Развитие местного самоуправления и планирование устойчивого развития сельских территорий

3. Развитие местного самоуправления и планирование устойчивого развития сельских территорий

3.1 Основные принципы развития местного самоуправления на сельских территориях

Упадок сельской местности в Казахстане вызван различными экономическими, социальными, историческими и другими причинами, многие из которых возникают непосредственно на местах, и разрешить их без заинтересованного участия самих сельских жителей невозможно. Вместе с тем сельские сообщества удалены как в географическом, так и в социальном смысле от политических и экономических центров государства, что значительно снижает возможность сельского населения влиять на процесс принятия государственных решений и защищать свои социальные и экономические интересы. Самоуправление призвано обеспечить сельскому обществу «право и реальную способность контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на всеобщее благо значительной частью общественных мероприятий». Также под ним понимается организация граждан, обладающих законодательно закрепленным правом волеизъявления в вопросах своего жизнеустройства на территории проживания. Самоуправление самым тесным образом связано с субсидиарностью и активностью граждан в процессах развития своей «Малой Родины».

Установление демократических отношений в обществе, а в сельской местности в особенности, немыслимо, без учреждения института самоуправления. В Конституции РК говорится о необходимости введения самоуправления, однако за прошедшие после принятия Конституции годы никаких эффективных практических шагов в этом направлении не сделано.

Без органов самоуправления невозможна реализация гражданских свобод на местах. При отсутствии местного самоуправления теряет смысл само понятие демократических свобод. Выражая непосредственные (внесословные по Столыпину) интересы граждан, органы местного самоуправления не только не должны смыкаться с государственной (административной) властью, но в определенных отношениях противостоять ей. В действительности же администрации всех уровней государственной власти желают видеть самоуправление только в виде совещательных, а не властных органов, как некое дополнение к администрации. Без введения реального самоуправления все посулы административных органов быть защитниками прав и свобод сельского населения и в первую очередь прав частной собственности на землю, организацию различного рода предприятий инфраструктуры, кооперативов сельхозпроизводителей и т. п., так и останутся декларациями о намерениях.

Вопрос становления местного самоуправления как потенциально мощного механизма развития муниципального образования в Республике Казахстан только начал осознаваться научным сообществом и властными структурами как значимый. Именно по этой причине в современной научной литературе недостаточно разработок по этой тематике, и среди причин отмечается и запаздывание проведения реформ, и различное понимание сути местного самоуправления, и отставание теории, и несовершенство избирательных технологий, и пассивность населения, и слабое кадровое обеспечение, и многое другое. В настоящее время Казахстан готовится к новым масштабным реформам, связанным со вступлением в силу с 2006 года нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республики Казахстан» - к разграничению предметов ведения между центром, регионами и местным самоуправлением и к реформе местного самоуправления.

В унитарном государстве развитие местного самоуправления находится в непосредственной зависимости от степени зрелости самого государства. Вместе с тем общество пока рассматривает муниципалитеты как третий (местный) уровень власти. Казахстанская Конституция и законодательство гарантируют самостоятельность местного самоуправления как формы самоорганизации населения. Однако в казахстанской практике местное самоуправление исполняет значительную часть государственных полномочий и зачастую ждет установок от власти государственной. Чем более зрелым будет гражданское общество, чем большая доля традиционных государственных полномочий по реформированию и регулированию экономики и социальной сферы будет передаваться саморегулирующимся организациям (региональным и местным ассоциациям, профессиональным объединениям и т.п.), тем менее востребованным станет отнесение местного самоуправления к системе власти.

Иногда неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления. В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления. Поэтому местное самоуправление необходимо рассматривать не только как способ эффективного управления городами и селами, но и как важнейший общественный институт - стратегический, долговременный инструмент, среду формирования гражданской инициативы, которая будет способствовать становлению новой государственности, новой системы отношений между государством и обществом. Казахстан движется по пути, который уже прошло большинство европейских государств. Без органов местного самоуправления не может быть непосредственной связи между вышестоящей властью и сельским населением на местах. Без совершенствования существующего административно-территориального устройства страны и дополнения его реальными органами самоуправления нельзя решить ни одной значимой проблемы сельских территорий, тем более обеспечения их устойчивого развития.

Сегодняшний этап развития казахстанского самоуправления свидетельствует о сложных социально-экономических и политических проблемах, отражает его противоречивость, незавершенность и неопределенность многих процессов, имеющих место в нашей республике. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что в течение семидесяти лет советской власти, в пору функционирования административно-командной системы, отвергались сами принципы демократии, а, следовательно, и принципы самоуправления.

Анализ состояния самоуправления в регионах показывает необходимость преодоления отчуждения населения в территориальных образованьях от власти с точки зрения самообеспечения коммунальными, социальными и другими услугами через создание жизнеспособных в условиях рынка формирований местного самоуправления. Поскольку сфера местного самоуправления является неотъемлемой составной частью современных экономических реформ, то преобразования в этой сфере направлены, прежде всего, на необходимость создания эффективной региональной экономики. Региональная экономика должна обеспечивать самодостаточный уровень благосостояния людей, проживающих в территориальных образованьях.

Казахстан, как и многие государства мира, ведет поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных образований. Однако до сих пор не найдены такие механизмы, которые отвечали бы как потребностям и интересам центральной государственной власти, так и местных самоуправленческих структур. Поэтому, прежде чем говорить об этих механизмах, необходимо четко определиться с основными аспектами понимания термина «местное самоуправление». Представляется, здесь надо исходить из того, что, во-первых, местное самоуправление – одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации современного демократического общества. Во-вторых, местное самоуправление - целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур. В-третьих, местное самоуправление – специфическая форма реализации власти народа, вопросы устройства и функционирования которой определяются местным сообществом территориального образования самостоятельно на основе законодательства Республики Казахстан.

Исходя из трактовки понятия «местное самоуправление» и учитывая, что любое явление или процесс с точки зрения нормального функционирования базируется на основополагающих требованиях, необходимо определится – при выполнении каких требований возможна организация и функционирование системы местного самоуправления. Причем эти требования должны быть свойственны требованиям обустройства современного демократического государства. Изучение опыта и особенностей местного самоуправления в различных странах дает основание выделить главные требования, заложенные в основу организации и функционирования системы местного самоуправления. Это - существенное ослабление централизованного контроля и делегирование управленческой ответственности, децентрализация решений о предоставлении услуг и наделение нижестоящих уровней власти и управления полномочиями предоставлять услуги самим себе.

Исходя из этого, система местного самоуправления должна быть организована на основе принципа народовластия, поскольку самоуправление предполагает обязательное участие граждан в управлении территориальными образованиями в качестве избирателей, членов местных политических и общественных организаций, назначаемых должностных лиц или сотрудников, членов официальных и неофициальных органов.

Следующий по значимости принцип организации системы местного самоуправления – это принцип конституционности или законности, поскольку правовые, политические и функциональные полномочия местных органов должны быть закреплены в Конституции и в соответствующих законодательных актах. Это обуславливается, прежде всего, тем, что полномочия местных органов, как правило, исходят из более высоких уровней управления. Например, в США в соответствии с западными традициями демократии права и обязанности органов самоуправления реализуются в условиях, предусмотренных Конституцией и законами штатов. Государство устанавливает единые «правила игры» для местных администраций, регулирует основные принципы формирования и деятельности местных органов, оставляя субъектам федерации правовое регулирование местного управления. Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве.

Поскольку местное самоуправление в своей основе относится к числу традиционных институтов демократии и выступает наряду с Парламентом представительным органом государства, то отсюда следует, что необходимо учитывать при организации системы местного самоуправления принцип выборности. Это обусловлено тем, что основой системы местного самоуправления являются местные представительные органы, имеющие определенный правовой статус, что позволяет им осуществлять функцию представительства населения в рамках соответствующих административно-территориальных единиц, и формирующиеся населением в результате свободных, прямых и состязательных выборов. Такой подход не противоречит положениям Европейской Хартии о местном самоуправлении. В ней утверждается, что права и реальная способность органов местного самоуправления в регламентировании и управлении значительной частью государственных дел осуществляется советами или собраниями, члены которых избираются путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Не менее важным принципом организации местного самоуправления является принцип сочетания местных и государственных интересов. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют местное самоуправление как относительно самостоятельную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не становятся нерегулируемым «государством в государстве», однако являются местными политическими структурами с относительно большей независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с системой государственного управления, вместе с тем отмечают, что в правовой теории нет общего мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления в государстве. Здесь речь идет о двойственном характере местного самоуправления, поскольку, с одной стороны, органы местного самоуправления не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство, с другой стороны, эти органы и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга. Такое положение, как самостоятельность в чисто местных делах и осуществление отдельных государственных функций на местном уровне, нашло свое отражение в теории дуализма муниципального самоуправления. Тем не менее, в границах территориальных общностей местные интересы населения должны превалировать над общими, ведомственными или узкопрофессиональными интересами.

В этой связи нельзя не учитывать при организации системы местного самоуправления принцип децентрализации и деконцентрации властных функций. Известно, что, поскольку государственная власть едина и производна от власти народа, то по отношению к гражданам в административно - территориальных единицах она выступает как форма правления «сверху». То есть, государственное управление является формой реализации централизованной исполнительной власти, поскольку призвано, исходя из положений Конституции, законов и долгосрочных конституционных программ, обеспечивать коренные и долгосрочные интересы и потребности народа в целом. Вместе с тем, государственное управление как форма исполнительно- распорядительной деятельности публичной власти не вправе вмешиваться в сугубо внутренние дела многочисленных хозяйствующих субъектов, семей, территориальных и иных объединений граждан, а вправе косвенно при помощи правовых и иных механизмов оказывать только регулирующее воздействие.

Все реформы в области местного самоуправления, проводимые в последние десятилетия в странах Запада, направлены на укрепление демократии социально-правового государства, на активный поиск оптимального сочетания форм централизованного самоуправления, рационального распределения полномочий между представительными и исполнительными органами власти, на перенос центра тяжести в решении многих вопросов с общегосударственного на региональный и местный уровни. В нашей республике децентрализация и деконцентрация управления объективно необходимое продолжение процессов кардинального преобразования социально – экономической системы, цель которой формирование и реализация механизмов жизнеобеспечения местного населения.

Вышеназванный принцип логически должен быть дополнен принципом самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления в пределах полномочий, определенных в соответствующих законодательных актах. Данный принцип также преполагает подотчетность этих органов перед местным сообществом территориального образования, а самостоятельность понимается как правовая, организационная и материально – финансовая, включая наличие права извлекать соответствующие налоговые доходы и получать займы и кредиты.

Содержание принципа самостоятельности и ответственности основывается на положениях теории социального обслуживания, где упор делается на осуществление органами местного самоуправления одной из основных функций: представление и защита интересов жителей территориального образования, предложение и обеспечение их потребностей, нужд и пожеланий. Осуществление концепции «обслуживания» с точки зрения определения и сравнения общих функций органов местного самоуправления и хозяйственных организаций, например, предприятий сферы обслуживания привело в ряде стран Западной Европы и в США к серьезным преобразованиям в системе местных органов, к устранению негибких иерархических структур, к передаче ответственности по отдельным вопросам местным управлениям и ведомствам (в том числе и в финансовых вопросах). Ответственность за достижение социально-экономических целей переносится на возможно более низкий уровень иерархии, т.е. туда, где происходит непосредственный контакт власти с гражданином.

Местное сообщество и, соответственно, органы самоуправления территориальными образованьями необходимы, безусловно, с точки зрения формирования и реализации всей системы местного жизнеобеспечения. Причем, по существу, сама система жизнеобеспечения населения территориального образования приводит к тому, что возникает необходимость образования и местных сообществ, и органов самоуправления, а, значит, и местного хозяйства, способного обеспечит общественными благами и услугами данное сообщество. Следовательно, при организации системы местного самоуправления должен функционировать принцип самодостаточности. Он предполагает наличие в качестве экономической основы местного самоуправления конкурентоспособного многопрофильного хозяйства, производящего и реализующего населению территориального образования товары и услуги общественного значения, необходимого для их самодостаточного жизнеобеспечения. Государство при этом должно обеспечивать имущественные, материальные и правовые условия развития местного хозяйства.

Создание и функционирование конкурентоспособного многопрофильного местного хозяйства не возможно без наличия определенных жизненно необходимых ресурсов, которые должны быть в собственности местного сообщества. Это означает, что организация системы местного самоуправления должна опираться на принцип обладания собственностью. Представляется, что местное хозяйство может быть создано на основе безвозмездно переданных местному сообществу государством объектов собственности, земли, объектов социально – культурного и хозяйственно – бытового назначения, а также другого движимого и недвижимого имущества. Кроме того, в сельской местности это могут быть земли выпаса общественного скота, водоемы и другие природные ресурсы.

Местная власть, по существу, должна быть структурой, цель которой – оказание специальной услуги населению, а не командование, принуждение, насилие. Населению территориального образования местное сообщество и органы местного самоуправления нужны тогда, когда они от объединения в местное сообщество или от участия в его делах будут иметь определенную выгоду или пользу. Отсюда следует необходимость учета при организации системы местного самоуправления принципа добровольности. Это означает, что в определенном территориальном образовании местное сообщество с соответствующими органами самоуправления могут быть образованы только добровольно и только тогда, когда объединение усилий членов сообщества будут давать большую выгоду или пользу, чем самостоятельная деятельность каждого с точки зрения формирования системы качественного жизнеобеспечения.

Вместе с тем, принцип добровольности не противоречит функционированию принципа «всеобщности» или «принудительности». Необходимость этого принципа диктуется тем, что в перечне предоставляемых местным сообществом благ и услуг всегда существуют такие, которые относятся к числу всеобщих и не исключаемых благ и услуг. Поэтому местный орган самоуправления, когда благо или услуга, предоставляемое местным сообществом, относится к числу всеобщего, должен иметь право в принудительном порядке облагать местным налогом или сбором. В этой связи необходимо заметить, что государство должно предоставить право представительным органам местного самоуправления вводить систему местного налогообложения за предоставление всеобщих и не исключаемых благ и услуг.

На данный момент большую значимость для развития демократических начал в Казахстане имеет территориальная общность населения. Это порождает необходимость функционирования принципа территориальной целостности. Поскольку все члены одной территориальной общности взаимодействуют друг с другом, живут в городах, поселках, селах, то они представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей.

В данном случае речь идет о самоуправляющейся системе, основу организации которой составляет территориальная общность людей. Это - исторически сложившаяся и находившаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сложившихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории. Такая единица самоуправления и классифицируется в качестве территориального образования.

Обобщение различных высказываний по реформе общественного управления показывает необходимость выделения также и принципа гарантии и защиты прав местного самоуправления. Это должны быть законодательно закрепленные гарантии организационной и функциональной самостоятельности органов самоуправления, его финансовой и бюджетной самостоятельности, прав на собственность и т. д.

Практическая реализация этих принципов на уровне территориальных образований возможна на основе законодательно закрепленного разделения полномочий властей, особенно между уровнями государственного управления. Реформа местного самоуправления – достаточно длительный и сложный процесс, поскольку самоуправление – это относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся ее жизнедеятельности, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации разрыва между субъектом и объектом управления. При этом процесс реформирования, на наш взгляд, будет более объективным и результативным, если система местного самоуправления будет организована с учетом и на основе выше названных принципов.

Похожие работы

Государственный бюджет Республики Казахстан: формирование и использование

Скачать

196246

0

0

... исполнение, а также формирует отчет об исполнении бюджета соответствующей административно-территориальной единицы. В Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» также уточняются отдельные положения по формированию и регулированию доходов и расходов бюджета. Основа бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений - это право на самостоятельный ...

Национальная экономическая безопасность и проблемы её обеспечения в Республике Казахстан в условиях глобализации мировой экономики

Скачать

205363

2

2

... передачей дела в прокуратуру. На прокуратуру возлагается, прежде всего, обеспечение режима реализации норм права в области обеспечения национальной и экономической безопасности, содержащихся в Конституции Республики Казахстан, законах и других нормативных актах, участниками общественных отношений (органами государства, должностными лицами, общественными и коммерческими организациями, а также ...

Социально-экономическое развитие Республики Казахстан: состояние, анализ новых тенденций

Скачать

180348

13

2

... развития Республики Казахстан до 2010 года в 2006 году в целом характеризуется комплексным и системным достижением стратегических задач, обозначенных в плане. 3.2 Современные тенденции в социально-экономическом развитии Республики Казахстан Экономика Казахстана развивается в условиях большого притока иностранной валюты, роста объема внешнего заимствования реального и банковского секторов, а ...

Современное состояние сельского хозяйства в Казахстане

Скачать

70539

1

0

... и виды субсидирования производства сельскохозяйственной продукции, пересмотреть механизм страхования в растениеводстве, усилить контроль за использованием средств, вложенных государством в сельское хозяйство. 3.2 Современное состояние сельского хозяйства в Казахстане В Казахстане началась одна из самых фундаментальных реформ в истории независимого государства - земельная. В стране вводится ...