Децентрализованные подходы к планированию

3.4. Децентрализованные подходы к планированию

Поскольку политика развития не может более рассматриваться как задача, относящаяся исключительно к компетенции центральных департаментов и администраций (ни на национальном, ни на региональном уровнях), но, как результат совместных усилий различных институтов и департаментов на всех уровнях управления, существующих в данной стране, полномочия национального правительства должны быть ограничены определением общих макроэкономических принципов и основной политической структуры.

Так, региональные стратегии должны все в большей степени сочетать подходы и инициативы, идущие «снизу верх» и «сверху вниз» не только с точки зрения взаимодополняемости функций различных уровней управления («субсидиарности»), но и по причине более широких полномочий и опыта региональных властей в области планирования, которые должны быть задействованы в процессе развития региона.

Кроме того, более высокая сложность процессов регионального планирования также означает и необходимость приложения несколько больших усилий по управлению и координации. На практике для этого требуются новые процедуры разработки и реализации концепций регионального развития в соответствии с основными принципами сотрудничества, участия и партнерства, устанавливаемых, в частности, нормами «Европейских структурных фондов».

Итак, децентрализованные процедуры, усиление элементов руководства регионом, предполагающих расширенное участие сторон и обязательное принятие во внимание принципа взаимодополняемости являются необходимыми предпосылками, определяющими способность региона справиться с функциональным расширением его задач, удовлетворять требованию устойчивости и соответствовать ускоряющимся процессам изменений в глобальной экономической ситуации путем применения чрезвычайно динамичных инструментов планирования.

Региональное развитие в его индустриальной модели предполагало масштабные государственные инвестиции в новое индустриальное и социальное строительство, а также развертывание больших миграционных проектов. Дальнейшая индустриализация российских территорий бессмысленна как с культурно-исторической точки зрения, так и в силу отсутствия у государства достаточных средств. У России нет новых "прорывных" технологий и индустриальных проектов, требующих гигантского строительства и способных обеспечить долгосрочный региональный рост. Специфические для советской эпохи силовые и идеологические средства мобилизации человеческих ресурсов уже не могут быть использованы, и поэтому индустриализация сырьевых зон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.

Существует точка зрения, что индустриализация как парадигма развития отдельных территорий реализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочей силы из Восточной Азии, по своему качеству соответствующей условиям промышленного производства. Вероятность же проведения индустриализации без масштабной миграции оценивается экспертами как очень незначительная/4/.

Вместе с тем в ближайшее десятилетие может сформироваться новая индустриально-технологическая платформа. Однако критическая масса ее возможных прототипов пока еще не сложилась. Наверное, в тот момент, когда эти прототипы станут эталоном, можно будет говорить о неоиндустриальной парадигме развития, ассимилирующей энергию инновационной экономики и по-новому собирающей территории и человеческие ресурсы

Альтернативы инновационному развитию у России нет. Инновационная экономика должна стать не только самостоятельным сектором российской экономики, но и условием повышения конкурентоспособности других отраслей. Кардинальное увеличение добавленной стоимости, создаваемой в инновационном секторе и с помощью инноваций в традиционных отраслях, должно стать одним из важнейших государственных приоритетов. Государственная региональная политика России, в свою очередь, должна стимулировать переход к инновационной модели развития и придать новый культурный и геоэкономический смысл региональным проектам и инициативам. Ее основная задача — обеспечить концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях и создать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерства власти, бизнеса и общественных институтов в рамках инновационной модели развития. Необходимо сформировать новые — инновационные — технологии управления развитием территорий, работающие на повышение конкурентоспособности российских регионов и страны в целом

1. Если мы ставим перед собой задачу проектирования институциональных механизмов регионального развития для России, необходимо четко определиться с тем, переход к какой модели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигме развития Россия собирается строить свое будущее.

Россия — огромная по размерам своей территории страна. Этот факт рассматривается то как источник ее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничение на развитие. Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когда масштаб владений предопределял статус и хозяйственную мощь той или иной страны, закончилась еще на рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого времени и до последней четверти прошлого столетия развитие понималось как индустриализация. Территория становилась той физической платформой, на которой происходило размещение производительных сил. Территориальная политика государств была направлена на то, чтобы обеспечить на территории оптимальную конфигурацию главных факторов индустриального производства — рабочей силы, основных фондов, энергосырьевых источников, обслуживающих комплексов и инфраструктур/4/.

Начиная с 90-х годов XX века индустриальные приоритеты регионального развития в постсоветской России оказались утрачены. И причина не только в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределена общемировым кризисом индустриальной модели развития. Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той "дельты", которая позволяла бы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы регионального управления и планирования были разрушены, а новые так и не сформировались. В это время Запад совершил скачок вперед, приняв модель инновационного развития, пришедшую на смену индустриальной. Важнейшей задачей в области региональной политики стало формирование институциональных механизмов и инфраструктур инновационной экономики: на каждом уровне — наднациональном, страновом, региональном, локальном. Так называемая "экономика знаний" опирается уже не на природные ресурсы, а на человеческий капитал и потому ставит перед региональной политикой вопрос о формировании среды для восстановления и развития человеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарного фактора в обеспечении экономического роста. Ускоренными темпами создаются инфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информатизацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресурсов/4/.

Прежний подход к территории как объекту индустриального освоения и эксплуатации, свойственный индустриальной фазе развития, уже не работает. Региональная политика все больше приобретает средовой характер, трансформируясь в так называемое пространственное развитие.

2. Принятие инновационной модели развития порождает ситуацию, в которой основная доля в добавленной стоимости достается центрам управления инновационными процессами. Эти центры, как правило, контролируются крупнейшими транснациональными компаниями, они значительно более мобильны, чем традиционное индустриальное производство, и могут достаточно свободно перемещаться поверх административно-территориальных границ. Уход центра управления с территории означает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территории технологические комплексы в производственные цеха - фактические центры затрат, несущие к тому же на себе все экологические и социальные риски.

Все это порождает новые диспропорции в территориальном развитии современных государств. Наиболее прибыльная деятельность, финансовый и человеческий капитал начинают концентрироваться в небольшом количестве мест ("центрах развития"), где скапливаются основные мощности инновационного уклада — центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территории автоматически превращаются в сырьевую и технологическую периферию - поставщиков необходимых ресурсов и зоны для сброса устаревших технологий.

Новая региональная политика России должна быть соразмерна и сомасштабна этим процессам.

Нужны новые инфраструктуры, способные обеспечить всем регионам равный доступ к инновационному развитию.

3. Анализ современных институциональных моделей регионального развития показывает, что они в конечном счете представляют собой институциональную "зашнуровку" трех разных технологий:

- интеллектуальной технологии, отвечающей за разработку картины будущего, формулирование проблем и поиск наиболее эффективных решений (она все больше приобретает характер коллективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений и университетов);

- управленческой технологии (или технологии территориального планирования и правоприменения), призванной обеспечить реализацию поставленных целей регионального развития с учетом реальных временных, финансовых, организационных, человеческих и других видов ресурсов;

- политической технологии (к ней можно отнести и идеологию "пространственного развития"), необходимой для учета различных факторов регионального развития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня, формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением установленных "правил игры".

Особых проблем в организационном оформлении управленческих и политических аспектов региональной политики, казалось бы, не возникает.

Российский опыт наглядно демонстрирует, что любые институциональные реформы, проводимые без учета интеллектуальной технологии, обречены на провал: в результате сложных политических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняются людьми, которым даются определенные полномочия, но потом выясняется, что интеллектуальный процесс в этих структурах не идет. Известная фраза "Хотели как лучше, а получилось как всегда" хорошо отражает данную ситуацию/4/.

В этой связи можно утверждать, что институционализируется в первую очередь именно интеллектуальная технология, а управленческие структуры и политические форматы призваны обеспечить ее поддержку, воспроизводство и "общую дуракоустойчивость". Принятие инновационной парадигмы развития предъявляет еще более высокие требования к качеству интеллектуальных технологий, заложенных в основу институциональной структуры, и уровню ее общей креативности.

4. Инструменты реализации региональной политики на страновом уровне делятся на шесть основных групп:

- административно-управленческие (например, придание особого статуса северным территориям Канады как ресурсной зоне общестранового значения и выделение их из традиционной сетки административно-территориального устройства);

- средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных районах (например, во Франции в отношении Парижа и его пригородов);

- пространственное распределение экономической деятельности государства (например, в Италии через размещение предприятий государственного сектора осуществлялось воздействие на региональные рынки труда, а также до какого-то времени действовала схема предпочтительных государственных закупок у поставщиков из определенных районов);

- финансовое стимулирование компаний (дотации на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в связи с созданием рабочих мест и т.п.);

- создание физических инфраструктур (включая механизмы концессии в области транспорта, которые используются, например, в Скандинавских странах);

- так называемые "мягкие" меры стимулирования развития (создание благоприятной бизнес-среды, поддержка информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования,научных исследований и технических разработок).

Искусство региональной политики состоит в том, чтобы, сочетая использование вышеназванных инструментов, дать региону минимум, но минимум, достаточный для его развития.

5. Важной характеристикой региональной политики считается ее централизм. Всегда существует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных институтов, вовлеченных в процесс реализации региональной политики.

Необходимость принятия решений "наверху", т.е. на уровне, на котором можно оценить ситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает, что региональная политика должна и реализовываться "сверху". Часто именно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности в рамках принятых штабным центром решений. В результате этого в ряде стран роль центрального правительства смещается в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения.

Мировая практика показывает, что помимо штабного центра, функции которого, как правило, выполняет специальное министерство региональной политики, могут существовать также комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системе регионального развития выглядит следующим образом:

- Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, т.е. принимает основные решения в области региональной политики, организует их реализацию и финансирование, координацию и контроль;

- комитеты по пространственному планированию, как правило, объединяют ряд административно-территориальных единиц и обеспечивают публично-правовой характер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование, стандартизация, унификация, оценка и т.д.);

- агентства регионального развития преимущественно экстерриториальны и являются операторами рыночного типа, т.е. интегрируют инициативу бизнеса, территориальных и профессиональных сообществ.

Конкретная институциональная модель, выбираемая для разработки и реализации региональной политики, зависит от множества факторов. Даже развитые страны сильно различаются и по остроте региональных проблем, и по уровню территориальных диспропорций и политической культуры с ее отношением к "допустимому неравенству" территорий, и по методам государственного вмешательства в региональные процессы. Специфика геоэкономических интересов также влияет на выбор институциональной структуры, так как порождает кооперативные связи и стратегические партнерства различных территорий и государств.

В унитарных государствах (например, в Греции, Португалии, Италии) региональная политика — институционально обособленное направление деятельности центральных органов власти.

В федеративных государствах (США, Франция, Германия, Австрия, Бельгия и т.д.) значительные права в области общегосударственной региональной политики имеют субъекты Федерации.

При этом "баланс сил" определяется реальным типом федеративных отношений (соревновательный федерализм, расширенный федерализм, федерализм автономий, функциональный федерализм и т.д.).

Анализ практики западных стран показывает, как усложняется реализация региональной политики в федеративных государствах. Осложнения эти обусловлены в основном не появлением еще одного уровня управления (необходимость согласования, больше бюрократии и т.п.), а политикопсихологическими факторами и сложностями в достижении консенсуса между основными участниками процесса регионального планирования.

6. Интеллектуальная технология стратегического планирования предполагает как последовательное, так и параллельное развертывание указанных блоков процессов. Понятно, что по мере нашего продвижения в процессе определения приоритетов возникают дополнительные требования к анализу ситуации, может потребоваться самоопределение в новом контексте, оценка реальных ресурсов и проектной активности приведет к корректировке приоритетов и т.д.

Большое значение имеет выбор такого пространственного и временного масштаба анализа, который обеспечивал бы максимально точное и взвешенное стратегическое позиционирование

При этом населению территории необходимо дать возможность участвовать в принятии решений, которые затрагивают его жизнь. Конкретный механизм выстраивания коммуникативнокооперативных структур должен учитывать особенности социокультурной и политической среды региона и обеспечивать вовлечение общественности, профессиональных сообществ, бизнеса и власти. Основной задачей этой коммуникации является выделение ключевых для региональной ситуации тем и конфликтных полей с целью последующего формулирования общезначимых проблем развития региона. Участники коммуникации должны увидеть себя и друг друга в новом, более широком масштабе, определиться относительно проблемной ситуации, возможного набора позиций и той или иной модели развития.

По мере того как признанные и зафиксированные проблемы переводятся в набор возможных оргуправленческих, исследовательских, проектных, методологических и других задач, становится понятно, что на решение всех возможных задач у территории и государства недостаточно организационных, управленческих и иных типов ресурсов. Поэтому важно сделать общественный выбор относительно нескольких приоритетов.

Участники региональной ситуации должны четко понимать, что реализация ни одного из приоритетов не может быть обеспечена без консолидации усилий. Каждый участник должен внести свой вклад в общий процесс — кадровый, финансовый, инфраструктурный, политический и т.д.

При этом необходимо, чтобы способы использования ресурсов обеспечивали мультипликативный эффект — трата ресурса на конкретном направлении должна обеспечивать шаг развития в общем деле и порождать новые ресурсные возможности.

В процессе организационного проектирования очень важно выделить ту группу людей, которая приняла ценности регионального развития и субъективировала тот или иной приоритет, сделав его предметом концентрации своих сил и основой личного, профессионального и делового успеха. Те или иные организационные формы, которые создаются для обеспечения процесса реализации приоритетов, должны обеспечивать эффективное разграничение (перераспределение) полномочий в отношении использования инструментов региональной политики, т.е. подкреплять конкретные управленческие функции необходимыми нормативно-правовыми статусами и ресурсами. Выполнение достигнутых договоренностей - является одной из ключевых проблем российской региональной политики и должно стать как предметом правового регулирования, так и объектом внимания со стороны различных общественно-политических институтов.

Весь этот комплекс работ уже невозможно запаковать в одну институциональную форму, будь то Госплан или Правительство. Требуется развернутая институциональная структура с вертикальными, горизонтальными и диагональными связями, обеспечивающими движение необходимых интеллектуальных процессов. Это означает, что в перспективе должна быть выстроена новая кооперация институтов — федеральных, окружных, региональных и муниципальных, с одной стороны, и государственных, предпринимательских и гражданских — с другой

Заключение

Различия в уровне социально-экономического развития регионов не только количественные, но и качественные. Если в одних регионах речь идет о переходе от индустриального к постиндустриальному развитию, то в других - темпы развития ниже общегосударственных. Если в одних регионах уровень развития инфраструктуры, особенно производственной, находится на удовлетворительном уровне, то в других регионах такая инфраструктура практически отсутствует. Регионы различаются по имеющейся ресурсной базе, научно-техническому потенциалу, сложившимся институтам.

Дальнейшее игнорирование проблем регионального развития в России просто невозможно. Отставание ряда регионов по уровню социально-экономического развития будет приводить к росту социальной напряженности, увеличению дотационности региональных бюджетов и, как следствие, перераспределению средств между благополучными и проблемными регионами в пользу последних/5/.

При этом качественные различия в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации означают, что универсальная стратегия их развития невозможна. Необходимо определить наиболее оптимальные пути развития каждого региона, изыскать резервы развития неблагополучных территорий, создать для этого стимулы и условия. Именно эта задача может и должна быть решена в рамках государственного регионального планирования развития регионов.

В сложившейся ситуации исключительное значение приобретает задача обобщения и оценки разнообразного опыта в сфере регионального планирования и разработки с учетом результатов анализа общих рекомендаций методических по разработке планов социально-экономического развития регионов. Речь идет о создании общедоступной методической базы по всему кругу вопросов планирования на региональном уровне в виде набора руководств по организации этой работы. Такие рекомендации призваны стать для региональных властей пособием по технологии регионального планирования, то есть по обоснованию и выбору приоритетных целей развития региона, разработке системы ресурснообеспеченных и взаимоувязанных мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей в установленные сроки и с определенными результатами.

Список использованных источников

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций – М., 1997.

2. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов /Под ред. Т.Г. Морозовой. –М., 1997.

3. Публикация П.Г.Щедровицкого “Компас промышленной реструктуризации”, сентябрь 2003. -N 5(6), с. 15-16.

4. Родионова Ирина. Региональная экономика: Учебное пособие для студентов экономически специальностей-М., 2004.

5.Коваленко Е.Г. Региональная экономика и управление-СПб.,2008.