Типы организаций муниципального управления в РФ их преимущества и недостатки

3.1 Типы организаций муниципального управления в РФ их преимущества и недостатки

В практической деятельности очень важно решение задачи построения на основе применения различных классификаций структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании. Алгоритм решения этой задачи будет следующим. Устанавливаются характеристики объекта управления (муниципального хозяйства); по отношению к объекту в целом и к его составляющим устанавливается перечень функций управления; определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются органы, образующие структуру; устанавливаются отношения и взаимосвязи этих органов; окончательно формируется система органов местного самоуправления. Конечно, реализация этого алгоритма многократно сложнее его описания, и есть необходимость иллюстрировать применение алгоритма хотя бы частным и упрощенным примером. Но даже такой пример может служить предметом отдельного научного исследования и не может быть рассмотрен в рамках настоящей работы.

Здесь мы можем поставить перед собой задачу выявления на основе обобщенной практики укрупненных моделей организационных структур управления муниципальными образованиями, на базе которых могут формироваться структуры органов местного самоуправления, соответствующие конкретным объектам управления.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 20-х г.г. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе».

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

Отметим характерные особенности этой модели. Мэр и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу ряда присущих ему в этой модели полномочий: мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

Рис. 1

В этой модели (рис.1) мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согласия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Рис. 2

В модели «совет - управляющий» должность мэра не предусматривается (рис. 2). Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Рис. 3

Эта модель (рис. 3) основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель «мэр – собрание»

Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр - собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. В более распространенной отечественной терминологии эту модель следовало бы назвать «староста - сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае назначаться или выбираться казначей.

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

Образование органов местного самоуправления

Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления. Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему. Для различных органов местного самоуправления процедуры будут отличаться, что обусловлено разной природой органов, разделением между ними исполняемых функций и другими немаловажными обстоятельствами. Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели.

Мы рассмотрим проблемы формирования выборных органов, так как даже этот, на первый взгляд простой вопрос требует серьезного подхода.

К основным принципам местного самоуправления относится наличие представительного органа. Поэтому вопросы выборов мы будем рассматривать по отношению к формированию именно этого органа, хотя понимаем возможность появления и других выборных органов местного самоуправления. Мы сопоставим также две возможные формы выборов мэра, поскольку это выборное должностное лицо местного самоуправления, скорее всего, будет существовать повсеместно.

Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется прежде всего его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена нами ранее как проектная. Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования. Поэтому при рассмотрении каждой избирательной системы мы будем оценивать ее с точки зрения решения этих задач.

Самой известной и длительное время применяемой в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным же недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования. Проблема применения этой системы в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, мы имеем в виду не столько чисто политические избирательные объединения, сколько так называемые «муниципальные (или ратушные) партии». Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.

Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков, мы же хотели отметить самые значимые. По мере проявления негативных качеств избирательных систем разрабатывались их модификации, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них. В настоящее время применяются смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая за счет периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Так же широко известны выборы по много- и маломандатным округам.

Сформулируем некоторые рекомендации по практическому применению названных избирательных систем.

Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. С этой точки зрения в качестве базовой имеет смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия - прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура. Если эти условия не сложились, возможно применение переходных моделей избирательных систем.

В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Очевидно, что эта избирательная система может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей. Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия. Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений. На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.

Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель “городская комиссия”, рассмотренная нами выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.

Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.

Остановимся теперь на выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.

В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый «сильный» мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава («слабый» мэр), его полномочия значительно сокращаются. Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.

Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.

При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.

Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.