаманчук Г.В., Казанцев М.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Росийской Федерации // Ежегодник’95: Гос. служба России. – М.: РАГС, 2006. – С. 59–76.

7.   Афанасьев В.Г. Актуальные проблемы научного управления обществом. – М.: Знание, 1995. – 64 с.

8.   Афанасьев В.Г. Системность и общество. – М.: Политиздат, 1980. – 368 с.

9.   Боднар А.Д. Основы политологии: (Наука о политике). – К.: УкрНИИНТИ, 2001. – 144 с.

10.      Гурне Б. Державне управління: Пер. з франц. – К.: Основи, 2003. – 165 с.

11.      Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. – К.: Вид. дім «Ін-Юре», 2009. – 272 с.

12.      Державне регулювання економіки: Підруч. для студ. екон. спец. вищ. закл. освіти / І. Р. Михасюк, А.Ф. Мельник, М. І. Крупка та ін.; Львів. нац. ун‑т ім. І. Франка; Тернопіль. акад. нар. госп-ва. – Л.: НВФ «Українські технології», 2009. – 640 с.

13.      Державне управління в Україні: централізація та децентралізація: Моногр. / Кол. авт.; відп. ред. проф. Н.Р. Нижник. – К.: УАДУ при Президентові України, 2007. – 448 с.

14.      Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування / Кол. авт.; За заг. ред. О.Ю. Оболенського. – Хмельницький: Поділля, 2009. – 568 с.

15.      Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. проф. В.Б. Авер’янова. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 432 с.

16.      Ляпін Д.В. Вдосконалення структури державного управління // Пріоритети №4 (30). – 2006. – С. 25.

17.      Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. – К.: НАН Украины, Ин‑т государства и права, 2005. – 207 с.

18.      Нижник Н.Р. Державне управління в Україні і нові погляди. – Луцьк: Центр підвищ. кваліфікації, 2008. – 19 с.

19.      Оболенський О. Державна служба України: концептуальні аспекти розвитку // Зб. наук. праць Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. – К.: Вид-во УАДУ, 2009. – Вип. 2. – У 2 ч. – Ч. II. – С. 6–16.

20.      Оболенський О. Основні напрями реформування державного апарату та розвитку державної служби України // Проблеми формув. ринкової економіки. – К.: КНЕУ, 2009. – Вип. 7. – С. 132–141.

21.      Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку / Редкол.: Ф.М. Рудич (голова) та ін. – К.: Парлам. вид-во, 2008. – 352 с.

22.      Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. – Ростов-на-Дону: Росиздат, 2007. – 448 с.

23.      Райт Г. Державне управління / Пер. з англ. В. Івашка, О. Коваленко, С. Соколик. – К.: Основи, 2004. – 191 с.