Административные акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на ничтожные и оспоримые

7. Административные акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на ничтожные и оспоримые.

Ничтожный административный акт - это акт, который вследствие своей незаконности не может порождать и не порождает юридических последствий. Его ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит осуществлению (например, содержащий предписание совершить противоправные действия).

Оспоримый административный акт подлежит обязательному исполнению, но может быть оспорен заинтересованными лицами. До его признания недействительным он подлежит исполнению. Оспоримые акты требуют доказательств их дефектности.

Порядок принятия и действие правового акта управления

Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию актов коллегиально и единолично, высшими, центральными органами РФ, республиканскими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индивидуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.

Первая стадия этого процесса — подготовка решения (об утверждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из возможных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большинство же правовых актов принимаются единолично, а значит, главное на этой стадии — подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц — самостоятельная стадия работы с актом. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях).

Официальному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. Такие акты опубликовываются в течение десяти дней после их подписания в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации.

Что касается нормативных актов Президента России, то они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после первого дня их официального опубликования; другие акты вступают в силу со дня их подписания.

Семидневный срок установлен также для ак­тов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные акты Правительства вступают в силу со дня их подписания.

С юридической и практической точек зрения только разработать и принять качественный правовой акт управления совсем недостаточно.

Хотя этот этап чрезвычайно сложен, ответственен и требует больших усилий специалистов разного профиля, однако в какой-то мере это только начало сложного процесса осуществления управленческой деятельности.

Главное - своевременно и эффективно реализовать, практически осуществить правовой акт управления. То есть обеспечить его служебную роль, действие, связанное с наступлением юридических последствий и обуславливающее их.

С позиций юридической силы, презумпции действительности (правильности) действия правовых актов управления их реализация связана с целым комплексом условий, предпосылок, факторов юридического содержания, временных и пространственных факторов и рядом других.

Акт действует либо до истечения установленного срока его "жизни", либо до его официального изменения или отмены. Как правило, правовой акт управления приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие, например, установление конкретного срока вступления его в юридическую силу.

Действие административного акта прекращается также в результате его приостановления, которое не влечет автоматически утрату им юридической силы.

Приостановление означает временное прекращение действия или исполнения административного акта до решения вопроса по мотивам, вызвавшим его приостановление.

Законодательство предусматривает следующие случаи приостановления действия актов управления:

1) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции РФ);

2) Правительство в целях реализации своих актов на всей территории Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик.

Административно-правовой договор

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.

Административный договор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Административный договор представляет собою вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе, связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.

Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Контракт о прохождении военной службы заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.

Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации.

Административный договор представляет собой институт административного права, его нормативную базу составляют прежде всего нормы административного права. Правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответственно это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права.

Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти. При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

Все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные договоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характера являются административными.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения.

Так, например, п. З ст. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц».

В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

В числе функций административного договора можно выделить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы.

5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов.

7. Охранительная. Уже закрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой критериев.

К специальным относятся деление на «внутриаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные.

По предметному критерию можно различать:

— договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

— договоры в сфере управления государственной собственностью;

— договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);

— контракты с государственными служащими, студентами;

— финансовые и налоговые соглашения;

— договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

— различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

— договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д. По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.

 

Формы административной деятельности и административно-правовые акты ОВД

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

МВД на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

МВД обобщает практику применения федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов в области внутренних дел, организует работу по созданию и ведению баз данных правовой информации в этой области, а также подготавливает предложения по совершенствованию федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области внутренних дел.

К важнейшему участку управленческой деятельности МВД относится нормотворческая деятельность, призванная обеспечить развернутую нормативно-правовую базу для уверенной и эффективной оперативно-служебной деятельности ОВД на всех уровнях системы.

 Многообразны формы и наименования актов, издаваемых МВД. Эти правовые акты (речь идет об актах нормативного характера) издаются в виде приказов, постановлений, инструкций, правил, указаний, порядка.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Являясь высшим органом внутриведомственного контроля, министерство разрабатывает систему контроля, готовит нормативно-правовые акты по этому вопросу. Главные управления и управления МВД в установленном порядке проверяют исполнение органами внутренних дел действующего законодательства и ведомственных нормативных актов.

Министр внутренних дел РФ осуществляет нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел. Он издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение.

Министр вносит в установленном порядке на рассмотрение Президента Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации в области внутренних дел, а также нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности подведомственных МВД России федеральных органов исполнительной власти.

Существенной частью управленческих полномочий Министра является контроль правомерности решений руководителей МВД, УВД. Министру предоставлено право отмены противоречащих федеральному законодательству приказов и распоряжений министров внутренних дел и начальников ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Наибольшая часть компетентности в области охраны общественного порядка принадлежит органам внутренних дел (ОВД). ОВД  — весьма своеобразное звено исполнительной власти. Сущность их деятельности состоит в повседневном исполнении и проведении в жизнь законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок.

В своей административной деятельности органы внутренних дел руководствуются Законом РФ «О милиции», Кодексом РФ об административных правонарушениях, а так же Указами президента, постановлениями и инструкциями правительства, другими законами и правовыми актами.

В ходе отправления административных полномочий сотрудники и аппарат милиции вступают в административно - правовые отношения в гражданами, учреждениями, организациями.

Административную деятельность осуществляют в большей степени следующие подразделения милиции общественной безопасности: отдел ГИБДД, участковые инспектора милиции, отдел лицензионно-разрешительной системы (ЛРС), отдел паспортно-визовой службы (ПВС), инспекция по делам несовершеннолетних (ИДН) и сотрудники дежурной части.

ОВД используют широко такие формы административной деятельности как составление протоколов об административных правонарушениях

Нормативные акты и литература

1.   Конституция РФ.

2.   Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ).

3.   Федеральный закон "О статусе военнослужащих от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ(в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ).

4.   Закон РФ «О милиции» N 1026-1 от 18 апреля 1991 года (в ред. от 10.01.2003 N 15-ФЗ).

5.   Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314.

6.   Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649.

7.   Указ Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996.

8.   Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. N 1039 „ Положение о Министерстве внутренних дел РФ “( ред. Указа Президента РФ от 17.04.2003 N 444).

9.   Административная деятельность ОВД: Учебник /под ред. В. Я. Кикотя  — М. : Юнити-Дана, 2003

10.       Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник.  — М., МЮИ МВД России. «Щит-М». 1997.

11.       Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная. Учебник.  — М., МЮИ МВД России. «Щит-М». 1997.

12.       Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997.

13.       Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник для вузов.  — М.: БЕК, 2000.

14.       Бородин С.С. и др. Административная деятельности ОВД: Словарь терминов и понятий.  — М.: Издательство Лань, 2000.

15.       Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право.  — М.: Проспект, 2004.

16.       Еробкин К. Л. Управление в области охраны общественного порядка.  — М., 1995.

17.       Уткин Д.В. Сборник нормативных актов по административной деятельности ОВД.  — М.: Издательство: Щит-М , 2000.

[1]  Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право.  — М.: Проспект, 2004, с. 206