Структурирование государственного управления по горизонтали: система разделения властей

gМинистерство Образования Республики Беларусь

Академия управления при Президенте Республики Беларусь

Реферат

по дисциплине: Государственное управление

на тему: Структурирование государственного управления по горизонтали: система разделения властей

Минск 2010

 

В теории государственного управления понятие структуры означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность и тождественность самой себе. Государственное управление структурируется по горизонтали и по вертикали. Система разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную - представляет собой горизонтальное разделение государственного управления. По вертикали государственная власть делится обычно также на три уровня - центральный, региональный и местный.

Рассмотрим подробнее горизонтальное разделение государственного управления.

Чрезмерное сосредоточение власти в одних руках всегда было самой большой опасностью, порождавшей бесправие, насилие, произвол, диктатуру. В современных демократических государствах три ветви власти представлены следующим образом:

- законодательная власть - парламент, конгресс, федеральное собрание;

- исполнительная власть - правительство во главе с президентом или премьер-министром, министерства и ведомства;

- судебная власть - Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, Генеральная прокуратура.

Разделение властей сегодня является общепризнанной нормой функционирования демократического государства. Отсутствие монополии на власть любого политического института - непременное условие развития демократии. Как же в современном демократическом государстве на практике осуществляется система разделения властей.

Высшим законодательным органом выступает парламент - общенациональный представительный институт, избираемый на началах всеобщего и равного избирательного права путем тайного голосования. Как правило, парламент состоит из двух палат: нижней, которая формируется посредством прямых выборов (где голосуют сами избиратели), и верхней, формируемой в различных странах по-разному.

Один из отцов-основателей США Дж. Мэдисон считал, что сенат -верхняя палата конгресса - является самым лучшим инструментом для защиты народа от его собственного «непостоянства и страстей». Согласно американской конституции, сенаторы, служащие более долгий срок (6 лет) и избираемые законодательными органами штатов, должны уравновешивать в конгрессе членов палаты представителей, выбираемых непосредственно народом (каждые два года) и, следовательно, более подверженных влиянию меняющихся настроений избирателей.

В Великобритании палата лордов формируется из 300 пожизненных пэров, не передающих свой титул по наследству, и 26 духовных пэров - высших иерархов английской церкви (в 2003 г. права заседания в палате лордов были лишены 818 наследственных пэров). По мнению английского ученого У. Беджета, просвещенные пэры палаты лордов представляют «необходимый барьер» для защиты прав и имущества импульсивных порывов общества.

В ФРГ депутаты высшей палаты назначаются правительствами земель. Во многих странах на выборах в верхнюю палату применяется система многоступенчатых, непрямых выборов. При этом депутаты частично избираются, а частично назначаются или получают место в верхней палате по наследству. Руководит деятельностью парламента спикер - председатель нижней палаты, его заместители или коллегиальный орган. Они выбираются самими парламентариями (партией большинства или по соглашению правящей партии и оппозиции).

В Российской Федерации Федеральное законодательное собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации (один от законодательной и один от исполнительной власти). В целом Совет Федерации состоит из 178 человек. В круг полномочий Совета Федерации входит:

- утверждение изменения границ между субъектами РФ;

- утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных СИЛ РФ за пределами территории РФ;

- назначение выборов Президента РФ;

- отрешение Президента РФ от должности;

- назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Депутаты Государственной думы избираются населением сроком на четыре года, всего в Думе 450 депутатов. К числу полномочий Государственной думы относятся:

- выдача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- решение вопроса о доверии Правительству РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

- объявление амнистии;

- выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Основные процедуры принятия законов зафиксированы в Конституции РФ, где подчеркнуто: федеральные законы принимаются во взаимодействии трех государственных органов – Государственной думы, Совета Федерации и Президента. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной думы, Правительству, законодательным органам субъектов Федерации, а также федеральным судам по вопросам их ведения.

Первоначально федеральные законы принимаются Государственной думой, большинством голосов от общего количества депутатов, и затем передаются в течение 5 дней в Совет Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту, который должен затем в течение 14 дней подписать его, после чего закон подлежит обнародованию. Если же Президент отклонит его, то Государственная дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон.

Особую процедуру принятия имеют федеральные конституционные законы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной думы. Принятый федеральный конституционный закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию.

В Государственной думе рассмотрение законопроектов проходит обычно в трех чтениях. После обсуждения законопроекта в первом чтении Дума может решить:

- принять законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

- отклонить законопроект;

- принять закон.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и вынесение его на второе чтение. Принятый во втором чтении законопроект по определенной процедуре подготавливается к третьему чтению. При третьем чтении законопроекта не допускается ни внесение в него поправок, ни возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Федеральный закон принимается Государственной думой на заданиях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Сегодня голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов. При голосовании по каждому вопросу депутат Государственной думы имеет один голос, подавая его за или против принятия решения либо воздерживаясь от принятия решения. Депутат лично осуществляет свое право на голосование.

Следует отметить, что информационно-аналитическое, организационно-техническое, экспертное и документальное обеспечение законодательных процедур осуществляют государственные служащий Государственной думы.

Исполнительная ветвь государственной власти имеет более сложную структуру, это самая многочисленная по составу ветвь государственного управления. В России в органах исполнительной власти насчитывается около 500 тыс. человек.

Основным назначением государственной исполнительной власти является исполнение законов, осуществление организационной и распорядительной деятельности. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Президенту РФ, Правительству РФ, федеральным министерствам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц. Согласно Конституции РФ действуют три системы исполнительной власти:

- единая система исполнительной власти в Российской Федерации которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов РФ; при этом осуществление полномочий федеральной исполнительной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством РФ, которые поддерживают единство системы исполнительной власти;

- система органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенными федеральным законом;

- система органов исполнительной власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти.

В большинстве демократических государств во главе исполнительной власти стоит президент (или премьер-министр). К основным полномочиям Президента РФ, согласно Конституции РФ, относятся следующие (ст. 83):

- назначение с согласия Государственной думы Председателя Правительства РФ;

- право председательства на заседаниях Правительства РФ;

- принятие решения об отставке Правительства РФ;

- представление Государственной думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении от должности;

- назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя, федеральных министров;

- представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Генерального прокурора РФ; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора РФ; назначение судей других федеральных судов;

- формирование и руководство Советом Федерации РФ;

- утверждение военной доктрины РФ;

- формирование Администрации Президента РФ;

- назначение и освобождение полномочных представителей Президента РФ;

- назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;

- назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или Комиссиями палат Федерального собрания дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Как правило, Президент непосредственно руководит двумя основными исполнительными органами: административным аппаратом правительством. В РФ в ведении Президента находится также руководство полномочными представителями Президента в федеральных округах.

Основными их задачами являются:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

- предоставление Президенту Российской Федерации докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

По Конституции (ст. 11 О) исполнительную власть Российской Федерации осуществляет прежде всего Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров.

Российское Правительство действует согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации, принятому 23 декабря 1997 г. Проекты решений, постановлений, распоряжений Правительства вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти и главами исполнительной власти субъектов РФ. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организации и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предварительного рассмотрения в структуры исполнительной власти.

Следует отметить, что наиболее важные проекты решений правительства предварительно подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с общественными и деловыми кругами. Подготовка проектов решений Правительства РФ осуществляется аппаратом Правительства, при этом департамент, которому поручена проработка проекта решения, проводит экспертизу проекта и необходимую доработку текста, осуществляет согласование с другими подразделениями аппарата Правительства. Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей его членов. На заседаниях Правительства решения принимаются большинством голосов присутствующих членов Правительства, на заседаниях Президиума Правительства большинством голосов от общего числа членов Президиума.

Взаимодействие законодательной и исполнительной власти является весьма сложной и многогранной проблемой.

Исполнительная власть - президент (или премьер-министр) и правительство - обязана в той или иной мере согласовывать свои действия с законодательными институтами: отчитываться перед ними, а в некоторых странах (ФРГ, Испания) даже получать от них мандат на осуществление своих полномочий. Одновременно парламенты уже на самых ранних стадиях разработки правовых актов должны согласовывать их содержание с правительственными структурами. В президентских республиках (США, Россия) глава государства может наложить вето (запрет) на любой законодательный документ или требовать его доработки. В то же время парламент имеет право отменить или «заморозить» какие-то решения правительства или президента.

Важным инструментом контроля за деятельностью исполнительной власти, находящимся в распоряжении парламента, является право возбуждать обвинения против высших должностных лиц государства и привлекать их к ответственности, если они своими действиями наносят ущерб национальным интересам страны. Привлечение государственного деятеля к ответственности в порядке импичмента. Реальная угроза, за которой, как правило, следует немедленная отставка этого должностного лица.

Известный политический деятель США А. Гамильтон считал, что идеальным органом для вынесения суждений о поведении должностных лиц является сенат. «Где же, как не в сенате, можно найти трибунал, в достаточной степени уважаемый и в достаточной степени независимый?» - писал он. Американский президент Б. Франклин говорил, что без импичмента единственным способом устранения главы исполнительной власти, заслуживающего наказания, остается его убийство, то есть метод, лишающий его не только жизни, но и возможности оправдаться.

Еще одним инструментом контроля за деятельностью правительства со стороны парламента является право последнего одобрить и ратифицировать заключенные президентом международные договоры и соглашения.

Очень важную роль в системе разделения властей современного демократического государства играет действующая оппозиция, которая существует в рамках закона. Критическая оценка лидерами оппозиции законодательных документов и решений кабинета правительства - необходимый фактор демократизации политического процесса.

Однако основным гарантом соблюдения законности в деятельности законодательной и исполнительной властей выступает судебная власть. Во многих странах надзор за соблюдением конституции, за соответствующими ей актами исполнительной и законодательной властей возложен на Верховный суд или на аналогичную высшую судебную инстанцию, созданную организационно обособленно.

Например, Федеральный конституционный суд ФРГ обладает весьма широкими полномочиями. Он наделен правом толкования основного закона при возникновении споров между федерацией и землями по поводу объема их прав и обязанностей, относительно соответствия федерального права и прав земель основному закону. При этом решения Федерального конституционного суда обязательны для всех государственных органов федерации и земель, по существу, этот орган регулирует принципиальные вопросы политической жизни ФРГ.

Высшим судебным органом во Франции является Конституционный совет. Он осуществляет надзор за соблюдением конституции, правомочностью действий парламента и президента. Конституционный совет может разрешать споры, связанные с национальными выборами и референдумами. Во Франции местные органы власти, профсоюзы и другие общественные и политические организации имеют право обращаться в Конституционный совет, если они не согласны с каким-либо решением государственных органов. При этом Конституционный совет обязан давать ответы на такие обращения в определенный срок. Если Конституционный совет придет к выводу, что решение правительства или законодательный акт, принятый парламентом, неправомочны (не соответствуют основному закону), то иные органы обязаны или отменить ранее принятое решение, или

внести в него соответствующие коррективы.

В Российской Федерации судебная власть осуществляется тремя федеральными судами - Конституционным cyдoм, Верховным судом и Высшим арбитражным судом. Помимо этого действуют также региональные (уставные и конституционные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации.

Согласно Федеральному закону «О судебной системе Российской Федерации» для выражения интересов судей были сформированы oрганы судейского сообщества, высшим из которых стал Всероссийский съезд судей. Он учредил Совет судей Российской Федерации и Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации. При Верховном суде РФ создан Судебный департамент, который взял на себя организационное обеспечение деятельности федеральных, краевых и областных судов, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества и мировых судей.

Согласно Конституции, в систему судебной власти включается также прокуратура - федеральная, региональная и районная, - которая должна отслеживать реальное исполнение государственных законов и нормативных актов, отдавая при этом верховенство федеральным законам на всей территории Российской Федерации.

Единое правовое пространство РФ еще только формируется, не удалось полностью устранить многочисленные противоречия федеральному законодательству положений договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти ее субъектов. В ближайшие годы предстоит сложная работа по унификации российского законодательства на всей территории РФ.

Многие российские исследователи обращают внимание на то, что помимо трех ветвей власти в российском государстве имеются еще «иные органы власти», которые оказывают существенное влияние на протекание различных событий. К их числу относятся Центральная Избирательная комиссия, а также органы финансового обеспечения - Центральный банк, Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд занятости населения, Сберегательный банк России и Внешторгбанк. Служащие этих органов не считаются государственными служащими и не входят в систему государственной службы.

Одно из предложений российских ученых, рассматривающих проблему, заключается в том, чтобы обозначить еще одну ветвь государственной власти - учредительную. Однако вопрос об учредительной власти является дискуссионным, поскольку требует внесения изменений в Конституцию, что связано с серьезной подготовительной работой.

Итак, мы видим, что в государстве, основанном на принципе разделения властей, исполнительные, законодательные и судебные институты, будучи независимыми друг от друга в рамках своей компетенции, взаимно контролируют друг друга и препятствуют любым попыткам злоупотребления властью.

Список литературы

 

1.       Public administration // Encyclopedia Americana. 1996. №22.

2.       Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester, 1984.

3.       Nigro F., Nigro L. Modern Public Administration. N.Y., 1970.

4.       Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник. – 2-е изд. испр. и доп. – М.: Гардарики, 2010. – 317 с.

5.       Prigogine I. The end of Centainty. N.Y., 1997.

6.       Bell D. Sociological Journeys. Essays 1960 – 1980. L., 1980.

7.       Myrdal G. Challenge to Afflyence. N.Y., 1963.

8.       Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев, 1996.

9.       Ардан Ф. Франция: Государственная система. М., 2009.

10.    Актуальные проблемы государственного строительства, управления: Сб. науч. трудов /под ред. Н.И.Глазуновой. – М.. 2009.

11.    Гуторова А.Л. Система государственного управления: В 5 кн. Кн. 2. Государство и политика. М., 2000.

12.    Емельянова Т.С. Институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России: особенности, тенденции, приоритеты. М., 1999.

13.    Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджменте //Проблемы теории и практики управления. 2009.

14.    Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2007

15.    Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., 2005.

16.    Щетинин В. Подготовка менеджеров: морально-этические проблемы //Проблемы теории и практики управления. 2009