Принципы комплектования и социальные вопросы военной политики

5. Принципы комплектования и социальные вопросы военной политики

Одной из крупнейших проблем, связанных с проведением военной реформы в России, является выбор принципов комплектования Вооруженных Сил и других силовых структур Российской Федерации. От этого зависит как качество личного состава, его способность выполнять современные задачи на высоком уровне, так и соотношение ассигнований внутри военного бюджета: на содержание военных структур и на инвестиционные расходы, которые включают в себя затраты на НИОКР, закупки ВиВТ, ремонт существующих систем ВиВТ и капитальное строительство.

В известном смысле эти потребности противоположны: более высокое качество личного состава требует больше средств на содержание и боевую подготовку (особенно при переходе полностью на контрактное комплектование), что в заданных бюджетных пределах может идти только за счет технического оснащения, и наоборот.

Однако повышение технического уровня ВС, в свою очередь, предполагает более качественный личный состав, который стоит намного дороже. В этом сложном уравнении четыре элемента: общая численность ВС, объем военного бюджета, соотношение призыв-контракт и соотношение содержание-инвестиции - тесно взаимосвязаны и определяют точки отсчета при выборе пути.

В СССР на инвестиционные расходы приходилось приблизительно 70% затрат на национальную оборону, а на содержание военных структур - около 30%. В течение 90-х гг. при резком сокращении абсолютного объема военных расходов это соотношение изменилось диаметрально: на содержание расходовалось примерно 70% военных расходов, а на инвестиции - около 30%, причем основная часть средств, выделяемых на НИОКР, закупки и капитальное строительство, направлялась на заработную плату работникам оборонных отраслей промышленности.

Таким образом, в последние годы расходы на национальную оборону направлялись лишь на нищенское содержание армии и работников оборонных отраслей промышленности, в то время как снабжение Вооруженных Сил и других силовых структур современным вооружением и военной техникой практически прекратилось и уровень современных образцов ВиВТ в ВС сократился с 70% в 1990 г. до 20-25% в 1999 г. В то же время для поддержания российских силовых структур на современном техническом уровне требуется, чтобы при адекватности размеров Вооруженных Сил и военного бюджета на содержание выделялось 50-55% всех военных затрат, а на инвестиционные расходы - 45-50%.

В настоящее время комплектование Вооруженных Сил и других воинских формирований, организаций и органов производится в соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе", в соответствии с которым существует два вида комплектования должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации: по контракту и по призыву.

Профессиональная подготовленность военнослужащих по призыву, как правило, ниже, чем военнослужащих по контракту. Молодые солдаты и сержанты, призываемые на военную службу в возрасте 18-20 лет, не имеют ни жизненного опыта, необходимого для выполнения воинского долга, ни сильной мотивации к службе, ни теоретической подготовки, необходимой для обслуживания и применения современного вооружения и военной техники (что особенно сказывается в последние годы, когда уровень образования среди молодежи значительно снизился). В этом отношении военнослужащие, поступающие на военную службу по контракту, имеют более высокие показатели.

Комплектование вооруженных сил в развитых странах Запада осуществляется как по добровольческому принципу (по контракту), так и по призыву, а также на смешанной основе. Например, вооруженные силы США комплектуются только добровольцами, вооруженные силы Израиля - только призывниками, причем призыву подлежат и женщины. Вооруженные силы Германии комплектуются по смешанному принципу, причем основной вид комплектования здесь - по контракту. В США военнослужащие-добровольцы из числа рядового состава получают достаточно высокое денежное довольствие, а также имеют высокие социальные льготы, в том числе по жилью и по возможности получения высшего образования за счет государства. В сумме это обходится казне более чем в 100 тыс. долл. в год на одного военнослужащего.

России такой уровень обеспечения, очевидно, не под силу как в настоящее время, так и в обозримом будущем. В целях привлечения на военную службу рядовыми и сержантами образованных молодых людей необходимо обеспечивать их денежным содержанием хотя бы на уровне 2000-2500 руб. в месяц (в настоящее время денежное содержание солдата-контрактника составляет около 1000 руб.).

Если перевести весь переменный состав ВС на добровольческий принцип комплектования при сохранении нынешней численности ВС России примерно в 1 млн. 200 тыс. человек, то это потребует дополнительных расходов в размере более 5,2 млрд. руб. Если еще и увеличить денежное довольствие контрактников до 2000 руб. в месяц, то в целом это потребует дополнительно 13 млрд. руб. по сравнению с планируемыми затратами на 2000 г. Однако повышать денежное довольствие только солдатам и сержантам-контрактникам нельзя, так как оно станет значительно выше, чем у прапорщиков и младших офицеров. Поэтому необходимо будет также в два раза увеличить денежное довольствие и остальным военнослужащим. Это потребует дополнительно еще 18,6 млрд. руб., а в сумме (с контрактниками) - 31,6 млрд. руб., что составило бы около 22% расходов на национальную оборону в 2000 г.

В то же время если финансирование национальной обороны будет обеспечено в размере 3,5% от ВВП (это составило бы 186,25 млрд. руб. вместо 140,85 млрд., утвержденных законом о бюджете на 2000 г.), то прибавка в размере 45,4 млрд. руб. могла бы обеспечить и увеличение денежного довольствия с учетом перевода всех призывников на контрактную службу и направление дополнительно 13,8 млрд. руб. (плюс 20%) на инвестиционные расходы.

Таким образом, даже Российская армия нынешней численности могла бы быть переведена на контрактный принцип при резком пропорциональном увеличении денежного довольствия всему личному составу, если бы выполнялся президентский указ о выделении на национальную оборону не менее 3,5% ВВП. Однако при этом не удалось бы радикально повысить объем инвестиционных статей и коренным образом улучшить положение в ВПК. Чтобы достичь и этого, необходимо дальнейшее сокращение численности ВС. Как представляется, в оптимальном варианте доведение военных расходов до 3,5% ВВП позволило бы перераспределить ассигнования на инвестиционные статьи (45%) и перевести армию полностью на контракт с пропорциональным удвоением денежного содержания - при сокращении личного состава еще на 400 тыс. человек - примерно до 800-850 тыс. военнослужащих. По мнению ряда экспертов, Вооруженные Силы такой общей численностью при сохранении надежного ядерного щита будут способны эффективно обеспечивать защиту России от основных внешних угроз.

Дальнейшее сокращение и реорганизация ВС потребуют 6-8 млрд. руб. ежегодно в течение 3-5 лет. Однако основания для такого радикального решения совершенно очевидны, поскольку армия не выдержит еще нескольких лет сегодняшнего плачевного состояния. Тем более рухнут оборонная промышленность и наука, "задавленные" расходами на содержание ВС.

Не дожидаясь перевода на новый принцип комплектования видов ВС в целом, можно было бы уже сейчас приступить к формированию одной-двух мобильных дивизий, укомплектованных только военнослужащими-контрактниками, для участия в миротворческих операциях, а также для использования в "горячих точках" внутри страны.

Важнейшим инструментом повышения эффективности армии является территориальный принцип комплектования и принцип "землячества".

Не случайно его используют не только все страны с милиционными и кадрово-призывными армиями, но и ряд стран с добровольческими вооруженными силами. Например, в английской армии традиционно используется так называемый территориально-полковой метод комплектования, в соответствии с которым полки сухопутных войск комплектуются с учетом регионального деления страны. Так что географические названия английских полков (йоркширский, ланкаширский и т.д.) - не только дань традиции, но и прямое отражение территориального принципа их комплектования.

В 1981 г. США также начали внедрять территориальный ("земляческий") принцип комплектования своих сухопутных войск, носивших до этого в основном экстерриториальный характер (военнослужащий мог повлиять на место своей службы только при заключении контракта по найму). Перевод американцами значительной части своих вооруженных сил на территориальную систему комплектования объясняется не столько влиянием английского примера, сколько использованием опыта Второй мировой войны. Изучая причины поразившей их стойкости немецких войск, оказывавших упорное сопротивление противнику даже в условиях полного превосходства последнего в танках и авиации, американцы пришли к выводу, что секрет этой стойкости заключается прежде всего в том, что немецкая армия была сверху донизу построена по территориальному принципу, придававшему ей повышенную, по сравнению с экстерриториальной армией США того времени, спайку, особенно в нижнем звене (взвод-рота-батальон).
О том, что в передовых армиях мира признают важность "локального патриотизма" в поддержании высокого морально-психологического настроения солдата, свидетельствует и тот факт, что американские военнослужащие голосуют во время выборов не в местах своего расквартирования, а там, где они были призваны на службу.

Россия до сих пор остается единственной страной в мире, придерживающейся принципа экстерриториальности воинской службы, предполагающего отказ военнослужащему в праве служить в том административно-территориальном районе страны (области, республики), где он проживал до призыва в армию, а также отказ, в случае передислокации в другой регион, в праве служить в одном подразделении (части) вместе с земляками.

Ни один из принципов комплектования армии не отстаивался советским руководством столь бескомпромиссно и рьяно, как принцип экстерриториальности. Российская армия также продолжает придерживаться этого принципа, хотя в отдельных случаях и разрешает призывникам служить недалеко от места призыва. Однако такая уступка территориальному принципу делается главным образом в интересах экономии средств на транспортные расходы, а не как осознанная программа повышения боеспособности армии.

Программа жилищного обеспечения военнослужащих уже долгое время представляет собой одну из самых трудных проблем. Еще в конце 80-х гг., когда в Советском Союзе на оборону поистине "денег не считали", в армии насчитывалось до 200 тыс. бесквартирных офицеров. В настоящее время в России около 100 тыс. военнослужащих не имеют жилья.

Эта проблема имеет две составляющие. Одна состоит в том, что многие увольняемые из ВС по выслуге лет или по сокращению офицеры не обеспечиваются жильем, как положено по Закону РФ "О статусе военнослужащих". Другая сторона дела в том, что увольняемые, не имеющие жилья "на гражданке", остаются в своих частях на служебной площади (если они ее имеют) и годами ждут, когда предоставят положенное им новое жилье. Тем самым они задерживают получение служебного жилья теми офицерами и прапорщиками, которые остаются служить в Вооруженных Силах и других войсках, превращая их в бесквартирных, что пагубно сказывается на моральном духе и службе действующих офицеров.

Совершенно очевидно, что те военнослужащие, которые будут продолжать военную службу, должны обеспечиваться квартирами за счет средств федерального бюджета по целевой статье расходов "Капитальное строительство" (раздел "Национальная оборона"). При этом в первую очередь жильем должны обеспечиваться те военнослужащие, которые прослужили не менее 20 лет (т. е. уже имеют право на получение пенсии). После увольнения они будут обязаны ее освободить. Чтобы молодые офицеры не уходили с военной службы, им должна предоставляться освобождаемая и вновь построенная служебная жилая площадь, которую они обязаны будут освобождать при перемене места службы или после увольнения в запас. Ассигнования на капитальное строительство были резко увеличены в 2000 г., и если этот уровень сохранится в будущем, то вопрос обеспечения служебным жильем может за несколько лет быть решен, если уволенным офицерам будет предоставлено положенное им жилье "на гражданке".

Дополнительный источник финансирования может состоять в экономии на строительстве жилья по статье "Капитальное строительство".

Во-первых, прямое перечисление денег на личные счета офицеров, вероятно, позволит приобретать квартиры или дома за меньшую стоимость, чем они обходятся при централизованном строительстве силами Минобороны, так как каждый военнослужащий сможет более гибко решить для себя вопрос соотношения стоимости, размеров, качества и местоположения приобретаемого жилья.

Во-вторых, после того как все уволенные освободят служебные квартиры, молодые офицеры займут их или получат вновь построенное жилье, а численность ВС после сокращения стабилизируется (скажем, на уровне 800 тыс. человек), количество уходящих и приходящих офицеров уравновесится и объемы нового жилищного строительства для действующей армии резко сократятся. В основном расходы будут тогда направлены на ремонт и поддержание жилищного фонда, а экономию в виде безналичных перечислений можно будет использовать для обеспечения жильем увольняемых по выслуге лет.

Заключение

Круг животрепещущих проблем в сфере обороны, оставшихся в 2000 г. в наследство новому российскому руководству - Президенту, Правительству и Государственной Думе, - безусловно, не исчерпывается рассмотренными в настоящей главе темами. Вместе с тем они обозначают как бы точки отсчета в системе координат для военной политики и военного строительства РФ на пороге нового десятилетия и столетия. Выбор пути, который предстоит сделать новым лидерам России, предопределит состояние обороны и безопасности РФ, степень внутренней стабильности государства, его статус, роль и влияние в окружающем мире, характер военно-политических отношений с другими странами и в более общем плане ощутимо отразится на всей международной безопасности и стратегической стабильности не менее чем на протяжении последующих 15-20 и более лет. Пока что в оборонной политике преобладают советские традиции и инерционность.

В то же время обвинять армию и ВПК в проведении традиционной политики бессмысленно, ибо они как консервативные структуры естественным образом стремятся законсервировать существующую ситуацию, во всяком случае, до тех пор, пока руководство страны не поставит перед армией и оборонным комплексом в целом новые внятные цели и задачи.

Однако уже сейчас нам представляется очевидной необходимость переноса центра тяжести оборонных усилий страны с содержания большой, но плохо оснащенной армии и сохранения раздутой кадровой военной промышленности на создание оборонного потенциала, который может понадобиться России в будущем. Соответственно должны быть изменены и пропорции выделяемых на оборону ресурсов.

В качестве первоочередных шагов по строительству качественно новых Вооруженных Сил России, не требующих больших дополнительных затрат, можно предложить следующие меры:

В области управления военным строительством

Внедрение четкой системы государственного планирования и управления военным строительством, предусматривающей для всех силовых ведомств единый подход к краткосрочному, среднесрочному и долгосрочному планированию.

Создание гражданского Министерства обороны, что потребует радикального изменения его структуры, функций и задач. Процесс этот будет неизбежно длительным ввиду отсутствия в стране достаточного количества квалифицированных специалистов для работы в таком новом оборонном ведомстве.

Создание гражданского Министерства обороны, как свидетельствует мировой опыт, не означает, что в нем будут работать только гражданские специалисты, отделенные высокой стеной от Вооруженных Сил. Речь идет о разделении административной и оперативной (чисто военной) функций управления. Министр обороны, в отличие от начальника Генерального штаба, является, прежде всего, управленцем-администратором, и вопрос о том, носит ли он гражданское платье или военный мундир, является второстепенным по отношению к этой его основной функции. Проблема для России состоит в том, что сегодня она не располагает готовыми кадрами для выполнения этой функции.

В связи с этим постепенный переход к гражданскому Министерству обороны может осуществляться с привлечением кадров военно-промышленных агентств и мобилизационных органов Минэкономики, Административного департамента Правительства с привлечением кадровых военных. В последующем для подготовки гражданских специалистов для Минобороны следует создать специализированные учебно-исследовательские учреждения МО типа институтов и академий оборонного менеджмента, давно уже существующих в основных военных державах мира.

С целью устранения настороженности и возможного противодействия со стороны Вооруженных Сил, не имеющих опыта функционирования в рамках гражданского Министерства обороны, необходимо четкое распределение полномочий и финансовых ресурсов между Министерством обороны и Генеральным штабом. При таком разделении, по крайней мере на первом этапе своей деятельности, Министерство обороны не должно брать на себя функции прямого управления Вооруженными Силами, финансового контроля и политического надзора за ними.

Функции такого управления и надзора должен осуществлять Президент как Верховный Главнокомандующий через специально созданные органы в президентской Администрации и, возможно, через специальный личный военный штаб. Такой штаб позволит, в частности, устранить тот казус, что Президент России, являясь по Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, фактически является главнокомандующим лишь силами и средствами, находящимися в ведении Министерства обороны. Опыт показывает, что даже внутренние конфликты требуют комплексного применения сил и средств всех силовых структур.

По вопросам военной доктрины

В целях законодательного урегулирования вопросов применения Вооруженных Сил внутри страны необходимо срочно инициировать соответствующие поправки в Законы РФ "Об обороне" и "О чрезвычайном положении" и использовать все политические возможности для скорейшего проведения их через парламент. В интересах обеспечения социальной и правовой защищенности военнослужащих, участвующих в боевых действиях при разрешении внутренних вооруженных конфликтов, следует разработать и принять Закон "О статусе участника боевых действий". В области финансового обеспечения военного строительства. Если в среднесрочной перспективе наметить в качестве условного ориентира уровень финансового обеспечения армии где-то между турецкой и европейской "планками", то идти к нему следует одновременно по нескольким взаимосвязанным путям.

Обеспечить выделение на национальную оборону не менее 3,5% российского ВВП (по плану 2000 г. 2,8%).

Продолжить постепенное и полностью обеспеченное по закону (с предоставлением жилья, выходного пособия и т. п.) сокращение численности личного состава ВС до 700-800 тыс. человек за 5-6 лет.

Изменить пропорции военного бюджета в пользу, прежде всего, боевой подготовки, а также инвестиционных статей (НИОКР, закупки ВиВТ, капстроительство, ремонт).

Обеспечить резкое повышение эффективности использования финансовых средств, улучшение механизмов контроля за исполнением военного бюджета как внутри Минобороны, так и вовне - в органах президентской, исполнительной и законодательной власти.В военно-экономической области

Во-первых, необходима решительная деспециализация военной промышленности и ее интеграция с гражданской промышленностью как основной мобилизационной базой для производства вооружения. В тех случаях, когда подобная деспециализация и интеграция с гражданской промышленностью невозможны (производство ракетного вооружения, артиллерийских систем, боеприпасов и т. п.), должна осуществляться передача этих предприятий в собственность и на полное финансирование Министерства обороны (по типу армейских арсеналов и военно-морских верфей США). Все остальные предприятия оборонной промышленности (авиакосмическая техника, средства связи, радиоэлектроника и другие высокотехнологичные отрасли) должны функционировать в соответствии с законами рыночной экономики без директивного вмешательства со стороны государства.

Во-вторых, наиболее узкоспециализированные предприятия (например, по производству ракетного оружия, бронетанкового и артстрелкового вооружения, боеприпасов) целесообразно передать в собственность и под управление гражданского Минобороны.

В-третьих, следует полностью исключить из практики Минобороны проведение всяких бартерных сделок и неплатежи (за поставки вооружения и продовольствия, коммунальные услуги, железнодорожные перевозки и т.д.), ведущие к развалу экономики страны и натравливанию общества на армию.

В-четвертых, нужен основательный пересмотр сохраняющейся архаичной системы мобилизационной подготовки промышленности. Всякое участие в ней негосударственных (частных) предприятий и компаний должно быть делом сугубо добровольным и финансироваться (в случае согласия предприятий на участие в ней) из бюджета Минобороны, а не Минэкономики, как это практикуется сегодня. Разумеется, все государственные унитарные предприятия по-прежнему обязаны выполнять все мобилизационные предписания Правительства (также за счет бюджета Минобороны).

В области военного образования и комплектования

Создать при Совете Безопасности России Центр профессионального военного образования с задачей разработки реформы системы подготовки офицерских кадров.

Создать условия для систематического самообразования офицеров по либеральным (гуманитарным) дисциплинам (курсы иностранных языков, расширение закупки и перевода для военных библиотек иностранной литературы по вопросам профессионального военного образования, военной истории, гражданского и военного права и т. п., развертывание дискуссий по вопросам профессионального военного образования в периодической печати, на семинарах, конференциях в военных академиях и т.д.).

Расширить международный обмен опытом, слушателями, литературой по вопросам профессионального военного образования с армиями других стран.

Создать систему специальных учебных заведений и курсов усовершенствования по подготовке кадрового сержантского состава, используя опыт передовых стран мира и прошлый опыт России.

Начать переход к территориальной ("земляческой") системе комплектования войск переменным личным составом, при которой военнослужащие из одного региона страны проходили бы весь период службы, начиная с учебного центра, в одном и том же подразделении (роте, батарее), входящем в состав соответствующей части. При этом обязательное прохождение службы по месту призыва отнюдь не имеется в виду (например, "рязанская" бригада может дислоцироваться в Челябинске).

По социальным вопросам. Решение проблемы обеспечения жильем увольняемых с военной службы представляется возможным направить по следующему пути.

Во-первых, определить четкий график увольнения военнослужащих на предстоящие 4-5 лет, учитывая при этом личное желание военнослужащих.

Во-вторых, каждый из увольняемых должен определить для себя место проживания после увольнения. Растратное и несообразное праву свободного выбора человека централизованное жилищное строительство для увольняемых за счет Минобороны должно быть прекращено. Необходимо заранее сообщить всем органам местного самоуправления количество военнослужащих, которые собираются прибыть к ним на постоянное место жительства в ближайшие годы, чтобы они могли изучить состояние дел на рынке жилья и предоставить соответствующую информацию.

В-третьих, в течение всех лет, предшествующих увольнению, производить равномерный перевод денежных средств (исходя из средней стоимости квадратного метра благоустроенного жилья в стране) каждому из военнослужащих на его специальный счет в Сбербанке РФ с правом перевода этих средств из рублевого эквивалента в валютный. Тем военнослужащим, которые будут увольняться непосредственно сейчас (без предварительного периода), средства необходимо переводить в полном объеме на личный счет в те отделения Сбербанка, которые расположены в районе нового места жительства. Эти деньги можно включать в счет трансфертов регионам, но со строгой гарантией их целевого использования.

Список использованной литературы

 

1.  Антюшин С.С. Проблемы военной безопасности и будущего// Безопасность Евразии. 2005. №1.

2.  Батьковский А.М. системные параметры перспективного обмена вооруженных сил России // Мировая экономика и международные отношения. 2005. №6

3.  Денисенко П.А. Сущность и правовые аспекты военно-политического управления в РФ// право и политика. 2006. №12

4.  Золотарев П. цели и приоритеты военной политики России// Россия в глобальной политики. 2007. №2.

5.  Ивашев С.В. военная реформа в современной России: состояние, перспективы// Управленческое консультирование. 2006. №12.

6.  Проблемы безопасности и военно-силовой политики в международных отношениях. СПб., 2007. 407 с.

7.  Россия в поисках стратегии безопасности. Проблемы безопасности, ограничения вооружения, миротворчество. М., 1996. 336 с.

8.  Серебреников В.В. Войны России: социально политический анализ. М., 1998. 377 с.

9.  Стратеги для России: повестка дня для правительства. М., 2000. 351 с.