Правові основи державного кредиту

Поняття і функції державного кредиту

Всі доходи Державного бюджету мобілізуються з допомогою основного — обов'язкового методу збору фінансових ресурсів. Однак цих коштів жодній державі в світі не вистачає. Особливо гострим стає дефіцит фінансових ресурсів в перехідні періоди, коли економіка країни розбалансується. В такі періоди держава активно вдається також до методу мобілізації грошових і матеріальних коштів у юридичних та фізичних осіб, заснованому на принципах добровільності, зворотності, відплатності і строковості. Цей вид фінансових правовідносин називається державним кредитом.

При державному кредиті взяті в борг грошові кошти поступають в розпорядження держави, перетворюючись у її додаткові фінансові ресурси. Вони направляються на покриття бюджетного дефіциту. Джерелом погашення державних позик і виплати процентів по них виступають кошти бюджету.

Об'єктивна можливість існування державного кредиту випливає з особливостей формування і часу використання доходів, що одержують юридичні та фізичні особи. У населення постійно утворюються тимчасово вільні грошові кошти насамперед у зв'язку з нерівномірним одержанням доходів по найму (особливо у галузях із сезонним характером виробництва), виплатою гонорарів, премій, відпускних, успадкуванням і т.д. Населенню доводиться свідомо обмежувати власні потреби з необхідності нагромадити грошові кошти для купівлі товарів тривалого користування з високою ціною придбання, для літнього відпочинку чи санаторно-курортного лікування. Аналогічні тенденції мають місце і в русі грошових коштів підприємств, установ та організацій. Великі часові розриви між виробництвом товарів та їх реалізацією можуть мати місце у зв'язку з тривалістю виробничого циклу або сезонністю виробництва. Тимчасово вільні фінансові ресурси у юридичних осіб можуть утворюватися і в силу нерівномірності здійснення крупних капіталовкладень у виробництво та соціальну сферу. Тимчасово вільними можуть бути резервні фонди підприємств. Паралельно до зростання ефективності суспільного виробництва будуть збільшуватися й можливості залучення коштів підприємств, установ і організацій в сферу державного кредиту.

Водночас з цим формування державного кредиту передбачає не лише наявність державної потреби в позичкових коштах й тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, об'єктивних економічних передумов їх постійного утворення, але й правового закріплення можливості використання названих коштів державою в якості кредитних ресурсів. Тобто для виникнення державно-кредитних відносин необхідна ще одна умова — правове забезпечення.

Тобто фінансові відносини в сфері державного кредиту, що регулюються фінансовим правом, складаються лише з приводу формування, функціювання і погашення державного боргу. Виникають ці відносини в процесі фінансової діяльності держави. Об'єктом даних правовідносин є позичена частина фінансових ресурсів держави.

Одним із суб'єктів державно-кредитних правовідносин, як. і у всіх інших фінансових правовідношеннях, зажди виступає держава в особі органів законодавчої чи виконавчої влади, а другим учасником цих правовідносин може бути будь-який суб'єкт фінансових правовідносин. Держава в цьому випадку, найчастіше в особі уряду, виступає в якості одержувача позичкових коштів і сторони, на яку покладається обов'язок повернути борг та сплатити проценти по ньому. З іншого боку виступають власники позичкових коштів — юридичні та фізичні особи — кредитори.

Держава в цих відносинах виступає позичальником коштів і тому є боржником, вона в однобічному порядку встановлює, а інколи й змінює без згоди іншої сторони вже встановлені раніше умови державного кредиту: види, строк, платність, підстави зміни та припинення цих відносин. Вступивши добровільно у відносини з державного кредиту, взявши на себе його умови, в подальшому юридичні і фізичні особи зобов'язані виконувати всі умови позики.

Як і у всіх видах фінансових правовідносин, суб'єкти відносин в галузі державного кредиту нерівноправні, оскільки основним методом регулювання цього виду відносин виступає метод державно-владних приписів. Грошові кошти, зібрані державою при державному кредиті, складають державний борг. Внутрішній державний борг є загальною сумою заборгованості держави по непогашених боргових зобов'язаннях та невиплачених по них процентах.

Функція управління державним внутрішнім боргом належить державі. Межі строків дії правовідносин в сфері державного кредиту також в однобічному порядку встановлюються боржником — державою.

Участь законодавчих та виконавчих органів державної влади різного рівня, а також фінансових і кредитних органів у правовідносинах з державного кредиту і їх ролі в цьому закріплені законодавцем України. Статтею 85 Конституції України до виключних повноважень Верховної Ради України віднесені затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням.

Виключно законами України, тобто знову ж таки Верховною Радою України, визначаються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу, порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Кабінет Міністрів України як орган, уповноважений державою на безпосереднє керівництво господарським життям в країні, в ході всієї своєї безпосередньої діяльності і особливо виконання Державного бюджету на конкретний рік створює умови для зменшення потреби держави в кредитах, а в ході підготовки проекту Державного бюджету на наступний рік обґрунтовує необхідність держави в кредитних ресурсах, їх доцільну структуру. У випадку оформлення необхідності держави в кредитах — як правило, в Законі Україні про Державний бюджет України на відповідний рік — позичкові ресурси залучаються державою від імені уряду України.

На загальнодержавному рівні державні позики, як правило, носять нецільовий характер. І навпаки, залучення позичкових коштів на нижчих рівнях найчастіше має яскраво виражену цільову спрямованість. Наприклад, органи місцевого самоврядування останнім часом нерідко розміщують позики з метою мобілізації коштів для будівництва нової каналізаційної системи чи розширення і модернізації старої каналізаційної системи, для будівництва школи, лікарні, об'їзної дороги, парку відпочинку і т.д.

У випадку непродуктивного використання мобілізованих в результаті державних позик капіталів, наприклад фінансуванні за їх рахунок воєнних чи соціальних видатків, практично єдиним цивілізованим джерелом їх погашення стають податки або нові позики. В подібних випадках незрівнянно менш цивілізований прийом — грошова або кредитна емісія. Розміщення нових державних позик для погашення заборгованості за раніше випущеними державними позиками називається рефінансуванням державного боргу.

Ступінь податкового тягаря, що переноситься на інші покоління, залежить від строку, на який позичались кошти, і від величини проценту, під який вони позичались. Чим вище прибутковість державної позики для інвестора, тим більшу частину податків змушена буде держава направити на їх погашення. Чим більша величина боргу, тим значніша доля коштів, що йде на його обслуговування. Другою функцією державного кредиту є регулююча функція. Вступаючи в кредитні відносини, держава впливає на стан кредитного обігу, рівень ставок на ринку грошей і капіталів, на виробництво і зайнятість. Свідомо використовуючи державний кредит як інструмент регулювання економіки, держава може проводити необхідну їй фінансову політику.

Таким чином, з юридичної точки зору державний кредит є суспільними відносинами, врегульованими правовими нормами, з приводу акумуляції державою тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб на принципах добровільності, строко-вості та відплатності з метою покриття бюджетного дефіциту, регулювання грошового обігу та інвестування.

Форми державного внутрішнього кредиту

а) державні позики,

б) звернення частини заощаджень населення в державні позики;

в) використання коштів загальнодержавного позичкового фонду;

г) казначейські позики;

д) гарантовані позики.

Державна позика як форма державного кредиту характеризується тим, що тимчасово вільні грошові кошти населення, підприємств, установ і організацій залучаються на фінансування суспільних потреб шляхом випуску і реалізації облігацій, казначейських зобов'язань та інших видів державних цінних паперів. Серед останніх облігація — найпоширеніший вид цінних паперів. Вона символізує державне боргове зобов'язання та дає право її власнику після перебігу відповідного строку одержати назад суму боргу і проценти по ньому. Продаючи облігацію, Держава зобов'язується повернути суму боргу у визначений строк з процентами чи виплачувати проценти на протязі всього строку користування позичковими коштами, а після завершення вказаного строку повернути і суму боргу.

Держава встановлює номінальну вартість (номінальну ціну) облігацій. Номінальна вартість позначається на облігації і виражає грошову суму, надану власником облігації державі в тимчасове користування. Ця сума виплачується власнику облігації в момент погашення і на неї нараховуються проценти.

Наступним видом державних цінних паперів, що діють в Україні, є казначейські зобов'язання. Основна їх відмінність від облігацій полягає в меті випуску, формі виплати прибутку і свободі обігу. Кошти, що поступають від продажі облігацій, спрямовуються на поповнення бюджетного фонду, позабюджетних фондів або на інші спеціально визначені цілі. Кошти ж від реалізації казначейських зобов'язань держави спрямовуються тільки на поповнення прибутків бюджету. За облігаціями державних позик дохід може виплачуватись у вигляді процентів, виграшів або не виплачуватись зовсім (наприклад, за цільовими позиками). Умовами ж випуску казначейських зобов'язань передбачена виплата доходу тільки у вигляді процентів. Облігації можуть бути з необмеженим або обмеженим колом обігу серед юридичних і фізичних осіб, а казначейські зобов'язання підлягають реалізації лише серед населення. Реалізовані серед юридичних і фізичних осіб облігації, казначейські зобов'язання і інші види державних цінних паперів складають разом форму державного кредиту — державну внутрішню позику.

Державні внутрішні позики класифікуються за рядом ознак. З юридичної точки зору завжди цікавий суб'єктний склад учасників правовідносин в галузі державного кредиту. За цим критерієм позики поділяються на такі, що розміщуються центральними та місцевими органами влади і управління. Найбільшого поширення набула практика випуску державних позик урядом держави. Заборгованість місцевих органів влади незначна. З іншого боку, за ознакою власників цінних паперів — кредиторів позики поділяються на такі, що реалізуються: а) тільки серед населення (наприклад, державна внутрішня виграшна позика 1982 р.); б) тільки серед юридичних осіб (державна внутрішня позика 1995 року) і в) універсальні, призначені для розміщення одночасно серед юридичних і фізичних осіб.

В залежності від форми виплати доходів позики поділяються на процентні, виграшні, процентно-виграшні, безпрограшні і безпроцентні (цільові). Власники боргових зобов'язань процентної позики одержують твердий дохід щорічно шляхом оплати купонів або одноразово при погашенні позики шляхом нарахування процентів до номіналу цінних паперів, без щорічних виплат. Прикладом процентних боргових зобов'язань є казначейські зобов'язання держави і облігації п'ятипроцентної позики 1990 року.

По виграшних облігаціях їх держателі одержують весь доход у формі виграшів в момент погашення облігацій. Дохід в цьому випадку виплачується не по всіх облігаціях, а лише по тих, які потрапили в тираж виграшів. Прикладом виграшної позики є державна внутрішня позика 1982 р. Умовами випуску процентно-виграшних передбачається виплата частини доходу за купонами, а іншої частини — у формі виграшів. Безпрограшні випуски позик гарантують, що протягом строку чинності позики виграш випаде на кожну облігацію. В Україні після придбання нею незалежності процентно-виграшні і безпрограшні позики поки що не випускались.

Безпроцентні цільові позики не передбачають виплату доходів з облігацій, але гарантують одержання відповідного товару, попит на який поки що перевищує його пропозицію. Прикладом безпроцентної державної кредитної облігації є державна цільова позика 1990 р. Її облігації були випущені кожна вартістю, рівною тодішній ціні відповідного товару: легкового автомобіля, мотоцикла, мінітрактора, кольорового телевізора, відеомагнітофона, холодильника, мікрохвильової печі, швейної машинки, персонального побутового комп'ютера.

Органи місцевого самоврядування проводять цільові позики на будівництво доріг, проведення робіт по охороні довкілля, фінансування інших заходів, в яких зацікавлене населення адміністративно-територіальної одиниці.

Казначейські позики як форма державного кредиту відображають відносини надання фінансової допомоги підприємствам і організаціям органами державної виконавчої влади за рахунок бюджетних коштів на умовах строковості, платності і зворотності.

Об'єктивна необхідність значно ширшого застосування державою казначейських позик зумовлена докорінною реформою відносин власності в країні. Ця реформа супроводжується роздержавленням і приватизацією господарських структур. Держава не може нести відповідальність за фінансові результати діяльності підприємств і організацій замість їх повноправних власників. Однак при необхідності державні органи можуть надавати фінансову допомогу тим господарюючим суб'єктами, в стабільній роботі яких вони зацікавлені насамперед, але знову ж таки на умовах зворотності, строковості і платності.

В окремих випадках уряд гарантує безумовне погашення позики, випущеної нижчестоячими органами влади і управління чи окремими господарюючими суб'єктами, а також виплату процентів по них. В цих випадках мова іде про умовний державний кредит — гарантовані позики. За гарантованими позиками уряд реально несе відповідальність лише у випадках неплатоспроможності позичальника. В Україні уже склалися правові та інші передумови для відродження гарантованих позик у зв'язку з наданням органам місцевого самоврядування, а також окремим господарюючим суб'єктам права здійснювати операції по випуску позик.

Правовідносини України з іноземними державами і міжнародними фінансово-кредитними організаціями в галузі державного кредиту

Міжнародний державний кредит — це сукупність відносин, в яких держава виступає на світовому фінансовому ринку в ролі позичальника чи кредитора. Ці відносини набувають форми державних зовнішніх позик. Як і внутрішні позики, вони надаються на принципах зворотності, строковості і відплатності. Сума одержаних зовнішніх позик з нарахованими процентами включається в державний борг країни. Надання зовнішніх позик здійснюється за рахунок бюджетних коштів або спеціальних урядових фондів. Позичальниками коштів можуть бути уряд держави або органи влади місцевого самоврядування. В свою чергу, кредиторами можуть виступати уряди, фінансово-кредитні установи та інші юридичні особи іноземних держав, приватні особи, а також міжнародні фінансово-кредитні організації.

Основною метою державних зовнішніх позик є сприяння зміцненню економічного потенціалу, подоланню фінансових труднощів уряду країни-одержувача, надання продовольчої допомоги.

Державні зовнішні позики надаються в грошовій чи товарній формі. Як правило, вони бувають середньостроковими і довгостроковими. Грошові позики випускаються у валюті країни-кредитора, країни-позичальника або у валюті третьої країни. Погашення позик за згодою сторін здійснюється товарними поставками або валютою. Погашення позик і виплата процентів за ними може здійснюватись після завершення пільгового періоду, який, як правило, надає відстрочку погашення позики на 3-5 років після її використання.

Основними кредиторами України є розвинуті капіталістичні країни — Федеративна Республіка Німеччини, США, Франція, Японія і інші. Допомога з їх боку надається у формі міжурядових позик і міжбанківських кредитів. Як правило, вони надаються для фінансування товарних поставок за міжурядовими угодами, компенсаційних угод і регулювання платіжного балансу країни-позичальника.

Істотною в кредитуванні уряду України є допомога міжнародних фінансово-кредитних організацій, насамперед Міжнародного валютного фонду і Світового банку. Ці міжнародні фінансово-кредитні організації фінансують програми економічної перебудови і розвитку різних держав світу. Допомога МВФ України спрямован насамперед на стабілізацію функціювання грошово-кредитної системи, а Світового банку — на фінансування критичного імпорту та підтримку бюджету, а також фінансування різних інвестиційних проектів.

Сукупний зовнішній борг молодої української держави ще відносно невеликий. Проте потреба уряду України у зовнішніх позиках продовжує залишатися великою.

Нормативно-правове забезпечення відносин в галузі державного кредиту

Жодні правовідносини в галузі державного кредиту не можуть виникати і розвиватися без відповідного правового їх оформлення, без створення адекватної нормативної бази. Насамперед участь законодавчих і виконавчих органів державної влади, а також фінансових і кредитних органів у правовідносинах з державного кредиту та їх ролі в цьому закріплені Конституцією України та чинним законодавством України. Зокрема, в Конституції України в найзагальніших рисах викладені компетенція та повноваження, принципи діяльності в галузі державного кредиту Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України і Національного банку України.

Рішення про випуск довгострокових і середньострокових казначейських зобов'язань приймає Кабінет Міністрів України. Рішення про випуск короткострокових казначейських зобов'язань приймає Міністерство фінансів України. В рішенні про випуск казначейських зобов'язань визначаються умови їх випуску. Порядок визначення реалізаційної ціни казначейських зобов'язань встановлюється Міністерством фінансів України, враховуючи насамперед час їх придбання. Кошти від реалізації казначейських зобов'язань направляються на покриття біжучих видатків державного бюджету. Виплата доходів за казначейськими зобов'язаннями і їх погашення здійснюються у відповідності з умовами їх випуску.

Порядок реєстрації випуску облігацій підприємств і акцій, інформації про їх випуск, у відповідності зі статтею 22 даного закону, також визначаються Кабінетом Міністрів України чи за його дорученнями Міністерством фінансів України. При цьому орган, який реєструє випуск цінних паперів та інформацію про випуск цінних паперів — Державна комісія України з цінних паперів та фондового ринку — зобов'язаний перевірити відповідність поданих емітентом документів вимогам законодавства України. У випадку виявлення недостовірних даних в опублікованій інформації про випуск акцій і облігацій підприємств Державна комісія України з цінних паперів і фондового ринку наділена законодавцем правом призупиняти їх розміщення до тих пір, поки емітент цінних паперів не внесе в них відповідні зміни.

Окремі відносини в галузі державного кредиту регламентуються правовими нормами, викладеними в Законах України «Про Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність», «Про бюджетну систему України», «Про Державну податкову службу в Україні» та в ряді інших законів.

Література

1.  Закон України “Про національний банк України”

2.  Закон України “Про банки і банківську діяльність”

3.  Клименко Т. Кредитная деятельность банков Украины// Економіка України.- 2000.-№ 3.-с.34

4.  Державне регулювання економіки: Навч. посібник/ Е.М. Чистов, А.Є. Никифоров, Т.Ф. Куценко та ін. – К.: КНЕУ, 2000, 316 с

5.  Воронова Л.К., Кучерявенко Н.П. "Фінансове право" - X.: Легас, 2003. - 360с.