Види форм державного управління

1.2 Види форм державного управління

Різноманітність форм державного управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації. Треба зазначити, що до нині адміністративно-правова наука не має загальновизнаної класифікації форм управлінської діяльності.

Найбільш поширеними є дві класифікації: по-перше, за значенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту); по-друге, за ступенем правової регламентації процесу їх застосування.

За значенням наслідків, які виникають у результаті використання форм виділяють: а) правові форми державного управління; б) неправові форми державного управління.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виникнення юридичного ефекту. Зокрема, видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини. До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії за результатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нарада з приводу реалізації юридичного акта).

За ступенем правової регламентації процесу використання виділяють такі форми державного управління:

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість).

2.Застосування норм права (видання ненормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво).

3.Укладання адміністративних договорів.

4.Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій.

5.Провадження організаційних дій.

6.Виконання матеріально-технічних операцій.

Зупинимося на змісті перелічених форм.

1. Встановлення норм права (видання нормативних актів управління, адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми управлінської діяльності є виконання наказів, законів, а також інших державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові положення нормативного характеру.

Як правило, повноваження органів державного управління з встановлення загальнообов'язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних нормативних документах.

Так, затверджене Указом Президента "Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади" містить норми, які передбачають, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання законодавства України видає накази, організує та контролює їх виконання, а у випадках, передбачених законодавством України, рішення міністерства можуть бути обов'язковими для виконання центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами незалежно від форм власності та громадянами. Міністерство в разі потреби видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими органами влади і самоврядування спільні акти.

Аналогічні норми містяться в положеннях, якими регулюється діяльність конкретних міністерств, комітетів, відомств. За допомогою такої нормотворчості конкретизуються і деталізуються загальні норми законів. Природно, що при цьому не змінюється їх смисл, але забезпечуються умови для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених законами правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.

Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності практично виражається у виданні органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).

Такі нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов'язки, відповідальність учасників суспільних відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, обумовлені специфікою сфери управління. Вони формують основи взаємодії різних суб'єктів управління, здійснюють правоохоронні функції управлінського характеру (наприклад, встановлення певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення законності і дисципліни в управлінні.

Так, Кабінет Міністрів постановою № 576 від 12 жовтня 1992 р. затвердив нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив цілий ряд норм, що регламентують порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепальної зброї, боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.

Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вважати опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередкованість визначається підзаконністю нормативних актів органів управління, що видаються на основі й на виконання законів.

Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління виступає як регулятор суспільних відносин. Це дозволяє органам державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, адміністративно-політичного, соціально-культурного будівництва.

2. Застосування норм права (видання нормативних актів управління, індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) — основна форма управлінської діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивідуального характеру закони та інші правові норми застосовуються до конкретних обставин управлінського життя. Такі акти містять точно визначені і персоніфіковані юридично владні приписи. Вони відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язується виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні ознаки:

1) акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний характер. Індивідуальність проявляється, по-перше, в тому, що він розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому вказується конкретний адресат, який повинен дотримуватись вміщеного в акті припису.

2) акт застосування адміністративно-правової норми має юридичну природу. Він має державно-владний характер і є обов'язковим для всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою силою держави.

Треба зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам акт може бути звернений до однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком безпосередньо звернений до однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас, вміщенні в ньому державно-владні приписи спрямовані й органу, що зобов'язаний цей подарунок видати.

3) такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм адміністративного права. Дана обставина залишається в силі й тоді, коли акт виступає результатом погодження волі усіх учасників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги тощо.

4) акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридичний факт, а й виконує регулятивні функції. Норми адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування норм права, які стають самостійним засобом управління соціальними процесами.

За своєю суттю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене у вигляді індивідуального державно-владного припису рішення органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору діючих нормативних приписів. Прикладами таких актів є накази про призначення на посаду, про звільнення з посади, надання відпустки, допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про утворення управлінських структур, постанови про вирішення справ про адміністративні правопорушення, про розгляд скарг громадян тощо.

Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається жодному переліку. По суті, вся динаміка державного управління охоплюється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів.

Отже, акт застосування норм адміністративного права — це індивідуальний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, персонально визначає поведінку адресата, має держано-владний характер, видається уповноваженим органом в установленому порядку.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою державного управління слід вважати адміністративні договори. З самого початку доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в адміністративно-правовій літературі термін "адміністративний договір" у нормативних джерелах не вживається.

Основне питання даної проблеми полягає в тому, що договірні відносини характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівністю волевиявлення сторін, які в них вступають. Тобто, договір — це угода сторін, які юридично рівноправні. Природа ж державного управління передбачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони і як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.

З таких позицій сам термін "адміністративний договір" нібито суперечить правовій логіці.

Проте змінювані в процесі історичного розвитку суспільні відносини і практика їх регулювання викликали до життя такий вид угод, як плановий договір. Мається на увазі договір, який укладається внаслідок того, що вступ у договірні відносини передбачений планом (аналогічним документом), який, по суті, є управлінський (вольовий і владний) акт держави.

Наприклад, п. 2 Указу Президента України від 13 жовтня 1997 р. "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 вересня 1997 р. "Про стан науково-технічної сфери України та невідкладні заходи щодо підвищення ефективності її державного регулювання" містить норму, яка вимагає від Міністерства України у справах науки і технологій разом з Національною академією наук у місячний термін подати Президентові України перелік заходів щодо підтримки науково-технічної діяльності у регіонах.

Питання про характер планових договорів стає предметом докладного аналізу вчених-цивілістів. У результаті — вони дійшли висновку, що у такому виді угод різко обмежується індивідуальна воля сторін.

Отже, в юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких воля однієї із сторін органічно поєднується з управлінською волею держави, тобто дана сторона виступає як юридично владний суб'єкт. Інша ж сторона зобов'язана їй підкоритися, тобто виступає як юридично підвладний суб'єкт. Така ситуація вже характерна для управлінських та адміністративно-правових відносин.

Проте відносини, в яких учасники договору перебувають не в однаковому становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише через дію актів планування.

Так, адміністративний договір використовується у процесі оформлення громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністративний договір передує факту призначення на посаду відповідним наказом.

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування форм, які найбільшою мірою відповідають сучасним умовам і розвитку суспільства. Однією з таких форм треба визнати на нинішньому етапі договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властивими йому державно-владними повноваженнями.

Нині дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов'язують сторони до укладення договорів.

Так, в Указі Президента України "Про додаткові заходи щодо матеріального і морального заохочення працівників вугільної промисловості" від 9 січня 1996 р. містяться такі норми:

Кабінету Міністрів України за погодженням з об'єднанням галузевих профспілок:

визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми посадових окладів...;

установити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород...;

передбачити запровадження додаткових заходів стимулювання сумлінної та високопродуктивної праці...

Аналіз цього Указу, який має явно виражений адміністративно-правовий характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов'язаний в адміністративно-правовому порядку, тобто через видання відповідних адміністративно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій, винагород; ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти.

Проте перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (виконати волю глави держави шляхом прийняття одностороннього вольового рішення), йому необхідно усі ці питання погодити з об'єднаннями галузевих профспілок. Тобто, Кабінет Міністрів України зобов'язаний (саме так передбачено адміністративно-правовою нормою) вступити з об'єднанням профспілок у договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-правовими нормами. Цей висновок підтверджується такими обставинами:

по-перше, основою для його укладення є адміністративно-правова норма;

по-друге, він набирає чинності тільки в тому випадку, якщо буде прийнято відповідний адміністративно-правовий акт;

по-третє, якщо дія даної угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що скасовує попередній.

Таким чином, договірні відносини передують виникненню "стандартних" адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов би всередині цих адміністративних правовідносин. Отже, з точки зору вольового змісту, виділяються два види договорів. По-перше, договори, які створюються на основі вільного волевиявлення сторін. Це суто цивільно-правові договори. По-друге, договори, які виникають з волі держави, за обов'язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права. Це адміністративні договори.

При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністративних договорів) важливо зазначити, що вони виникають лише в сфері виконавчо-розпорядчої, діяльності органів державного управління, тобто там, де складаються адміністративно-правові відносини.

Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольовий зміст угод і формують їх так, що воля суб'єктів договору скеровується на реалізацію норми адміністративного права, тобто на реалізацію волі держави. Такий договір хоч і зберігає попередні цивільно-правові форми, однак, набуває нової якості — стає адміністративним договором.

Характерним у даному розумінні є пояснення на законодавчому ріпні терміна "державний контракт". У Законі "Про поставки продукції для державних потреб" від 22 грудня 1995 р. йдеться, що державний контракт — це договір, укладений між державним замовником від імені держави і виконавцем замовлення. В сувою чергу, державне замовлення визначається як спосіб державного регулювання економіки, тобто спосіб державно-владного впливу на відносини в даній сфері, спосіб формування адміністративно-правових відносин. Більше того, виконавець не може відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника вважає це необхідним. У разі відмови від укладення контракту на замовника накладаються штрафні санкції. Дана обставина не залишилась не поміченою законодавцем і в результаті — в нормативних документах з'явився термін "договір доручення".

Викладене дозволяє встановити риси, характерні для адміністративного договору:

•  це угода, що виникає в сфері державного управління у зв'язку і з приводу реалізації органом державного управління повноважень виконавчо-розпорядчого характеру;

•  підставою виникнення подібних угод є адміністративний акт — владний вольовий припис;

•  адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністративного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;

• адміністративний договір має організуючий характер.

Вищенаведене дозволяє дати визначення адміністративному договору.

Адміністративний договір — це визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень стосовно інших.

Така угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин.

Отже, подальший розвиток механізму державно-управлінської діяльності в умовах поступового переходу до ринкових відносин робить актуальною проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних договорів) з позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації державного управління.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій. До таких форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо.

До нині сутність та юридична природа реєстраційних дій повністю не з'ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути опублікований і розісланий тощо. До інших юридично значущих дій також належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.

5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні і різноманітні вияви управлінської дисципліни, які безпосередньо не спричиняють юридичних наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають внутриуправлінське, внутриапаратне значення. Водночас, вони можуть використовуватися для певного впливу на громадські структури і громадян.

До таких дій можна піднести різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження позитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громадської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний характер. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для здійснення адміністративних функцій.

До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки матеріалів для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів, діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль і значення матеріально – технічних операцій не можна зменшувати. Від них багато в чому залежить ефективність управлінської праці.

ІІ Розділ. Поняття і види правових актів управління; вимоги, що ставляться до них