3. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ РФ И СУБЪЕКТАМИ В ЕЕ СОСТАВЕ.
Поскольку в федерациях существует двойственность государственной власти, всегда разграничиваются предметы ведения федерации и ее субъектов, полномочия органов государственной власти ее субъектов. Речь идет о разграничении, прежде всего законодательных полномочий. В разных государствах принят неодинаковый порядок разграничения полномочий. Иногда устанавливается только исключительная компетенция федерации, реже — только исключительная компетенция ее субъектов, иногда в конституциях фиксируются те и другие, а не упомянутые в тексте конституций (остаточные) полномочия передаются либо федерации, либо ее субъектам. В Конституции РФ перечислены предметы ведения Федерации (по существу, ее исключительная компетенция), и предметы совместного ведения, а все остальное (что не перечислено в Конституции) относится к ведению субъектов Федерации. В сфере полномочий РФ законы и иные правовые акты могут издавать и соответствующие действия предпринимать только федеральные органы, субъекты Федерации в эту сферу вмешиваться не должны. В сфере совместной компетенции могут издавать правовые акты и органы Федерации, и органы субъектов. Однако в соответствии с принципом верховенства федерального права закон Федерации, принятый в данной сфере, имеет высшую силу, а субъект Федерации может принимать нормативные акты в этой сфере только тогда, когда какие-либо вопросы не урегулированы федеральными актами. В остаточной сфере субъект вправе регулировать все вопросы, и закон субъекта здесь обладает верховенством: противоречащие ему федеральные законы не применяются. Однако акты субъекта Федерации при таком регулировании должны соответствовать федеральной Конституции, своему основному закону (конституции, уставу). При несоответствии они недействительны. Здесь также, хотя и в особой форме, действует принцип верховенства федерального права.
Российская Конституция закрепляет предметы ведения Федерации в ст. 71. К их числу относятся вопросы, которые имеют особо важное значение для Федерации в целом или требуют централизованной деятельности. В ст. 71 Конституции РФ перечислены 18 пунктов от «а» до «т», но многие из них имеют комбинированный характер, внутри буквенной нумерации, как правило, есть несколько разных вопросов, в целом их более 60 (а можно насчитать и больше).
Предметы ведения и полномочия РФ, перечисленные в ст. 71, можно, в значительной мере условно, разделить на несколько групп. В сфере статуса человека и гражданина — гражданство; регулирование и защита прав человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; государственные награды и звания РФ и др.
В сфере учредительной власти и определения основ развития РФ это — принятие и изменение Конституции РФ; установление основ федеральной политики; федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, культурного и национального развития РФ.
В сфере регулирования территории РФ, обороны и внешних связей государства это — вопросы территории РФ, внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ, вопросы войны и мира; определение статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; внешнеэкономические отношения РФ, оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка покупки и продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества.
В сфере организации государства и управления им — федеративное устройство, установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба.
В сфере экономики — федеральная государственная собственность и управление ею, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющие материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.
В сфере установления единых стандартов — метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.
В сфере правового регулирования — судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право.
Установление предметов ведения федерации не означает, что ее субъекты не участвуют в решении федеральных вопросов. Есть специальная палата парламента — Совет Федерации, без согласия которого нельзя решать некоторые важнейшие вопросы (например, изменение Конституции, введение чрезвычайного положения, формирование Конституционного Суда). Для осуществления полномочий федеральной государственной власти в субъектах Федерации, в городах, административно-территориальных единицах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (военные комиссариаты, отделы налоговой службы, министерства юстиции и др.). Эти органы не вправе вмешиваться в собственные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований. Порядок их комплектования должен быть у каждого ведомства единообразным во всех субъектах РФ. Иначе, как указал Конституционный Суд в Определении от 28 ноября 2000 г., это нарушает равноправие субъектов Федерации[3].
Широкая сфера участия субъектов РФ в федеральных делах обеспечивается закреплением в Конституции предметов совместного ведения Федерации и субъектов (ч. 1 ст. 72 Конституции). Здесь содержится 14 пунктов, обозначенных буквенной нумерацией, но они включают иногда неодинаковые вопросы. Их классификация в связи с разнородностью направлений деятельности государственной власти и другими причинами, как и классификация предметов ведения, затруднена, но в целом можно выделить следующие группы совместных полномочий:
В сфере статуса прав личности — защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности.
В сфере обеспечения федерального единства — обеспечение соответствия конституций, уставов, иного законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам.
В сфере внешних связей — координация международных и внешнеэкономических связей субъектов, выполнение международных договоров Российской Федерации.
В сфере организации публичного управления — установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.
В сфере экономики — разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
В сфере экологии — природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории.
В сфере защиты от стихийных бедствий — осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
В социальной и культурной сфере — охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства, детства, социальная защита, включая социальное обеспечение.
В сфере правового регулирования — административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Литература
1. *Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916.
2. *Закон РФ от 01 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 20.04.2006 г.) «О государственной границе Российской Федерации» // Российская газета от 25.04.2006 г.; *Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ (ред. от 30.11.2005 г.) «О национально-культурной автономии» // Российская газета от 02.12.2005 г.; *Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.06.2006 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета от 08.06.2006 г.
3. Глигич-Золотарёва М.В. Правовые основы федерализма. – М.: Юристъ, 2006. – 422 с.
4. *Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства: Монография. – М.: Изд-во НОРМА, 2001. – 352 с.
5. **Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. – М., 2003 г.
6. *Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и её субъектами. - СПб.: Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. - 559 с.
Дополнительная литература
2. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области – феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). – М.: Изд-во МГУ, 2002. – 256 с.
3. *Гончаров И.В. Особенности правового регулирования федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в условиях внутренних вооруженных конфликтов // Государство и право. 2004. №11. – С. 85-89.
4. *Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. 2004. № 3. – С. 9-16.
5. *Глигич-Золотарева М. В. Законодательные новеллы в области разграничения полномочий : "второй сто двадцать второй" или второй сто девяносто девятый" ? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 2. - С. 3-7.
6. *Глигич-Золотарева М. В. Законодательная база федеративных отношений: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 9. - С. 3-7.
7. *Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8. – С. 3-10.
[1] ФКЗ от 25.03.2004 N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения пермской области и коми-пермяцкого автономного округа» / «Собрание законодательства РФ», 29.03.2004, N 13, ст. 1110.
[2] СЗ РФ. 2000. №7. Ст. 786
[3] Российская газета. 2000. 5 дек.
... область, автономные округа) породило тенденцию максимального учета национальных интересов Российского общества в целом и составляющих его народов. Глава 2. Принципы федеративного устройства России 2.1. Верховенство Конституции и федеральных законов В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4), «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории ...
... в мирное время запрещается содержать профессиональные вооруженные образования. Национальная федерация Национальная федерация характеризуется более сложным государственным устройством вследствие многонационального состава ее населения. Можно выделить следующие основные признаки большинства разновидностей национальной федерации: *субъекты федерации - национально-государственные образования, ...
... только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма. 1.2 Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и ...
... 5 Конституции, между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. 2. Конституционно-правовой статус Российской Федерации Российская Федерация — это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее правовой статус определяется Конституцией РФ, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным ...
0 комментариев