Реформа по "монетизации" социальных льгот

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О СОЦИАЛЬНЫХ ЛЬГОТАХ

1.1  Понятие «льгота», сущность льгот

2. СУЩНОСТЬ РЕФОРМЫ МОНЕТИЗАЦИИ ЛЬГОТ

2.1 Причины проведения реформы по «монетизации» льгот

2.2 Анализ реформы по «монетизации» льгот и проблемы в ее реализации

3. ВЫВОДЫ ПО ПРОВЕДЕННОЙ РЕФОРМЕ МОНЕТИЗАЦИИ ЛЬГОТ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

Тема предстоящей с начала 2005 г. отмены льгот взбудоражила буквально всю Россию. В то время, как в Госдуме обсуждался и проходил первое чтение законопроект о замене льгот денежными компенсациями, в средствах массовой информации развернулась ожесточенная дискуссия между сторонниками и противниками планов правительства. Одновременно грядущая «монетизация» льгот обсуждалась едва ли не на каждой кухне, в курилке и на скамейке перед домом. Что и не удивительно: ведь у большинства россиян в семье есть те или иные льготники: пенсионеры, ветераны войны, военнослужащие, «чернобыльцы», «афганцы», инвалиды и т.д.

Несмотря на то, что с момента принятия Федерального закона № 122-ФЗ прошло более 5 лет, эта проблема продолжает оставаться актуальной и сегодня. Порядок и сроки «монетизации» закрепляет Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Федеральный закон РФ от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». В соответствии с законом № 122-ФЗ процесс перевода натуральных льгот в денежные составляющие должен быть завершен не позднее 2010 года.

Основанием для выбора данной темы курсовой работы послужило стремление рассмотреть и изучить проблемы проведенной реформы.

Цель курсовой работы - проанализировать реформу по «монетизации» социальных льгот.

Задача курсовой работы выявить достоинства и недостатки реформы. Провести анализ по исполнению данной реформы.

В общем-то, суть проблемы льгот, многие из которых существуют еще с советских времен, вполне ясна. И трудно не согласиться с теми, кто говорит, что эта система неэффективна, архаична, часто социально несправедлива, не соответствует нынешнему экономическому укладу страны и убыточна для государства. Реформа здесь, конечно же, давно и вполне оправданно назрела. Конечно, сейчас на слуху Федеральный закон № 122-ФЗ и его исполнение. «Монетизация» льгот составляет лишь небольшую его часть. Но именно эта часть была воспринята населением наиболее социально чувствительно и вызвала бурные обсуждения в обществе.

Любая реформа такого рода, затрагивающая десятки миллионов людей, требует тщательной подготовки и просчета всех возможных ее плюсов и минусов. Наконец, она должна быть предельно понятной населению, прозрачной и не допускающей разноречивых толкований. Как говорят американцы, любую реформу или закон надо уметь «продать», убедив «покупающее» их общество в том, что они не несут в себе никаких особенно негативных и тяжелых для него последствий. А вот тут как раз у тех, кто в российском правительстве отвечал за разработку и, особенно за информационное обеспечение принятия закона о «монетизации» льгот, все вышло не очень складно. Однако реформирование, как таковое, неизбежно по одной простой причине - мы живем уже в другой стране. В другой экономике, с многообразием видов собственности, в переходном периоде - от плановой экономики к рыночной. Это неизбежно. Конечно, те, кто совершает те или иные действия по реформированию любых отраслей или видов деятельности, а уж тем более реформируя социальную сферу, должны тщательнейшим образом выверить каждый шаг, согласно старинной русской поговорке: «Семь раз отмерь - один раз отрежь».

1. Теоретические представления о социальных льготах

 

1.1 Понятие «льгота», сущность льгот

Льгота - скидка, предоставление преимуществ кому-либо, полное или частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей, или облегчение условий их выполнения; также - привилегия, отступление от общих правил в пользу отдельных лиц или социальных групп[1].

К числу основных функций социальных льгот относятся:

-  функция дополнительного материального обеспечения их получателей, компенсационная;

-  регулятивная;

-  стимулирующая;

-  поощрительная;

-  психологическая

Рассмотрим некоторые названные функции льгот более подробно.

Функция льгот как источника дополнительного материального обеспечения их получателей заключается в том, что многие льготы служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение отдельных категорий граждан. Это обусловлено тем, что при установлении льгот законодатель ставит цель социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.

Рассматриваемая функция характерна для льгот, которые обладают вполне реальным денежным эквивалентом. Пользование такими льготами дает субъекту вполне ощутимую экономию его личного бюджета на сумму, равную, например, стоимости единого месячного проездного билета на общественном транспорте, половинной стоимости платы за жилье и коммунальные услуги. В этом качестве льготы не столько увеличивают доходы гражданина, сколько уменьшают расходы его зарплаты, денежного довольствия, пенсии на оплату проезда, жилья и коммунальных услуг, санаторно-курортного лечения и т.д.

Именно указанная функция социальных льгот поставлена законодателем во главу угла при осуществлении их замены соответствующими компенсационными выплатами. Однако данная функция присуща далеко не всем льготам. Так, например, практически невозможно выразить в деньгах стоимость таких льгот, как право отдельных субъектов на первоочередное и внеочередное получение жилья, на внеконкурсное поступление в образовательные учреждения.

Компенсационная функция льгот призвана частично либо полностью компенсировать субъектам отчуждаемые у них некоторые права, а также ограничения, обусловленные особенностями работы. Реализуя компенсационную функцию, льготы предоставляются тем субъектам, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются какими-то особенностями (инвалидность, достижение определенного возраста) или находятся в специфических условиях (прохождение военной службы в районах Крайнего Севера; выполнение задач в условиях контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации; и др.)

Компенсационный характер социальных льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для субъектов, находящихся в неравных условиях в силу как биологических, так и социальных причин. Принцип социальной справедливости требует установления определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей[2].

Регулятивная функция льгот социальной политике вытекает из самой природы социального: льготы имеют место там, где нет условий для равного удовлетворения жизненно важных потребностей субъекта. В этом качестве льготы призваны компенсировать это неравенство, выполняя тем самым важную функцию урегулирования общественных отношений, так как создают указанным категориям граждан равные условия для индивидуального развития, реализации ими конституционного права на социальную защиту и социальное обеспечение. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования в сфере социальной политики, государственной социальной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит, государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает им поддержку.

Таким образом, льготы можно рассматривать в качестве проводника той или иной политики государства, как важнейшее средство выражения предпочтений власти.

Стимулирующая функция льгот находит свое выражение в том, что, помимо граждан, нуждающихся в силу объективных причин в дополнительной защите (инвалиды, больные, престарелые, многодетные и т.п.), льготы устанавливаются также для тех субъектов, в социально полезной деятельности которых заинтересовано государство, общество в целом. Льгота является особой разновидностью правовых стимулов, так как она есть правовое побуждение к законопослушному деянию, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования. Предоставляя гражданам юридически гарантированные возможности реализации их интересов в случае занятия социально полезной деятельностью льготы тем самым заинтересовывают субъектов в этой деятельности.

В законодательстве отсутствует четкое определение «льготы». Часто смешиваются понятия «социальная льгота» и «социальная гарантия».

Гарантии предоставляются всему населению вне зависимости от пола, возраста, социального положения, места проживания (например, всему населению гарантировано право на охрану здоровья или неприкосновенность жилища), или основным социально-демографическим слоям населения (всем пенсионерам гарантированы пенсии).

Льготы даются относительно более узким группам населения (беременным женщинам, детям из многодетных или неполных семей, малочисленным народам и др.) в пределах этих больших социально-демографических групп по профессиональному и статусному признаку.

Признаки социальных льгот[3]:

-  основаны на социальной дифференциации;

-  фиксируются на уровне нормативных, а не правоприменительных актов;

-  служат вспомогательным механизмом перераспределения государственных доходов и благ;

-  распределяются по соц. статусу или профессиональной принадлежности;

-  способствуют улучшению положения получателей.

Льготы существуют в следующих областях:

-  транспортные услуги;

-  медицинские услуги;

-  коммунальные услуги;

-  обеспечение собственности;

-  трудовые отношения;

-  образование;

-  налоги;

-  денежные выплаты (доп. пенсии, детские пособия);

-  льготные кредиты;

-  материальное обеспечение.

Все поступления, ориентированные на формирование конечного потребления из системы социальной защиты, могут быть разделены на три группы:[4]

·  денежные выплаты (пенсии, пособия и пр.);

·  льготы на снижение налогов, получение трансфертов в натуральной форме;

·  социальные услуги, потребляемые бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения.

В структуре льгот выделяют 2 основные категории:

·  денежные выплаты и компенсации;

·  первоочередное право на получение услуг.

Первая категория оказывает прямое воздействие на экономику через:

расходы и недополученные средства соответствующих бюджетов; деформацию рыночного механизма.

Вторая категория - оказывает воздействие опосредованно, уменьшая эффективность предоставляемых услуг.

2. Сущность реформы монетизации льгот 2.1 Причина проведения реформы по «монетизации»

Рассмотрим более подробно ФЗ-122 с точки зрения политического смысла.

Согласно законодательству одним из оснований для предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед государством и обществом[5]. Предоставление льгот по этому основанию не только является потребностью лица в особых мерах социальной защиты ввиду инвалидности, старости и т.д., но и служит формой поощрения и признания его заслуг перед обществом и государством. Например, льготы, установленные для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, для ветеранов боевых действий, являются своеобразной мерой поощрения заслуженного поведения, «сверхисполнения» указанными лицами своих обязанностей, достижения ими общепризнанного результата (защита Родины, продолжительная, успешная и добросовестная военная служба, участие в вооруженных конфликтах и т.д.). Одновременно льготы для указанных лиц призваны в какой-то мере компенсировать возникшие в результате этого негативные последствия (ухудшение состояния здоровья)

Понятие «монетизация», или «монетаризация» - происходит от термина «монетариум», - означающего экономическое течение, согласно которому количество денег в обращении играет ведущую роль для хозяйственной жизни государства[6].

В чём же заключается экономический смысл и причина монетизации льгот? В том, прежде всего, что в 80 - 90-е г.[7] количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратилась в систему социальной поддержки населения в условиях инфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество льготников превысило половину населения страны. Существовало огромное количество мер социальной поддержки в натуральном виде, установленных до 2005 года (только на федеральном уровне их было около 120 видов), которыми пользовалось свыше 200 категорий получателей. Всего правом на льготы обладало более 103 млн. человек, или около 70% населения. Ими, в частности, пользовалось около 20 млн. ветеранов труда, более 1 млн. участников Великой Отечественной войны, 800 тыс. инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5,2 млн. тружеников тыла и 880 тыс. семей погибших и др. Все льготы не только в большинстве своём не соблюдались, но и неоправданно тормозили экономику. Касалось это и транспорта, и ЖКХ и здравоохранения. Проведение монетизации льгот связано с принципиально новыми подходами по жизнеобеспечению граждан. Ранее вся социальная сфера была бесплатной - образование, здравоохранение, социальная защита. Что касается мер социальной поддержки, то большое количество людей, имеющих на льготы, просто не могли ими воспользоваться из-за недоступности.

Одним из важнейших направлений деятельности Российского государства по повышению эффективности социальной политики является реформирование системы социальных льгот, установленных законодательством для различных категорий граждан. Это обусловлено тем, что, по оценкам экспертов, сложившаяся в нашей стране система социальной поддержки населения отличается громоздкостью, бессистемностью и, как следствие, крайне низкой адресностью[8]. Эффективность и адресность указанной системы, измеряемая как доля средств, идущих на финансирование социальной поддержки, попадающая по адресу (малообеспеченным группам населения), в России составляет в настоящее время лишь 19%.[9] Для сравнения: в Австралии, считающейся образцом по части адресности социальной поддержки, этот показатель составляет 50%

Обращение к монетизации льгот было связано с несколькими сюжетами.

Во-первых, к концу 90-х гг. стала очевидной непрозрачность взаимоотношений федерального бюджета и предприятий, предоставляющих льготные услуги.

Во-вторых, существовало большое количество льготников, не пользующихся льготными услугами. Это означало как лишние расходы государства, так и несправедливое отношение к тем, кто льготами действительно пользовался.

В-третьих, налицо была необходимость различных подходов к предоставлению льгот сельским и городским жителям. Общим результатом сложившейся ситуации был нерациональный расход денежных средств.

В первые годы становления рыночных отношений, сопровождавшиеся резким снижением реальной заработной платы и пенсий, льготы стали использовать как инструмент поддержания уровня и качества жизни большинства населения. Федеральные и региональные власти приняли множество законодательных актов, предусматривающих льготы на оплату лекарств, транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целого ряда категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не были обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами[10]. В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам.

Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России:

-  Чрезвычайно высокая степень «огосударственности» системы социальных выплат, законодательно не предусмотренное участие в ней институтов гражданского общества, предпринимателей, профсоюзов и особенно самого населения (как организационное, так и финансовое);

-  Организация социальных выплат преимущественно на началах социального обеспечения, неразвитость системы социального страхования;

-  Множественность видов и форм социальных выплат, а также категорий их получателей (бенефициариев);

-  Преобладание уравнительного, безадресного порядка предоставления социальных пособий, основанного на категорийном подходе определения реципиентов;

-  Отсутствие обоснованных, ясных принципов, и стандартов предоставления социальных выплат и льгот, адекватных характеру защищаемых социальных рисков;

-  Ведомственная разобщенность, параллелизм и дублирование выполнения сходных функций, а также перекрестное финансирование (субсидирование) социальных выплат из бюджетов различных уровней и типов;

-  Незавершенность правового регулирования полномочий органов государственной власти различного уровня в области организации социальных выплат и льгот, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами, находящимися в их распоряжении;

-  Отсутствие эффективного оперативного контроля за обоснованностью определения контингентов получателей социальной помощи, ее своевременным и в требуемом объеме предоставлением, а также за движением соответствующих социальных трансфертов;

-  Недостаточность размеров социальных выплат

Для устранения системных недостатков существующей системы льгот было признано необходимым внести изменения в 155 законодательных актов РФ и признать утратившими силу 41.

2.2 Анализ реформы по «монетизации льгот»

Замена натуральной формы предоставления социальных льгот денежными выплатами находится в центре внимания специалистов, ученых и широкой общественности. При этом высказываемые оценки носят диаметрально противоположный характер: одни рассматривают такую замену как вполне логичную в контексте развития рыночных отношений, другие – как закамуфлированный обман населения[11]

Проблема действительно сложная. Во- первых, она имеет значительную социальную составляющую, поскольку затрагивает более 40 млн. человек. Во – вторых, налицо политическая составляющая, так как вопрос замены является предметом поддержки или критики со стороны разных движений и партий, стремящихся использовать возникшую коллизию в своих интересах. Наконец, немало важную роль играет экономическая составляющая – выполнение социальных обязательств государства напрямую зависит от его финансовых возможностей.

Различия позиций сторонников и противников реформы обуславливаются разными подходами к рассмотрению проблемы: первые руководствуются экономическими соображениями, вторые акцентируют тему социальной справедливости.

Концепция реформы социальных обязательств государства основывается на фиксации полномочий и обязанностей всех уровней власти. В законодательной базе предусматриваются крупные правовые новации.

v  Изменение порядка финансирования и условий реализации мер социальной защиты, установленных для ветеранов, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, Героев СССР, Российской Федерации, Социалистического Труда, кавалеров ордена Славы, репрессированных по политическим мотивам, облученных вследствие Чернобыльской катастрофы, почетных доноров России и ряда других категорий граждан;

-  Разграничение полномочий в социальной сфере между федеральными органами и органами власти субъектов РФ, передача части функций в области обеспечения льгот с федерального на региональный уровень;

-  Изменение существующего порядка финансирования оплаты труда работников бюджетной сферы и правовой базы, регулирующей прожиточный минимум, а также государственных гарантий для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Федеральный закон предусматривает замену существующих натуральных льгот (по бесплатному проезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию и др.) на конкретные и адресные меры - прежде всего на выплату денежных компенсаций. На первом этапе монетизации были созданы федеральный и региональный регистры граждан. Сделано это было для распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Правовой статус нового нормативного порядка закрепляется в термине «социальная поддержка».

Вопросы выплат ветеранам труда, работникам трудового фронта и репрессированным по политическим мотивам (численность которых - 11,8 млн. человек, или 46,5% от 25,4 млн. граждан, затрагиваемых реформой) предполагается передать на региональный уровень.

Регионы могут устанавливать формы социальной поддержки по своему усмотрению - либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньги. По мнению представителей ряда субъектов Федерации, осуществлять финансовое обеспечение расходных обязательств по социальной поддержке такой категории льготников, как ветеран труда, большинству из них без субвенций центра будет весьма сложно.

Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 года осуществляется из федерального бюджета. Три категории льготников - ветераны труда, труженики тыла и репрессированные - в зоне ответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы. Хотя их льготы, по сравнению с ветеранами войны, инвалидами первой, второй и третьей степени, небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые многочисленные группы населения.

Согласно Федеральному закону № 122-ФЗ о «монетизации» льгот, предполагалось решить следующие задачи:

1.  Разграничить расходные полномочия

2.  Ликвидировать отдельные не финансируемые обязательства.

3.  Сократить расходные обязательства, закрепленные в федеральном законодательстве

4.  Возложить на региональные и местные органы власти ответственность по балансированию доходных возможностей.

Для населения данная реформа означает разделение всех льготных категорий получателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий были установлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей. В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен «социальный пакет» для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранение льгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властям предписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положение льготников не должно было ухудшаться[12].

Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации нового законодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 1.

Таблица 1

Ежемесячные денежные выплаты за счет средств федерального бюджета (без учета стоимости социального пакета)

Категории населения, которые в соответствии с установленным законодательством порядке имеют право на получение различных социальных льгот	Размер выплат без социального пакета, руб./месяц
Инвалиды (кроме инвалидов войны)
I степени (III группы)	350
II степени (II группы)	550
III степени (I группы)	950
Инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий на территориях других государств (инвалиды войны)	1550
Участники Великой Отечественной войны, другие категории граждан, имеющие льготы в связи с Великой Отечественной войной	1050
Ветераны боевых действий	650
Члены семей погибших (умерших) инвалидов, участников Великой Отечественной войны и боевых действий на территории других государств	150
Граждане, подвергшиеся воздействию радиации	1250

В соответствии с Федеральным законом граждане, которым социальная поддержка будет оказываться за счет средств федерального бюджета, будут учитываться в системе индивидуального (персонифицированного) учета, ведение которого осуществляет Пенсионный фонд РФ.

Те, кому не нужны услуги по «соцпакету», могли от них отказаться с 1 января 2006 года. Для этого необходимо было обратиться в Пенсионный фонд и написать заявление об отказе от «соцпакета».

«Социальный пакет» равняется 450 рублям. Многие действительно думают, что эти 450 рублей льготникам должны выплачивать на руки. Но это не так. Так называемый «соцпакет» - это набор социальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ отдельным категориям граждан. (Необходимо уточнить, что «соцпакет» предоставляется только гражданам, получающим льготы за счет средств федерального бюджета). Условно в него входят: 350 рублей - на лекарства, 50 рублей - на санаторно-курортное лечение, 50 рублей - на проезд в пригородном железнодорожном транспорте.

В прежнем виде останется механизм предоставления льгот по проезду на междугородном автомобильном транспорте и проезду на железнодорожном транспорте как для категорий граждан федерального, так и областного регистров.

С 1 июля 2009 года «монетизировали» социальную поддержку на оплату жилья и коммунальных услуг, а с 1 февраля - проезд в городском и пригородном транспорте. Эти меры социальной поддержки были заменены на реальные деньги. Так, вместо бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) для областных льготников выплачивается пособие в размере 275 рублей, а для федеральных льготников - единовременное ежегодное пособие в 600 рублей.

Что касается ЖКХ, то расходы на выплаты рассчитаны на максимальные стандарты, в особенности для федеральных льготников. Предлагаемые пособия для многих граждан, входящих в областной регистр, также выше действующих льгот в сфере ЖКХ. Речь идёт о суммах от 500 до свыше 1000 рублей - в зависимости от района проживания и установленных там норм оплаты. К тому же размеры пособий индексируются на коэффициент инфляции.

Введение в действие с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ наглядно продемонстрировало институциональные недостатки системы социальной защиты населения, слабость ее экономических и организационных механизмов, отсутствие достоверных данных о реальной стоимости транспортных расходов населения, лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения[13].

Таблица 2

Меры социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий в натуральном виде

Ветераны труда	50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг; лицам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, 50-процентная скидка со стоимости твердого топлива, приобретаемого в пределах установленных норм, и транспортных услуг для его доставки.
Труженики тыла	На тружеников тыла, одновременно являющихся ветеранами труда, распространяются льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.
Жертвы политических репрессий	50-процентная скидка в оплате жилья и коммунальных услуг, в том числе членам семьи, совместно с ним проживающим;

Хотя в законе № 122-ФЗ достаточно четко зафиксированы объемы ответственности федерального бюджета, эффективная технология взаимодействия последнего с региональными бюджетами в нем отсутствует.

Это наглядно видно при распределении ответственности за финансовые обязательства по категориям льготников: большая их часть - от 21 млн. до 28 млн. человек - отнесена к компетенции регионов, а меньшая - 14 млн. человек - федерального центра. Но даже при условии социальной поддержки граждан по минимальным нормативам финансовые обязательства большинства регионов не обеспечены соответствующими ресурсами. Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям, структуре населения, численности льготников, сложившемуся уровню социальной защиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга.

Финансовая поддержка регионов предусматривается в форме социальных трансфертов (34,5 млрд. руб.), кроме того, существенно увеличивается объем Фонда софинансирования социальных расходов (22,9 млрд. руб.), средства которого будут предоставляться субъектам Федерации, на долевых условиях исходя из их бюджетной обеспеченности.

Учитывая, что бюджеты около 40 субъектов РФ сводятся со значительным дефицитом, нельзя исключить возможности возникновения у них проблем при социальной поддержке «своих» льготников, несмотря на трансферты из федерального бюджета.

Очевидно, что приемлемого уровня социальных выплат можно достичь лишь путем увеличения дотаций подобным регионам.

При переводе натуральных льгот в денежную форму субъекты Федерации не имеют права уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления [14]. При этом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперь отвечают: закон № 122-ФЗ не содержит требования об обязательности замены. Таким образом, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.

В рассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.

Первый связан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам, Центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того, что Правительство РФ не представило Федеральному собранию детального обоснования размеров ЕДВ для отдельных категорий населения.

Второй вытекает из возможного толкования статьи 153 в том смысле, что на региональном уровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако он не обязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Во всяком случае, такого требования закон № 122-ФЗ не содержит, что может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.

Очевидно, что закон № 122-ФЗ требует серьезной доработки, включая уточнение его положений, устранение правовых недочетов и т.д.

Для компенсации возможных потерь получателей льгот предполагается набор дополнительных мер: часть компенсации можно получить в виде ”социального пакета” (бесплатный проезд на пригородном транспорте, бесплатные лекарства и - раз в три года - бесплатная путевка). Гражданин сможет выбирать по своему усмотрению определенные льготы из этого списка, а остальное получать в форме прибавки к пенсии.

Отрицательные моменты новой системы социальной поддержки

-  отсутствие у большинства субъектов Федерации финансовых ресурсов на обеспечение передаваемых на их уровень льгот;

-  понижение уровня социальной защиты ряда категорий населения - в частности, детей-сирот (при отказе им в праве на привилегии в получении жилья при наступлении совершеннолетия); ветеранов, проживающих в городах, в случае отмены для них бесплатного проезда на городском транспорте; работников бюджетной сферы в регионах, заработная плата которых может быть заморожена; людей, ставших инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы, которых планируется приравнять к инвалидам по общим заболеваниям, имеющим значительно меньший объем льгот;

-  усиление дифференциации заработной платы по аналогичным профессиям не только по регионам (в зависимости от их экономического положения), но и внутри регионов, а также по отраслям экономики и муниципальным образованиям;

-  понижение уровня правового регулирования вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Следует отметить, что значительная часть граждан, имеющих право на льготы, не поддержало концепцию законопроекта. Категорически против проведения реформы выступали почти 40% российских граждан, еще 20% скорее ее не одобряли, лишь 16% поддерживали замену льгот на выплаты, а еще 20% готовы согласиться с этим при определенных условиях[15].

Совокупные реальные расходы бюджетов всех уровней на компенсацию льгот оцениваются экспертами в сумму около 500 млрд.руб. в год. После замены натуральных льгот денежными выплатами расходы федерального бюджета составят примерно 170 млрд. руб., региональных - около 100 млрд. руб. Таким образом, реальные расходы на эти цели сократятся почти в два раза - на 230 млрд. руб.

Заявленная реформа монетизации льгот выгодна для большинства населения страны. Однако существующие объемы трансфертов из центра в регионы, с целью обеспечения выигрыша абсолютно всех категорий льготников, недостаточны. Проведение реформы не было согласовано с субъектами РФ, не полностью подготовлены нормативно-правовые документы и законодательная база. На первом этапе возникла проблема в информационной неподготовленности реформы, что привело к массовым протестам по всей стране. Очередной урок на будущее - реформы надо готовить заранее и объяснять их возможные последствия населению.