Навигация
Земское и губное управление (самоуправление) - 2-я половина XVI-начало XVII в.;
50898
знаков
1
таблица
0
изображений
2. Земское и губное управление (самоуправление) - 2-я половина XVI-начало XVII в.;
3. Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением
(XVII в.)».
Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял одновременно и судебные полномочия. Главное назначение наместников и волостелей состояло в том, чтобы осуществлять связь населения с государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляли выборные сотские и старосты. Кормленщики не только значительно превышали «нормы» взимания податей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в жизнь ее установки. Уже в конце XV в. судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться.
При Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный шаг в деле реформы местного управления и суда. Наместники и волостели были заменены выборными земскими властями, старостами и земскими судьями, которым поручались суд по всем делам. Вместо «кормов» и пошлин они должны были платить денежный «оброк» в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму подлежащего уплате оброка, а затем посадские и крестьяне должны были разделять этот оброк между собой в соответствии с имущественным цензом.
После смерти Ивана IV происходит поворот к приказно-воеводскому управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненное борьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной правительственной власти на местах, и воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничных областях, в XVII в. поселяются в остальных городах. Они сосредотачивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую, действуя по «наказам» (инструкциям) московских приказов. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но все более теряют свою самостоятельность и превращаются в подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводского управления. Таким образом, вторая половина XVII в. явилась временем упадка земского начала и растущей бюрократизации в центральном и местном управлении Московского государства.
Развитие институтов самоуправления в России XVIII - 1-й половине XIX в. Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось делением различных групп населения в четыре сословия: дворянство, крестьяне, духовенство и городское население. Деление общества на сословия определяло наряду с общегосударственным централизованным управлением наличие и особого сословного управления, в сферу которого входили некоторые аспекты ведения местного хозяйства.
В 1699 году городам было предоставлено право выбирать своих бурмистров, которые составляли ратушу, в которой поочередно председательствовали, занимались судейскими вопросами и собирали подати и доходы с торгово-промышленных обывателей. К концу царствования Петра I ратуши были преобразованы в магистраты. В 1720 году Сенату было предписано учредить образцовый магистрат в Петербурге, который должен был устроить магистраты в областных городах и руководить ими. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей.
Согласно указу 1702 года в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путем выборов и должны были управлять уездом наряду с воеводами.
«В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев (мир), которые обсуждали общие проблемы, однако старосты назначались помещиками. Существовали также собрания нескольких поселков и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и сборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами. Вместе с тем на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы и губернаторы».
Петр I провел новое административное деление страны, в результате чего Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губерний, командование войсками, полицейские и некоторые судебные функции. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы, а провинции - на дистрикты, где управляли земские комиссары.
«При Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года. К концу ее царствования в Европейской части России было учреждено 50 губерний, каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. человек. И в губерниях, и в уездах имелись три ряда учреждений: общая администрация, финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для дворян, городских обывателей и казенных крестьян). Во главе губерний ставились наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся верховной властью и обладавшие широкими полномочиями в сфере управления. В помощь губернатору в качестве совещательного органа учреждалось губернское правление, включавшее двух губернских советников, губернского прокурора и руководителей важнейших губернских учреждений. Во главе уездного управления стоял земский исправник, или капитан».
В 1785 году была издана «жалованная грамота дворянству», которая предоставляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах и нуждах. Однако их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.
Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на шесть разрядов: 1). «настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ); 2). купцы трех гильдий; 3). ремесленники; 4). иногородние и иностранные гости; 5). «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные собственники); 6). «посадские», жившие промыслами или работой. Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Ее постоянным исполнительным органом являлась шести гласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда вопросов городского управления, за исключением сословного суда и надзора за сбором государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и недостаточно точно определенной, реальная власть в городах находилась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.
При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы крестьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанция сельского суда). В каждой волости, составленной из сельских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда). В правление входили волостной голова и два заместителя - по полицейским и хозяйственным делам. В задачу крестьянского общественного управления входило «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, паспортный контроль, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнение повинностей. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны, громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на тех же крестьян. Закон 1838 года не влиял на положение помещичьих крестьян. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения.
Организация местного самоуправления после крестьянской реформы 1861 года. До эпохи Александра II все органы самоуправления в императорской
России носили сословный характер. После освобождения крестьян появилась потребность в создании всесословных органов для заведования местными делами, и эти органы были созданы «Положением о губернских и уездных земских учреждениях», изданным 1 января 1864 года. Согласно этому положению, органами земского самоуправления в уездах выступали «уездные земские собрания», состоявшие из «земских гласных», избираемых на три года тремя куриями избирателей: 1). Местными землевладельцами; 2). Крестьянскими обществами и 3). Городскими избирателями (владельцами недвижимости).
Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполнительного органа, уездную управу, а также губернских земских гласных, составлявших губернское земское собрание. Последнее избирало губернскую земскую управу в составе председателя и шести членов (председателя утверждал министр внутренних дел). Собирались собрания 1 раз в год на срок до 10 дней -уездные и до 20 дней - губернские. Решали вопросы, связанные с бюджетом, формированием управ и заслушиванием их отчетов. Земские гласные работали безвозмездно, члены управ получали жалование.
К компетенции земских учреждений относились: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталами; устройство и поддержание местных путей сообщения; обеспечение продовольствия, содействие в развитии местной торговли и промышленности, благотворительность, содействие в строительстве церквей и школ; здравоохранение; содействие военным и гражданским властям в их местных мероприятиях; предоставление правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах.
«Положение 1864 г. не включало земские учреждения в общую систему государственных учреждений страны, что снимало с бюджета существенное бремя. Служба в них была отнесена к общественным обязанностям». Должностные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались правами государственной службы. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в уезде и губернии принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать от местной полиции применения принудительных мер либо взыскивать с виновных через суд.
Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительственный сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с местной администрацией, внешними органами государственного управления.
В 1870 г. было издано «Городовое положение», вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса соответственно сумме уплачиваемых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. «Систему органов городского общественного управления составили:
1. Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;
2. Городская дума (распорядительный орган);
3. Городская управа (исполнительный орган)».
В задачи городского самоуправления входило решение местных культурно-хозяйственных дел: внешнее благоустройство города, содержание городских коммуникаций, забота о народном продовольствии, образовании, принятие мер против пожаров, содержание благотворительных учреждений, музеев, театров, библиотек, больниц. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.
Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Однако в развитии общественного управления стала усматриваться угроза политическому господству дворянства, российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства, росло значение земской демократической интеллигенции.
12 июля 1889 г. было издано Положение о земских участковых начальниках, которое положило конец надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волости. К земским участковым начальникам перешли функции мировых судей, положение усилило роль дворянского элемента в земских учреждениях и контроль администрации над ними. Дворянству было предоставлено решительное преобладание в земских собраниях. Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти, земские должностные лица превратились в государственных служащих: им присваивались чины и позднее стали выплачиваться государственные пенсии. Центральным мероприятием стало учреждение органа административного надзора за земскими учреждениями, подчинявшегося специальному Совету министерства внутренних дел.
В 1892 г. было принято Городовое положение, в котором установлен чрезвычайно высокий имущественный ценз городских избирателей. Таким образом, была завершена организация системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел, низшим звеном которой стали земства. Однако под влиянием неудач русско-японской войны и антиправительственных демонстраций 12 декабря 1904 года правительство было вынуждено принять закон об учреждении Государственной думы, изданный 6 августа 1905 г. Таким образом, в России было учреждено народное представительство. Вместе с тем сохранение самодержавного характера власти сказалось на последующих событиях, приведших в Февральской революции 1917 г.
Анализ характера местного самоуправления (управления) в дореволюционной России позволяет сделать следующие выводы:
1. Местное управление (самоуправление) в России со времени Петра I выступало как три системы: бюрократическая, земская и сословная;
2. Демократичность местного самоуправления относилась прежде всего к дворянству как господствующему в обществе сословию;
3. Местное управление не было обособлено от государственного, его исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Основное отличие было в наличии выборных представительных органов;
Похожие работы
... одну государственную или муниципальную организацию (орган). «Информационные каталоги» - сведения об объектах недвижимости необходимые для целей налогообложения, а также для целей государственного и муниципального управления и информирования юридических и физических лиц. Они будут публиковаться в электронном виде на предлагаемом сайте. Полномочия по ведению этих сведений будут распределены между ...
... задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха населения.[5] 4. Место муниципального управления в системе управления экономикой Экономика региона представляет собой сложную динамичную открытую систему социально-экономических отношений по поводу совместного ведения хозяйственной жизни совокупностью объективно ...
... эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы. Глава 2. Анализ и направления современной организационной структуры местного самоуправления (на примере администрации муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан) ...
... в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств, если при этом изменяются квалификационные требования к наемным работникам. Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и ...
0 комментариев