Теоретические основы государственной политики по поддержке материнства и детства

1. Теоретические основы государственной политики по поддержке материнства и детства

1.1 Теоретические и финансовые аспекты государственной социальной политики в области поддержки материнства и детства

Социальная политика государства может быть представлена как форма сознательного воздействия на социальную сферу жизнедеятельности людей с целью ее изменения. Это наиболее обобщенное представление о социальной политике государства позволяет рассмотреть ее как часть государственного управления, объектом которого является социальная сфера жизни людей[1].

Социальная политика касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в социальной структуре, ростом благосостояния граждан, улучшением их жизни, удовлетворением их материальных и духовных потребностей, совершенствованием образа жизни.

Различие подходов к определению содержания социальной политики отражается в разнообразии показателей социальной статистики: они дают ту совокупность индикаторов социального развития общества, которая является целью социальной политики, представляя собой социальный механизм экономической системы.

Главной задачей социальной политики РФ являются достижение благосостояния человека и общества, обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. Эта задача социальной политики российского государства должна решаться в тесном единстве с его экономической политикой.

В границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества[2]. Поле социальной политики, таким образом, имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержание жизнедеятельности наиболее уязвимых членов общества - инвалидов, престарелых, одиноких, беженцев, представителей национальных меньшинств и т. д., - до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Это не удивительно, так как изменения, являющиеся результатом общественного развития, находят выражение в этих разнообразных областях. Целью же общественного развития является, как уже было сказано, само общество, т.е. увеличение социальности в обществе, возрастание возможностей социального функционирования для всех индивидов, независимо от их происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества должна быть направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития.

Таким образом, основными целями социальной политики на современном этапе являются:

-     максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовно-этического потенциала страны;

-     формирование прочного пласта трудовой мотивации, отвечающего требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала» России, ибо без этого не начнется экономический подъем, не будет эффективной экономики, полноценного рынка;

-     создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности; без этого не будет предпосылок гражданского общества, личной свободы, реальной демократии.[3]

В Конституции РФ провозглашено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства, которое создает социально-экономические и правовые предпосылки для нормального развития, воспитания и образования детей.

Законодательство об охране здоровья граждан закрепляет право каждой женщины самой решать вопрос о материнстве. Оно обеспечивается предоставлением ей возможности:

-     получить бесплатные консультации по вопросам планирования семьи, пройти медико-генетические обследования с целью предупреждения наследственных заболеваний у потомства;

-     произвести искусственное прерывание беременности при различных сроках беременности в зависимости от показаний, добровольную медицинскую стерилизацию при достижении 35- летнего возраста или наличии не менее двух детей (независимо от этих условий – по медицинским показаниям), искусственное оплодотворение или имплантацию эмбриона;

-     воспользоваться в период беременности, во время и после родов бесплатной специализированной медицинской помощью;

-     получить во время беременности и в связи с рождением ребенка специальные отпуска: по беременности и родам, по уходу за ребенком.

Социальное развитие общества в значительной степени зависит от статуса его первичной ячейки - семьи, защищенности материнства и детства. В ст. 38 Конституции закреплена общая норма о том, что они находятся под защитой государства.

Защита государством материнства и детства, семьи как конституционный принцип была впервые закреплена в 1977 году. Подтверждение государственной политики в данной области в Основном Законе РФ соответствует международно-правовым актам ООН по правам человека и свидетельствует о том значении, которое придается в современном обществе семье, женщине-матери, детям.

Защита материнства и детства, семьи носит комплексный социально-экономический характер и осуществляется путем принятия разнообразных государственных мер по поощрению материнства, охране интересов матери и ребенка, укреплению семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан.

Безусловным приоритетом в социальной политике является «наилучшее обеспечение прав и интересов ребенка». Социальная политика и созданная в последние годы нормативно правовая база направлены на способствование повышению статуса семьи, охране здоровья матери, защите прав детей, некоторому улучшению брачно-семейных показателей.

Таким образом, целью социальной политики в отношении семьи, материнства и детства являются:

-     улучшение показателей брачности и снижение показателей разводимости семей;

-     снижение показатели материнской, перинатальной и младенческой смертности;

-     создание системы семейного устройства детей-сирот, что позволит увеличить показатели передачи детей в семьи;

-     сокращение числа безнадзорных детей и семей с детьми, находящимися в социально-опасном положении.

Основными проблемами положения детей, которые должна решать социальная политика государства, являются:

- ухудшение показателей здоровья детей (физического, психического, социального);

- отсутствие условий для полноценного развития детей в семье (бедность, кризисные отношения в семьях, безнадзорность, социальное сиротство, отсутствие социально значимых ценностей в семьях, снижение уровня общей культуры и неготовность молодежи к семейной жизни);

- отсутствие равных возможностей для выявления и развития детской индивидуальности и одаренности;

- отсутствие системы экстренной помощи детям, оказавшимся в социально-опасном положении.

Проведение социальной политики в отношении семьи, материнства и детства требует расходования бюджетных средств. При этом расходование бюджетных средств осуществляется по следующим направлениям расходов бюджетной системы РФ:

1.    Фонд заработной платы женщин в бюджетных отраслях (образование, здравоохранение, культура, наука).

2.    Пособия по безработице и другие меры поддержки женщин.

3.    Ежемесячные пособия на детей.

4.    Пособия по беременности и родам.

5.    Пособия по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет.

6.    Пособия при рождении, либо при передаче ребенка на воспитание в семью.

7.    Пособия при постановке на учет в ранние сроки беременности.

8.    Средства на детский отдых, оздоровительные лагеря.

9.    Пенсии по старости, инвалидности, при потере кормильца (по доли женщин).

10.     Пенсии детям – инвалидам.

11.     Единовременные денежные выплаты семьям с детьми - инвалидами в связи с монетизацией льгот.

12.     Увеличение льгот (вычетов) по налогу на доходы физических лиц на детей.

13.     Федеральные, региональные, муниципальные целевые программы: «Дети России»; «Обеспечение молодых семей жильем» и ряд других.

Финансирование мероприятий и программ в рамках социальной политики поддержки детей осуществляется государством из разных источников. Виды и источники бюджетных расходов на детей в РФ представлены в табл. 1.

Таблица 1 - Бюджетные расходы на детей и источники их покрытия в РФ

Виды расходов	Источники
УСЛУГИ и льготы
Образование (детские учреждения, школы, центры, дворцы,  клубы)	Все уровни бюджетов
Здравоохранение и физкультура (лечение и охрана здоровья детей)	Все уровни бюджетов, Фонд обязательного медицинского страхования
Социальное обслуживание детей (интернаты, приюты, питание школьников, льготы на проезд, социальная помощь семьям с детьми и пр.)	Бюджеты территорий
Федеральная программа “Дети России” (беспризорность, одаренные дети, дети Севера и пр.)	Федеральный бюджет
Организация детского отдыха, оздоровление детей (загородные лагеря и пр.)	Федеральный бюджет, Фонд социального страхования
ПОСОБИЯ и пенсии на детей
Ежемесячные выплаты семьям, имеющим детей	Федеральный бюджет
По уходу за больным ребенком	Фонд социального страхования
По беременности и родам	Фонд социального страхования
По уходу за ребенком до 1,5 лет, на рождение и другие родительские пособия	Фонд социального страхования
Пенсии семьям с детьми, потерявшим кормильца, детям - инвалидам	Пенсионный фонд
Материнский (семейный) капитал	Пенсионный фонд

Таким образом, по данным таблицы можно сделать вывод о том, что в финансовом обеспечении государственной социальной политики задействована вся бюджетная система РФ: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований и бюджеты государственных внебюджетных фондов.

1.2 Организационно-правовые основы реализации государственной политики по поддержке материнства и детства

В Конституции РФ закреплено, что «… в РФ обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства...». Также Конституция РФ провозглашает, что «материнство и детство, семья находятся под защитой государства»[4].

Данные принципы выступают базисом для принятия государством в лице его полномочных органов мер по охране интересов матери и ребенка, правовых механизмов такой охраны, поощрения института материнства, направленные на создание здоровой семьи, общества, и государства в целом.

К важнейшим законам, закрепляющим права детей в РФ, относятся: Семейный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ.

Определяющее значение в установлении пределов охраны материнства и детства имеют международно-правовые акты. В силу ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Международно-правовая защита материнства и детства находит свое отражение в основополагающих актах и декларациях, пактах и хартий о правах человека с начала XX века. Всеобщая декларация прав человека[5] закрепила (п. 2 ст. 25), что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Охрана материнства и детства, как один из ключевых признаков выделяется в:

-      Европейской Социальной Хартии ETS №163 (Страсбург, 3 мая 1996 г.);

-      Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств (утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.).

Нормы о защите материнства и детства содержатся в более чем тридцати международных актах (конвенциях, рекомендациях международных организаций, двухсторонних межгосударственных договорах).

С начала XX века было разработано и принято множество специальных международно-правовых актов, направленных на охрану рассматриваемого института, в частности необходимо выделить следующие акты[6]:

-      Конвенция Международной Организации Труда №103 об охране материнства (пересмотренная в 1952 году) (Женева, 28 июня 1952 г.);

-      Конвенция Международной Организации Труда № 3 об охране материнства, принятая в 1919 г. (не ратифицирована РФ);

-      Конвенция Международной Организации Труда № 156 о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями (Женева, 3 июня 1981 г.);

-      Рекомендация Международной Организации Труда от 15 июня 2000 г. № 191 о пересмотре рекомендации 1952 года об охране материнства;

-      Рекомендация Международной Организации Труда от 28 июня 1952 г. № 95 об охране материнства.

Защите интересов детства посвящены, в том числе, следующие специальный конвенции Международной Организации Труда: № 138 «О минимальном возрасте для приема на работу», № 29 «О принудительном или обязательном труде» и № 182 «О запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда».

В целях реализации норм конституционного, трудового, семейного и иных отраслей права, направленных на охрану материнства и детства, полномочными государственными органами принимаются программы по совершенствованию существующих механизмов и претворению в жизнь деклараций. Так, например, можно выделить Постановление Правительства РФ от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 годы»

В РФ проживает 31,6 млн. детей. К числу наиболее уязвимых категорий детей относятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (731 тыс. детей), дети-инвалиды (587 тыс. детей) и дети, находящиеся в социально опасном положении (676 тыс. детей). Указанные группы детей нуждаются, в первую очередь, в социальной реабилитации и адаптации, интеграции в общество[7].

Ухудшение экологической обстановки, неблагоприятные условия труда женщин, недостаточные возможности для здорового образа жизни, высокий уровень заболеваемости родителей, особенно матерей, ведут к росту детской заболеваемости и инвалидности.

Только 30% новорожденных могут быть признаны здоровыми. Более половины детей имеют функциональные отклонения, требующие лечебно-коррекционных и реабилитационных мероприятий.

Поэтому одновременно с развитием федерального законодательства в сфере обеспечения прав и интересов детей сформированы основы соответствующего регионального законодательства. Важнейшим направлением обеспечения прав и интересов детей в субъектах РФ является принятие специальных законов по защите прав детей. Так, например, такие законы приняты в Республике Саха (Якутия) – «О правах ребенка»; Красноярском крае - «О защите прав ребенка»; Приморском крае – «О защите прав ребенка в Приморском крае»; Томской области – «Об основных гарантиях прав ребенка на территории Томской области».

Обращает на себя внимание, что во многих северных субъектах приняты специальные законы, направленные на социальную поддержку многодетных семей, повышение их статуса и улучшение положения в них детей. В их числе Республика Бурятия, Красноярский край, Архангельская, Амурская, Магаданская и другие области[8].

Социальная значимость проблем, связанных с состоянием здоровья детей в РФ, обуславливает необходимость их решения программно-целевым методом на основе реализации системы мероприятий, направленных на снижение показателей детской заболеваемости, инвалидности и смертности, сохранение и укрепление здоровья на всех этапах развития ребенка.

В табл. 2 представлены данные об объемах и источниках финансирования Программы «Дети России».

Таблица 2 – Объем финансирования федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 – 2010 гг., млн. руб.

Наименование	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Внебюджетные источники	Общий объем финансирования
Капитальные вложения	6917	18812,3	170	25899,3
НИОКР	37,7	-	-	37,7
Прочие нужды	3147	17502,8	1259,1	21908,9
Всего	10101,7	36315,1	1429,1	47845,9

По данным таблицы видно, что максимальным объемом финансирования программы являются расходы за счет бюджетов субъектов РФ. Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы финансируются в отличие от других расходов только за счет средств федерального бюджета.

В результате реализации Программы часть средств федерального и регионального бюджетов будет сэкономлена за счет снижения потребности в затратах на решение ряда социальных вопросов. Экономия бюджетных средств произойдет в результате снижения инвалидности детей в результате скрининга новорожденных, улучшения состояния здоровья детей, сокращения затрат на содержание детей в учреждениях интернатного типа, а также сокращения затрат на интеграцию в общество выпускников этих учреждений, что позволит переориентировать освободившиеся средства на организацию работы с детьми и их семьями, нуждающимися в особой заботе государства[9].

Реализация Программы в части усиления профилактической направленности деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей будет способствовать сокращению факторов социального неблагополучия семей с детьми, приводящих к социальному сиротству, и снижению тем самым доли детей, нуждающихся в государственном попечении.

Система учреждений, предоставляющих социальные услуги, позволит превентивно решать многие возникающие проблемы и избегать попадания семей с детьми в ситуацию социального риска.

Повышение эффективности работы и оптимизация использования государственных ресурсов в сфере профилактики социального неблагополучия семей с детьми и социального сиротства будет способствовать улучшению общего социального климата в стране и повышению качества жизни.

В Новосибирской области также действует целевая программа «Дети Новосибирской области" на 2008 - 2012 годы. Финансирование этой программы осуществляется за счет федерального, местного и областного бюджетов и внебюджетных источников. Программа Новосибирской области имеет существенные отличия от федеральной Программы и включает более широкий перечень подпрограмм, направленных на социальную поддержку: "Здоровый ребенок", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Дети-инвалиды", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Одаренные дети", "Дети-сироты", "Организация оздоровления, отдыха и занятости детей и подростков".

Преимущество Программы Новосибирской области перед федеральной программой заключается в том, что при ее разработке более точно учтены потребности социальных учреждений, детей и их родителей. А программа реализации имеет строго определенных адресатов.

На муниципальном уровне также практикуются программно-целевые методы поддержки детей. В частности, в г. Новосибирске реализуется целевая программа «Дети и город».

Более подробно содержание целевых программ федерального, регионального и местного значения будет рассмотрено в третьей главе дипломной работы.

Таким образом, государственная политика по поддержке материнства и детства регламентирована рядом законодательных и иных правовых документов: от международных до внутригосударственных (федеральных, региональных и муниципальных). Среди организационных мероприятий важное место занимают целевые программы указанного профиля.

1.3 Характеристика демографической ситуации в России и Новосибирской области на современном этапе

Демографическая ситуация в России характеризуется сложными и не однозначными процессами в развитии населения. По числу жителей РФ занимает седьмое место в мире после Китая, Индии, США, Индонезии, Бразилии и Пакистана[10]. К началу XXI века Россия подошла в состоянии устойчивого процесса депопуляции, имея один из самых высоких темпов естественной убыли населения.

Главными особенностями сложившейся демографической ситуации в современной России являются: значительные масштабы сокращения населения; низкая рождаемость, массовое распространение однодетной семьи, не обеспечивающей воспроизводства населения; продолжающееся старение населения, изменение соотношения между работниками и пенсионерами, обостряющее проблемы пенсионного обеспечения; огромные потери населения от сверхсмертности мужчин, особенно от несчастных случаев, отравлений и травм; кризис семьи, высокий уровень разводов; зависимость темпов сокращения численности населения от уровня компенсации естественной убыли внешней миграции; значительные объемы вынужденной миграции и нелегальной миграции; сокращение объема внутренней миграции, снижение мобильности населения.

Численность постоянного населения РФ на 1 января 2009 г. составляла 141,9 млн. человек, из которых 103,7 млн. человек (73%) - горожане и 38,2 млн. человек (27 %) - сельские жители. Сокращение числа россиян в 2008 г. (на 104,9 тыс. человек, или на 0,07%) было наименьшим за последние 13 лет (в 2007 г. - 212,1 тыс. человек и 0,15%; 2006 г. - 533 тыс. человек и 0,37%). [11]

В условиях естественной убыли населения миграция стала единственным источником восполнения его численности. Однако объемы миграции таковы, что только в "пиковый" 1994 г. они были достаточны не только для компенсации естественной убыли, но и для обеспечения прироста численности россиян.

Изменения численности населения в 2008 г. практически не повлияли на структуру расселения. Более 40% россиян проживают в Центральном и Южном федеральных округах, где плотность населения наибольшая и составляет соответственно 57 и 39 человек на 1 кв. км (в среднем по России плотность населения - 8,3 человека на 1 кв. км.). Самыми малонаселенными к 1 января 2008 г. были Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Магаданская область, Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, где плотность населения составляла менее 1 человека на 1 кв. км[12].

 Вследствие снижения смертности населения показатель ожидаемой продолжительности жизни при рождении за 2006-2007 годы вырос у мужчин на 2,5 года, у женщин - на 1,5 лет. Несмотря на то, что сокращение числа умерших в 2008 году по сравнению с 2007 годом составило только 4,5 тыс.человек, ожидаемая продолжительность жизни по предварительной оценке возросла у мужчин до 61,7 лет, у женщин - до 74,2 лет (в 2007 г. - 61,4 и 73,9 соответственно). Это объясняется существенным снижением показателя младенческой смертности. В 2008 г. он составил 8,5 умерших детей в возрасте до 1 года на 1000 родившихся живыми (в 2007 г. - 9,4).

Высокой остается смертность населения от причин, связанных с употреблением алкоголя. Это такие заболевания, как алкогольная кардиомиопатия, случайные отравления алкоголем, алкогольная болезнь печени, хронический алкоголизм, алкогольные психозы, дегенерация нервной системы, вызванная алкоголем, хронический панкреатит алкогольной этиологии. В 2008 году от этих причин умерло 56 тысяч мужчин и 20 тысяч женщин.

Среди всех умерших почти 30% приходится на лиц трудоспособного возраста (более 600 тыс. человек в год), из них 80% - мужчины.

В августе 2009 года в России впервые за последние 15 лет зафиксирован естественный прирост населения, который составил 1 тыс. человек. Об этом заявила 29 сентября 2009 года министр здравоохранения и социального развития России Т. Голикова. По данным министерства, за август 2009 г. в России родилось 151,7 тыс. детей, умерло 150,7 тыс. человек. «Буквально сегодня мы получили последние данные по численности родившихся и умерших по 8 месяцам 2009 г.» — сказала министр. Количество родившихся за январь-август составило 1,164 млн. человек, что больше на 41 тыс. по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. Количество умерших составило 1,347 млн, что на 57 тыс. человек меньше показателя 2008 г.[13]

В Чукотском АО, Республике Алтай, Республике Тыва и Чеченской Республике суммарный коэффициент рождаемости превышает значение, необходимое для простого воспроизводства населения (2,3 - 3,1). Наиболее низкий уровень рождаемости наблюдается в Ленинградской и Тульской областях, г. Санкт-Петербурге (менее 1,2).

Численность населения Новосибирской области за 2008 год увеличилась на 4,2 тыс. человек (на 0,2%) и составила 2 639 857 человек. Это незначительный прирост численности населения, но факт достаточно знаменателен, так как впервые за последние 10 лет в области прерван процесс сокращения числа жителей.[14]

В предыдущие годы сокращение численности населения Новосибирской области происходило за счет естественной убыли населения (превышение числа умерших над числом родившихся), установившейся в области с 1992 года.

В 90-е годы происходило снижение объемов миграции. При этом изменились потоки и направления мигрантов: область из отдающей население стала принимающей. Однако установившийся с 1991 года миграционный прирост только частично компенсировал естественную убыль населения.

Рост численности населения области в 2008 году произошел за счет увеличения миграционного прироста по сравнению с 2007 годом в 2,6 раза (в 2007 г. миграционный прирост увеличился в 1,3 раза). Естественная убыль населения сократилась за год на 3 409 человек (в 1,6 раза) и составила 5,3 тыс. человека (в 2007 г. – на 3,7 тыс. человек). При этом следует отметить, что согласно среднему варианту прогноза, выполненного Росстатом в начале 2008 года, предполагалось сокращение численности населения Новосибирской области за 2008 год на 6,4 тыс. человек.

В городской местности рост численности населения на 7,5 тыс. человек, или на 0,4 %, также произошел за счет миграционного прироста, который составил 11,0 тыс. человек, увеличившись за год в 2 раза. Естественная убыль населения сократилась в 1,9 раза. Основной вклад (89 %) в увеличение городского населения области внес г. Новосибирск. Его численность после 8 лет убыли выросла на 6,7 тыс. человек, или на 0,5 %. Миграционный прирост в г. Новосибирске увеличился в 2,8 раза, а естественная убыль сократилась в 2 раза.

В сельской местности наблюдается миграционный отток населения (-1,5 тыс. чел.). В связи с этим численность сельского населения сократилась на 3,3 тыс. человек, или на 0,5%. Естественная убыль населения сократилась на 20%.

За 2008 год рост численности населения произошел в гг. Бердск (1 195чел.), Обь (314 чел.), Татарск (73 чел.), Коченевском (45 чел.), Новосибирском (1 040 чел.), Ордынском (26 чел.), Тогучинском (235 чел.) районах области. Кроме того, произошло увеличение численности населения в г. Карасук, пгт. Колывань, Станционно-Ояшинский, Дорогино, Посевная.

Улучшение демографической ситуации в регионе позволило прервать период депопуляции, продлившийся в Новосибирской области 18 лет. Так, число родившихся в январе-июле 2009 года детей превысило 19,7 тыс (рост на 3,2%), сократилась естественная убыль населения (за первое полугодие 2009 года -2279 чел., тогда как за аналогичный период прошлого года -3749 чел.). [15]

Улучшению демографической ситуации способствовали такие меры, как внедрение родовых сертификатов, оснащение лечебных учреждений современным оборудованием, субсидии на строительство и приобретение жилья, увеличение размеров пособий. Например, самая «массовая» выплата - ежемесячное пособие на ребенка, возросла на 25% и сегодня ее получают родители 107954 детей в возрасте до 16 лет.

Примечательно, что даже экономический кризис не оказал значительного влияния на демографическое развитие региона – отмечается дальнейшее увеличение числа родившихся и снижение числа умерших.

В общем числе родившихся несколько снизился удельный вес родившихся у матерей, не состоявших в зарегистрированном браке (с 28,0% в 2007 году до 26,9% в 2008 году).

Следует отметить, что ярким показателем репродуктивной деградации является и число совершаемых ежегодно абортов. В 2005 году в России только по официальной статистике было прервано 1 611 тыс. беременностей, что превысило число рождений на 151 тыс. чел. Число абортов в России до сих пор является одним из самых высоких в мире. Таким образом, большая часть беременностей в нашей стране ежегодно уходит в абортивную плоскость, способствуя тем самым ухудшению женского здоровья и нарастанию демографического кризиса[16].

По оценке министра здравоохранения и социального развития РФ в России ежегодно делается 1,6 - 1,7 миллионов абортов.[17] Россия на первом месте в мире по числу абортов: здесь, даже по официальной статистике, абортом заканчиваются 57% всех беременностей. Каждый пятый аборт делается подростками до 18 лет. От 10 до 15 % абортов дают различные осложнения, 7-8 % женщин после них становятся бесплодными. Каждый год армия тех, кто не может иметь детей, пополняется на 200-250 тысяч. В нашей стране около 15% пар, состоящих в браке, не способны зачать ребенка. По данным Всемирной организации здравоохранения, 15% - это предел, после которого бесплодие становится социальной проблемой... Главный акушер-гинеколог Минздрава РФ академик РАМН Владимир Кулаков привел данные Научного центра акушерства и гинекологии, директором которого он является: "бесплодны 6-7 млн. российских женщин и 3-4 млн. мужчин. Данные эти неполные..."[18]. Многие врачи говорят, что официальную статистику по количеству абортов следует умножить вдвое.

Итак, в заключение перовой главы хотелось бы отметить следующие моменты:

-      в последние годы значительно повысился интерес государственных структур к демографическим и социальным проблемам, что, в свою очередь, отразилось на направлении государственной политики в сторону поддержки материнства и детства;

-      органами власти приняты государственные программы, ориентированные на стабилизацию и улучшение демографического положения и поддержку детей;

-      в настоящее время в России разработан и реализован механизм финансирования целевых программ по поддержке материнства и детства.

2. Финансовый механизм реализации государственной политики по поддержке материнства и детства 2.1 Порядок и условия выплаты социальных пособий

К настоящему времени в России сложилась достаточно развитая система пособий, которые стали именоваться «социальными». Их арсенал пополнился в последнее десятилетие новыми, не известными ранее в нашей стране, видами. В тоже время отдельные пособия прекратили существование как самостоятельные виды, они «растворились» в системе других пособий.

Возникновение новых видов пособий и компенсационных выплат обусловлено, главным образом, социально-экономическими преобразованиями, которые вызвали существенные изменения во всех сферах общественной жизни, включая и сферу распределения.

Социальные пособия являются денежной формой социального обеспечения. Они предоставляются гражданам в установленных законом случаях в качестве одного из видов помощи, поддержки. Социальные пособия выплачиваются обычно непродолжительное время или единовременно. Их получают как работающие, так и неработающие граждане.

Цель социальных пособий – компенсировать полностью или частично временно утраченный по различным причинам заработок, оказать материальную поддержку, пополнить бюджет семьи в связи с наступлением ряда обстоятельств: рождением ребёнка, смертью члена семьи и т.д.

По сложившейся традиции социальные пособия самим законодателем выделяются по тем жизненным обстоятельствам, которые вызывают необходимость их предоставления. Такие обстоятельства отражаются в названии соответствующих пособий, например[19]:

1)   пособие по временной нетрудоспособности;

2)   пособие по беременности и родам;

3)   пособие по случаю рождения ребёнка;

С учётом изложенного можно дать следующее определение социальных пособий - это выплаты, производимые гражданам в установленные законом случаях ежемесячно, периодически или единовременно с целью возмещения полностью либо частично временно утраченного заработка или оказания материальной помощи.

Пособия гражданам, имеющим детей.

Гражданам, имеющим детей, государственные пособия назначаются на основании Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» с изменениями и дополнениями.[20]

Пособия гражданам, имеющим детей – это выплаты, производимые родителям (или заменяющим их лицам) в связи с рождением и воспитанием детей, установленные законом в целях материальной поддержки материнства, отцовства и детства.

В соответствии со статьей 4.2 Федерального закона от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей", введенной с 1 апреля 2008 года, подлежат индексации в размере и сроки, которые предусмотрены федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период, исходя из установленного указанным Федеральным законом прогнозного уровня инфляции, следующие пособия:

1)    пособие по беременности и родам;

2)    единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

3)    единовременное пособие при рождении ребенка;

4)    минимальный и максимальный размеры ежемесячного пособия по уходу за ребенком, выплачиваемого лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию;

5)    ежемесячное пособие по уходу за ребенком, выплачиваемое неработающим гражданам;

6)    единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;

7)    единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;

8)    ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Полный перечень пособий и выплат, полагающихся лицам и семьям, имеющих детей в Новосибирской области, приведен в Прил. А.

Пособие по беременности и родам положено женщинам, уволенным в связи:

-      с ликвидацией организаций;

-      с прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей;

-      прекращением полномочий частными нотариусами;

-      прекращением статуса адвоката;

-       в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию.

Размеры единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, представлены на рис. 1.

Рисунок 1 - Размеры единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, в 2002-2010 гг., руб.

На рис. 2 приведены размеры единовременного пособия при рождении ребенка.

Рисунок 2 - Размеры единовременного пособия при рождении ребенка в 2007-2010 гг., руб.

Минимальный и максимальный размеры ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, пособие неработающим гражданам, осуществляющим уход за ребенком, представлены на рис. 3.

Рисунок 3 - Минимальный и максимальный размеры ежемесячного пособия по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию, в 2007-2010 гг., руб.

Единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву выплачивается, согласно данным рис. 4.

Рисунок 4 – Размеры единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, в 2008-2010 гг., руб.

Размеры ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, приведены на рис. 5.

Рисунок 5 - Ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, в 2008 – 2010 гг., руб.

Государственные пособия на детей назначаются и выплачиваются: гражданам РФ, проживающим на территории РФ; гражданам РФ, проходящим военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, и гражданскому персоналу воинских формирований РФ, находящихся на территории иностранных государств, в случаях, когда выплата этих пособий предусмотрена международными договорами РФ; иностранным гражданам и лицам без гражданства, в том числе беженцам, проживающим на территории РФ[21].

Выплата государственных пособий гражданам, имеющим детей, производится за счет:

-   средств Фонда социального страхования РФ в виде пособия по беременности и родам, единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, единовременного пособия при рождении ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, подлежащим обязательному социальному страхованию; лицам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования; женщинам, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, и лицам, уволенным в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий частными нотариусами и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию;

-    средств федерального бюджета, выделяемых в установленном порядке федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба, служба в качестве лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов, в виде пособия по беременности и родам, единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, единовременного пособия при рождении ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком женщинам, проходящим военную службу по контракту; лицам из числа гражданского персонала воинских формирований РФ, находящихся на территориях иностранных государств в случаях, предусмотренных международными договорами РФ; женщинам, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, и лицам, уволенным в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций (за исключением ежемесячного пособия по уходу за ребенком, предусмотренного абзацем вторым настоящей части), а также в связи с истечением срока их трудового договора в воинских частях, находящихся за пределами РФ; женщинам, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком в связи с переводом мужа в РФ из воинских частей, находящихся за пределами РФ; неработающим женам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на территориях иностранных государств;

-   средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, выделяемых образовательным учреждениям начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования на выплату стипендий в виде пособия по беременности и родам, единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, - женщинам, обучающимся по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования;

-     средств бюджетов субъектов РФ в виде ежемесячного пособия на ребенка;

-     средств федерального бюджета, выделяемых в установленном порядке Фонду социального страхования РФ на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, фактически осуществляющим уход за ребенком и не подлежащим обязательному социальному страхованию. Порядок финансирования указанных расходов устанавливается Правительством РФ;

-    субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций, образованного в составе федерального бюджета, через федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, на выплату единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью и через федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, на выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Расходы на доставку и пересылку государственных пособий гражданам, имеющим детей, осуществляются из тех же источников, из которых производится выплата пособий.

Финансирование расходов на оплату услуг организаций федеральной почтовой связи по доставке и пересылке государственных пособий гражданам, имеющим детей, производится в размерах, установленных законодательством РФ, определяющим финансирование расходов на оплату услуг организаций федеральной почтовой связи по доставке и пересылке государственных пенсий.

Плата за банковские услуги по операциям со средствами, предусмотренными на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей, не взимается.

Пособие по беременности и родам.

В соответствии со ст.6 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" женщины, подлежащие государственному социальному страхованию, имеют право на пособие по беременности и родам: рис. 6, рис. 7.

Рисунок 6 – Максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности (за исключением пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональным заболеванием) в 2002-2009 гг., руб.

Рисунок 7 - Максимальный размер пособия по беременности и родам в 2002-2009 гг., руб.

В соответствии со ст. 7 Закона пособие по беременности и родам выплачивается за период отпуска по беременности и родам продолжительностью 70 (в случае многоплодной беременности — 84) календарных дней до родов и 70 (в случае осложненных родов — 86, при рождении двух или более детей — 110) календарных дней после родов.

Отпуск по беременности и родам исчисляется суммарно и предоставляется женщине полностью независимо от числа дней, фактически использованных до родов.

При усыновлении ребенка (детей) в возрасте до 3-х лет пособие по беременности и родам выплачивается за период со дня его усыновления и до истечения 70 календарных дней (в случае одновременного усыновления двух и более детей — 110) со дня рождения ребенка (детей).

В соответствии со ст. 8 Закона пособие по беременности и родам работающим женщинам устанавливается в размере среднего заработка (дохода). При этом средний заработок (доход) определяется в порядке, установленном для исчисления пособий по временной нетрудоспособности.

Пособие по беременности и родам назначается и выплачивается за число рабочих дней, приходящихся на период отпуска по беременности и родам.

Женщинам, у которых отпуск по беременности и родам наступил в период временной приостановки работы организации, вынужденного отпуска без сохранения заработной платы по причине временного сокращения объемов производства, а также в период работы организации в режиме неполного рабочего дня, неполной рабочей недели, пособие по беременности и родам исчисляется из заработной платы до наступления указанного периода и выплачивается в полном размере за все рабочие дни, приходящиеся на период отпуска по беременности и родам.

Пособие по беременности и родам назначается и выплачивается по последнему месту работы, если отпуск по беременности и родам наступил в течение месячного срока после увольнения с работы в случае:[22]

-     перевода мужа на работу в другую местность, переезда к месту жительства мужа;

-     болезни, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности (в соответствии с медицинским заключением, выданным в установленном порядке);

-     необходимости ухода за больными членами семьи (при наличии медицинского заключения) или инвалидами I группы.

Пособие по беременности и родам выплачивается не позднее десяти дней со дня представления работающими женщинами листка нетрудоспособности.

Дополнительные расходы Фонда в части обязательного социального страхования на увеличение максимального размера пособия по беременности и родам оценочно составили в 2008 году - 655,7 млн. руб., в 2009 году - 784,4 млн. руб., в 2010 году - 916,2 млн. руб.

При расчете расходов по выплате пособий по беременности и родам учитывался прогнозируемый рост рождаемости в 2008 году на 2,4%, в 2009 году 2,3% и в 2010 году 2,1%.

С 01.01.2010 не устанавливаются максимальные размеры пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам. Вместо этого вводится порядок исчисления среднего дневного заработка (табл. 3[23]).

Таблица 3 – Максимальный средний заработок, из которого исчисляются пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам с 2010 г.

Год	Максимальный средний дневной заработок, из которого исчисляются пособия	Предельная величина базы для начисления страховых взносов		Основание
		Подлежащий индексации максимальный размер базы в отношении каждого физического лица	Коэффициент индексации базы
2010	Деление предельной величины базы для начисления страховых взносов (415 000 руб. * коэффициент индексации) / 365	415 000 рублей	Не устанавливается	П.3.1 ст.14 Федерального закона №255-ФЗ от 29.12.2006

В соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 27 декабря 2006 г. № 256-ФЗ с 1 января 2007 г. [24]:

-     введен государственный сертификат на материнский (семейный) капитал - именной документ, подтверждающий право женщин (мужчин), родивших (усыновивших) второго ребенка на дополнительные меры государственной поддержки;

-     определены условия и порядок возникновения у граждан РФ права на использование материнского капитала;

-     установлен размер материнского (семейного) капитала, условия распоряжения им, направления и порядок расходования средств;

-     определен порядок передачи средств федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда РФ и период действия закона;

-     создается Федеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки и определяется содержащийся в регистре перечень информации о лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки.

В рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» введена программа родовых сертификатов.

Родовый сертификат включает в себя:

-    талон № 1, предназначенный для оплаты услуг, оказанных женщинам учреждениями здравоохранения в период беременности на амбулаторно-поликлиническом этапе;

-    талон № 2, предназначенный для оплаты услуг, оказанных женщинам учреждениями здравоохранения в период родов в родильных домах (отделениях), перинатальных центрах;

-    с 2007 года в родовый сертификат включен талон №3, предназначенный для оплаты услуг детской поликлиники по диспансерному наблюдению ребенка в первый год жизни;

-    родовый сертификат, служащий подтверждением оказания медицинской помощи женщинам в период беременности и родов учреждениями здравоохранения.

Учреждения здравоохранения передают эти талоны в отделения Фонда социального страхования. Дополнительные к обычному бюджетному финансированию средства медучреждения получат за каждую пациентку при условии, что роды завершились благополучно.

Муниципальные и государственные учреждения здравоохранения, имеющие лицензии по специальности «Акушерство и гинекология» и оказывающие медицинскую помощь женщинам в период беременности (женские консультации, акушерско-гинекологические кабинеты поликлиник), получают по 3 000 руб. за каждую пациентку, а учреждения здравоохранения, оказывающие медицинскую помощь в период родов (родильные дома, родильные отделения, перинатальные центры), – по 6 000 руб. за каждую женщину[25].

Детские поликлиники, имеющие лицензию по специальности «педиатрия», включенные в программу с 2007 года, за диспансерное наблюдение ребенка в первый год его жизни получают 1 000 руб.

Полученные за реализацию родовых сертификатов финансовые средства учреждения здравоохранения должны распределять следующим образом:

-      женские консультации должны направлять полученные средства на оплату труда медицинского персонала (35–45%), обеспечение беременных женщин медикаментами (20–33%) и на оснащение медицинским оборудованием, инструментарием, мягким инвентарем и изделиями медицинского назначения;

-      родильные дома и отделения на оплату труда сотрудников должны направлять 40–55% полученных средств, а остальные – на оснащение медоборудованием, инструментарием, мягким инвентарем, а также обеспечение женщин медикаментами, изделиями медицинского назначения и дополнительным питанием;

-      детские поликлиники будут целиком направлять полученные средства на оплату труда медперсонала, за исключением участковых педиатров, врачей общей практики и их медицинских сестер.

Распределение средств, предназначенных для оплаты труда медицинского персонала, осуществляется в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ и положением об оплате труда (порядок его утверждения установлен Трудовым кодексом РФ).[26]

Уровень доступности высокотехнологичной медицинской помощи увеличился более чем в 3 раза, с 10% в 2005 году до 32% в 2007 году. Эту помощь теперь оказывают не только ведущие федеральные учреждения, но и крупные медицинские центры субъектов РФ.

Особое внимание было обращено на улучшение работы службы родовспоможения. Реализация программы «Родовый сертификат» охватила более 92% рожениц. Государством были оплачены услуги по оказанию медицинской помощи для 2,6 млн. женщин. Организовано массовое обследование новорождённых на пять наследственных заболеваний, внедряется аудиологический скрининг новорожденных.

Мероприятия приоритетного национального проекта «Здоровье» оказали серьезное воздействие на демографическую ситуацию в стране. Смертность уменьшилась также на 10%. Младенческая смертность сократилась почти на 15%. За прошедшие 2007-2008 годы рождаемость увеличилась почти на 10%.[27]

В январе 2008 года родились более 141 тысячи детей, что больше чем в январе 2007 года на 12,7% (почти на 16 тысяч детей). Таких высоких темпов улучшения основных демографических показателей не было уже больше 25 лет.

Результаты хорошие. Но они еще недостаточные для того, чтобы решить главные демографические задачи - увеличить продолжительность жизни и резко снизить смертность.

В 2008-2010 годах основные направления проекта «работают» на снижение смертности от управляемых причин.

2.2 Анализ государственной финансовой поддержки граждан и семей, имеющих детей

В течение 2006 г. была завершена работа по организационному и правовому обеспечению мер обновленной демографической политики.

Распоряжением Правительства от 7 июня 2006 № 838-р был утвержден "Сводный план мероприятий по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 года", в котором была предусмотрена новая редакция Концепции демографического развития на период до 2015 года. Большая часть мер предполагала внесение изменений в федеральные законы, а также определение порядка и условий финансирования и расходования средств на новые меры поддержки семей с детьми.

Правительством РФ были разработаны проекты федеральных законов, необходимых для правового обеспечения новых мер демографической политики.

После принятия законов Государственной Думой, их одобрения Советом Федерации и подписания Президентом с 1 января 2007 г. вступили в силу следующие законы:

1. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части государственной поддержки граждан, имеющих детей» от 5 декабря 2006 года № 207-ФЗ, в соответствии с которым с 1 января 2007 г.:

-     увеличены пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 года, установлены минимальный и максимальный размеры пособий;

-     введены дифференцированные размеры пособия по уходу за первым и вторым ребенком;

-     распространены права на пособие на неработающих женщин;

-     установлен максимальный размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных дошкольного учреждениях;

-     введена частичная компенсация родительской платы в процентах от среднего размера оплаты, взимаемой с родителей за посещение ребенком дошкольного учреждения: для первого ребенка – 20 %, для второго ребенка – 50 %, для третьего ребенка – 70 %.

2. Федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования РФ на 2007 год" от 19 декабря 2006 № 234-ФЗ, согласно которому с 2007 г.:

-     увеличен максимальный размер пособия по беременности и родам с 15 тыс. руб. до 16125 руб. за полный календарный месяц, в 2008 г. – 23 400 руб., в 2009 г. - 25390 руб.;

Фонд впервые осуществлял в 2007 г. финансирование расходов на выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, в пределах средств, предусмотренных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" и перечисленных в Фонд в сумме 12928,2 млн. руб.

3. Федеральный закон «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ, который определил:

-     условия, размеры и порядок обеспечения пособиями по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию, устанавливает продолжительность выплаты пособия по беременности и родам и размер пособия;

-     условия и продолжительность выплаты пособия по временной нетрудоспособности в случае ухода за больным ребенком или карантина ребенка в возрасте до 7 лет, посещающего дошкольное образовательное учреждение.