Совершенствование жилищно-коммунального комплекса на уровне местного самоуправления (на примере г. Черемхово Иркутской области)

 

Дипломный проект

Совершенствование жилищно-коммунального комплекса на уровне местного самоуправления

(на примере г. Черемхово Иркутской области)

Иркутск, 2004

Содержание

Введение

РАЗДЕЛ I. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе

1.2 Жилищно-коммунальная реформа – необходимость и сущность

1.3 Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

РАЗДЕЛ II. ПРИНЦИПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА г. ЧЕРЕМХОВО

2.1 Анализ состояния рынка жилищно-коммунальных услуг на региональном и местном уровнях

Система ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве

РАЗДЕЛ III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ ОТРАСЛИ НА ПРИМЕРЕ г. ЧЕРЕМХОВО

3.1 Создание экономических механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве

3.1.1 Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства

3.1.2 Рыночные механизмы функционирования коммунального хозяйства

3.2 Эффективное использование внутренних резервов для улучшения финансового состояния предприятий ЖКХ г. Черемхово

3.3 Информационно-техническое сопровождение жилищно-коммунальной реформы

Заключение

Список литературы

Приложение А

Приложение Б

Приложение В

Приложение Г

Приложение Д

Приложение Е

Приложение Ж

Приложение И

Приложение К

ВВЕДЕНИЕ

Взятый в начале 90-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, не обошел вниманием такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ.

Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:

·  остаточный принцип финансирования;

·  отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранность;

·  мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;

·  отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;

·  многофункциональность, а значит, и многоуровневая ведомственная подчиненность предприятий и др.;

Главными были вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственности за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие. В результате преобразований 1991 - 2000 гг. существовавшая система управления и финансирования ЖКХ претерпела кардинальные изменения. Существенно изменились формы собственности на все объекты жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации. Жилищно-коммунальная реформа оказывает многостороннее влияние на различные стороны жизни нашей страны, поэтому за ее ходом следят и активно участвуют в ее проведении правительство, федеральные министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, городов и муниципальных образований. Неоднократно к теме реформирования жилищно-коммунальной сферы обращался Президент РФ В.В. Путин. В частности, в своем выступлении на совещании по вопросам развития ЖКХ 16.02.2001г. в г. Томске, он говорил о проблемах, с которыми сталкивается реформа ЖКХ, о необходимости создания программы переоснащения отрасли [17]. Актуальность и значимость вопросов, связанных с реформированием жилищно-коммунальной сферы бесспорны, что и послужило причиной выбора темы дипломного проекта.

Этим и другим преобразованиям в жилищно-коммунальной сфере посвящен данный дипломный проект. Цель дипломного проекта – проанализировать экономическую и социальную эффективность проводимой в стране реформы жилищно-коммунального хозяйства на примере реформирования системы ЖКХ г. Черемхово. В соответствии с поставленной целью предстоит решить ряд задач:

·  изучение различных сторон реформирования жилищно-коммунальной сферы России;

·  показать город Черемхово как объект рынка жилищно-коммунальных услуг и подробно описать систему функционирования ЖКХ в городе;

·  провести анализ коммунальных платежей и показать их влияние на пополнение бюджета города;

·  дать оценку эффективности ведения реформы жилищно-коммунального хозяйства в г. Черемхово;

·  определить место и роль жилищно-коммунальной системы в социально-экономическом развитии города;

·  рассмотреть проблемы создания эффективного управления ЖКХ в г. Черемхово и возможные пути их решения.

·  проанализировать дальнейшие перспективы реформы ЖКХ в пределах ЧГМО.

Объектом исследования является система жилищно–коммунального хозяйства г. Черемхово Иркутской области, включающая ее структурные звенья, объединенные технологическими связями, рынком услуг и системой управления. Предметом исследования является проблема реформирования системы управления жилищно–коммунальным хозяйством на примере деятельности Черемховского городского муниципального образования.

Работа состоит из трех разделов, первый из которых посвящен теоретическим основам хода реформ в масштабах страны. В этой главе анализируется состояние жилищно-коммунального хозяйства России на современном этапе, изменения в области финансирования ЖКХ, первые итоги демонополизации жилищно-коммунальной сферы, переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и перспектива реформирования жилищно-коммунальной сферы России. Второй раздел работы посвящен анализу социальной и экономической эффективности реформирования ЖКХ в г. Черемхово, третий – предлагаемые меры по улучшению состояния ЖКХ на территории ЧГМО.

Для написания работы использовались следующие методы исследований: изучение источников литературы, сравнительный метод, диалектический метод и статистический метод.

В процессе работы использовались следующие источники информации: нормативные и законодательные акты РФ, регулирующие реформирование жилищно-коммунальной сферы России, статистические данные по основным параметрам социально-экономического развития Черемхово. Кроме того, были использованы учебные пособия, периодические издания, средства Интернет для изучения теории вопроса жилищно-коммунальных систем. Многие данные взяты непосредственно из статистической и финансовой отчетности отдела планирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и Комитета по управлению муниципальным имуществом при администрации Черемховского городского муниципального образования.

РАЗДЕЛ I. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 1.1 Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе

Жилищно-коммунальное хозяйство (в дальнейшем ЖКХ) представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.

В составе ЖКХ выделяются следующие подотрасли:

• жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство;

• водоснабжение и водоотведение;

• коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение);

• городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус);

• информационное хозяйство (кабельные сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные системы и электронные каналы связи, системы компьютерной связи и обеспечения);

• внешнее городское благоустройство, включающее дорожное хозяйство и дорожно-транспортное строительство;

• санитарная очистка территорий (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией бытовых и пищевых отходов);

• зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство);

• гостиничное хозяйство;

• бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и т.д.);

• уличное освещение.

Отрасли городского хозяйства и жилищно-коммунальных услуг тесно связаны с региональной экономикой. В работах Н.Е. Бессоновой, В.Е.Рохчина и других авторов, "городское хозяйство" рассматривается как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых, социально-культурных, коммунальных потребностей населения. В городское хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли [24].

К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства можно отнести:

• сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;

• особую социальную значимость, усиливающую необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;

• сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;

• отрасль представлена как естественными монополиями (транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);

• многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;

• сочетание крупного (производство энергии, Водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;

• рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;

• особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического контроля;

• необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;

• многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации).

Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.

ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. В работах А.И. Безлюдова, А.Г. Козлюка, Н.Т. Лопаткина, В.Е.Рохчина и других авторов приводится классификация отраслей ЖКХ. Они включают:

• санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);

• внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);

• коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);

• коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);

• внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);

• подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).

Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его многоотраслевой характер; преимущественно местный характер обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и предприятий, обслуживающую особенности процессов воспроизводства [24].

Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона. ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.

Несмотря на многоотраслевую структуру ЖКХ представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории [29,22].

В жилищно-коммунальном хозяйстве заняты свыше 4,2 млн. человек на более чем 52 тыс. предприятий. По экспертным оценкам ЖКХ охватывает в среднем от 50 до 70% основных фондов, находящихся в муниципальной собственности, и служит, таким образом, материальной основой функционирования местных органов исполнительной власти и важнейшей сферой их социальной ответственности. Стоимость основных фондов отрасли – 580 млрд. рублей, что составляет 1/3 основных фондов страны. Недостаток средств на содержание и ремонт объектов ЖКХ из-за нерационального механизма их формирования и использования, частых и неоправданных реорганизаций структуры управления ЖКХ привели к резкому снижению надежности функционирования объектов ЖКХ, что позволяет считать, что сегодня ЖКХ представляет собой некую аварийную службу, где все силы и средства тратятся не на предотвращение, а на ликвидацию разномасштабных аварий и сбоев, что обходится в несколько раз дороже плановых профилактических ремонтов. Если в настоящее время взглянуть на всю инфраструктуру ЖКХ, картина предстанет близкой к катастрофической.

Износ основных фондов в большинстве регионов составляет 50-60%, а во многих городах около 80%. И поскольку действенных мер по оздоровлению отраслевого хозяйства не принимается, то рост числа аварий на инженерных коммуникациях приобретает лавинообразный характер, и только за последнее время увеличился на 38%. По официальному прогнозу МЧС России число аварий на коммунальных системах жизнеобеспечения увеличится в 10 раз [21].

Годовая задолженность федерального бюджета по возмещению предприятиям ЖКХ недоплат за счет предоставляемых льгот – 15,4 млрд. рублей. Дефицит финансирования ЖКХ усугубляется отсутствием должного нормативно-правового обеспечения функционирования этой отрасли сферы услуг.

В связи с общим снижением уровня жизни населения и ростом тарифов значительно уменьшился спрос на многие платные виды услуг (ремонт и эксплуатация жилищного фонда, бытовые услуги и др.), сужается круг их потребителей. В результате резко увеличился разрыв в объемах и качестве коммунальных услуг, оказываемых в России и странах с развитой рыночной экономикой. По средне душевому потреблению бытовых и жилищно-коммунальных услуг Россия отстает от США более чем в 5-6 раз. Это обуславливает социальную напряженность в обществе, особенно в зимний период и в энергодефицитных регионах (Дальний Восток, Камчатка, Север и Северо-восток России) [12,17].

Анализ уровня обеспеченности населения услугами ЖКХ на основе данных источников показывает, что разрыв между необходимым и практическим уровнем потребления услуг ЖКХ в 90-х гг. непрерывно возрастает. Так, средний уровень обеспеченности населения общей жилой площадью, в расчете на одного жителя России, в 1,5-2 раза ниже рационального норматива и в 3-5 раз ниже, чем в странах с развитой рыночной экономикой, причем 9,8 млн. семей проживает в общежитиях и коммунальных квартирах. Лишь в Москве и некоторых других городах обеспеченность жильем благодаря новому жилищному строительству увеличилась[12].

Жилищный фонд России насчитывает более 2,85 млрд. кв. м общей площади (на одного россиянина в среднем приходится 20,2 кв. м общей площади, при этом у трети российских семей - менее 9 кв. м. жилой площади), в т.ч. по формам собственности (рис. 1.1):

·  муниципальный жилищный фонд – 642,5 млн. кв. м, или 22,5%; государственный - 199,2 млн. кв. м, или 7%;

·  частный – 1977,9 млн. кв. м, или 69,4%;

·  общественный – 1,5 млн. кв. м, или 0,1%;

·  смешанной формы собственности - 29,6 млн. кв. м, или 1,0%.

 

Рис. 1.1. Структура жилищного фонда по формам собственности

В результате процесса передачи ведомственного (государственного) жилищного фонда в муниципальную собственность доля государственного (ведомственного) жилищного фонда сократились с 898 млн. кв. м в 1992г до 199,2 млн. кв. м в настоящее время и составила 7% всего жилищного фонда страны [26].

Распределение жилых зданий по проценту износа:

·  от 0 до 30% - 7,3 млн. ед. (38,4%);

·  от 31 до 65% - 10,6 млн. ед. (55,8%);

свыше 65% - 1,1 млн. ед. (5,8%).

Свыше 20% городского жилфонда (570 млн. кв. м) не благоустроено, а более 11% (316 млн. кв. м) жилья в России нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир, и свыше 250 млн. кв. м - в реконструкции. Из года в год увеличиваются подлежащие сносу ветхий и аварийный фонды, имеющие износ свыше 60%. Только за последние годы выбыло из эксплуатации свыше 40 млн. кв. м (1, 4% всего жилищного фонда). В ветхом фонде продолжают проживать 2 млн. человек, а в малых городах каждый второй дом вообще не имеет инженерного обеспечения [27].

В среднем за год в России выбывает не менее 4 млн. кв. м жилья, а в неотложном ремонте нуждается более 11% государственного и ведомственного жилищного фонда. В середине 90-х гг. увеличились объемы индивидуального жилищного строительства в ряде регионов, однако финансовый кризис 1998 г. привел к его сокращению.

Уровень благоустройства жилищного фонда остается низким, значительная его часть не соответствует нормативам не только по объему, но и по качественным характеристикам. В городах и поселках городского типа каждая пятая квартира не оборудована централизованным водоснабжением, канализацией, центральным отоплением. В них проживает, на сегодняшний день, более 40 млн. человек.

Кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства характеризуется дотационостью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов. Необходимых собственных средств для надежной и устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса в его сегодняшнем виде нет по отдельности ни у одной из заинтересованных сторон: государства, местных властей, предприятий и населения. Поэтому для выхода жилищно-коммунального хозяйства из кризиса необходимо объединить средства всех заинтересованных сторон.

Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода развития плановой экономики, является крайне неэффективной и затратной. Содержание этой системы в ее нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы [20].

В настоящее время ЖКХ страны испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам [18].

С 1990 г. темпы роста жилищного строительства неуклонно сокращались (рис. 1.2) из-за роста цен на строительные материалы и оборудование при сокращении их производства, увеличения транспортных расходов, а также резкого сокращения централизованного финансирования жилищного строительства.

В сентябре 2004г. организациями всех форм собственности построено 47,9 тыс. новых квартир, в январе - сентябре с.г. - 237,7 тыс. квартир.

Объем работ, выполненных по договорам строительного подряда, составил 10438,4 млн. рублей или 102,5% к 2002 году.

ЖКХ относится к числу наиболее монополизированных отраслей народного хозяйства РФ. Монополизм в системе ЖКХ не позволяет потребителям защищать свои права, снижает ответственность организаций за предоставление жилищно-коммунальных услуг и их качество, ведет к формированию монопольных цен.

Рис. 1.2. Ввод в действие жилых домов в 1989-2003 гг.

Упадок в отрасли спровоцирован нехваткой средств, устаревшей структурой и плохой организацией. Планово-распределительные отношения в жилищной сфере дискредитировали себя еще в советские времена. Бюджетное дотирование ЖКХ было обусловлено ростом инфляции и политикой удешевления стоимости строительства, что вело к увеличению расходов на эксплуатацию (справочно: на эксплуатацию и содержание дома в течение 50 лет приходится 95% совокупных затрат, а на его строительство – 5%).

Из-за многолетнего финансирования по остаточному принципу и закономерного при этом отсутствия должного ремонта жилищного фонда ЖКХ стало самой изношенной отраслью страны. Система финансирования ЖКХ, реорганизация в соответствии с рыночными условиями, не обеспечивает его должного развития и нормального уровня обслуживания. В 1989-1991 гг. бюджетные ассигнования и платежи потребителей покрывали около 80% затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальное обслуживание, а в 1994 г. - лишь 40%. Дотации из местных бюджетов на капитальный ремонт жилищного фонда обеспечивают менее 15% необходимого объема работ. При этом на дотирование ЖКХ уходят от 40 до 80 % средств местных бюджетов и значительная доля бюджетов субъектов Федерации. Это ведет к тому, что строить жилье городам стало не выгодно, потому что каждый введенный в эксплуатацию жилой дом или социальный объект становится дополнительной нагрузкой на местный бюджет, требуя дотаций, что обостряет бюджетный кризис. Дефицит региональных и местных бюджетов не позволяет финансировать должным образом капитальный ремонт государственного (муниципального) и ведомственного жилищного фонда [20].

Анализ данных социологического опроса по проблемам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального обслуживания, проведенного отделом социологического анализа Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) позволил выявить ряд проблем, возникающих между производителями услуг и их потребителями в данной отрасли. При этом респонденты были объединены в группы по типу собственности на жилье, типам домов, условиям проживания. Результаты опроса показали, что три четверти респондентов не удовлетворены уровнем жилищно-коммунального обслуживания, что существенно влияет на социальную напряженность в обществе, оценку качества жизни и результатов реформ [25]. В целом выделен основной комплекс проблем, связанных с качеством ЖКУ по видам предоставляемых услуг (рис. 1.3).

Рис. 1.3. Структура жалоб по видам предоставляемых услуг ведущими отраслями ЖКХ, в %

А – Работа систем водоснабжения, в т. ч:

·  перерывы в водоснабжении;

·  вода имеет нехарактерный цвет, запах, привкус;

·  перерывы в горячем водоснабжении;

·  температура горячей воды ниже 50-60 градусов более 2-х часов в сутки.

В – Несоблюдение сроков ремонта жилья

С – Работа систем теплоснабжения, в т.ч.:

·  температура в жилом помещении ниже 18 градусов;

·  затягиваются сроки включения отопления;

·  несоблюдение сроков и порядка ремонта систем отопления.

D – Работа систем отвода жидких и твердых отходов (несвоевременный вывоз мусора).

Серьезную тревогу вызывает состояние ведущих подотраслей коммунальной сферы России:

Водоснабжение. Главными источниками питьевого водоснабжения в России являются поверхностные водоемы (около 70%) и лишь 30% приходится на подземные воды. В последние годы резко обострились проблемы качества воды. Водные источники повсеместно загрязнены, поскольку используются не только для забора воды на бытовые и производственные нужды, но и как приемники канализационных стоков - хозяйственно-бытовых и промышленных.

При наличии ныне действующих сооружений и уровне эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, к 2006 г степень очистки сточных вод снизится до 60-65%. Из-за дефицита химических реагентов и дезинфекторов, применяемых при очистке питьевой воды, в ряде регионов страны питьевая вода не удовлетворяет требованиям санитарно-технических показателей. Около 24% сточных вод сбрасывается в водоемы неочищенными.

В среднем в России за сутки потребителям отпускается 60 млн. кубометров воды, в том числе населению на коммунально-бытовые нужды 45 млн. кубометров. В развитых странах нормой суточного потребления воды на человека считается 150-200 литров. В России же в среднем на каждого жителя расходуется на коммунально-бытовые нужды 306 литров воды в сутки. Этот перерасход воды обусловлен низким техническим уровнем водопроводных систем (прямые ее потери составляют ежегодно около 10% объема поданной воды) и нерациональным использованием воды потребителями.

Электро-, теплоснабжение. ЖКХ является значительным потребителем тепловой и электрической энергии. Только на отопление жилья расходуется почти пятая часть всех энергоресурсов страны. При этом в общем объеме отопительных котельных преобладают мелкие, малоэффективные, мощностью до 3 Гкал/час. Их удельный вес составляет 68%, тогда как тепла они вырабатывают лишь 10% от всего объема. Процесс ликвидации и реконструкции действующих неэкономичных отопительных котельных идет медленно. Их удельный вес в 1990 г. составлял 74%, в 1992 - 73%, в 1995-1996 гг. - 72%.

Более 83% тепловой мощности котельных принадлежит различным ведомствам, предприятиям и их объединениям и только 17% находится в ведении муниципалитетов. Потери тепла в сетях составили в 1996 г. 81, 5 млн. Гкал, или 4, 8% поданной в сеть теплоэнергии.

Благоустройство. Стоимость основных фондов внешнего благоустройства в ценах 2003 г. составляет 180 млн. рублей, их износ превышает 42%. Из 195, 0 тыс. км. улиц и проездов лишь 48% имеют усовершенствованные покрытия проезжей части, 80% не имеют подземных водостоков. Из находящихся в эксплуатации 20, 0 тыс. мостов и путепроводов более 35% требуют капитального ремонта и реконструкции. Только 3% твердых бытовых отходов из ежегодно образующихся 150 млн. кубометров перерабатываются промышленным методом.

Уровень обеспечения населения зелеными насаждениями в 2,2 раза ниже установленных нормативов [17].

Острейшие социальные и эпидемиологические проблемы породила малая приватизация в коммунальной сфере. В России и без того уровень банно-прачечных и гостиничных услуг отставал от норматива более чем в 7 раз, а приватизация этих объектов и соответствующий рост цен привел к снижению уровня банно-прачечного обслуживания населения в 1993-2003 гг. почти в 3 раза [27].

Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода они резко обострились. Основными причинами этого, на мой взгляд, являются:

·  монополизм государственной и муниципальной собственности на объекты ЖКХ;

·  чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;

·  разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;

·  несоответствие цен и тарифов на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;

·  слабое развитие хозрасчетных отношений на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;

·  отсутствие современного научно-технического менеджмента;

·  слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;

·  отсутствие действенной системы социальной защиты населения при внедрении рыночных механизмов в отрасль.

Только устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.

1.2 Жилищно-коммунальная реформа – необходимость и сущность

Существующая система управления ЖКХ ярко доказывает ее неэффективность. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа финансирования, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена и заметно деградирует в последние годы.

Неэффективное управление ЖКХ начало проявляться еще на рубеже 70-х/80-х гг. Уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и муниципального) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 г. № 427 "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование". Однако эти меры не определили концептуальные основы реформирования ЖКХ на пути к рыночной экономике, не нашли ощутимой поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию и не дали ощутимых результатов.

Необходимость нового этапа реформ в системе ЖКХ стала особенно очевидной на рубеже 80-90-х гг. в условиях охватившего страну экономического кризиса, сопровождающегося галопирующей инфляцией и сокращением централизованного финансирования. Это обусловило необходимость разработки новой жилищно-коммунальной политики.

Первыми законодательными и нормативными актами, определившими новый этап реформ в системе ЖКХ, стали законы "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", "О внесении изменений и дополнений в Жилищный Кодекс РСФСР от 6 июня 1991г"[27]. Однако и эти законы не изменили порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, и не создали в этой отрасли конкурентную среду.

Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке новой жилищной политики и созданию государственной целевой комплексной программы "Жилище", разработанной по инициативе Госстроя России согласно Постановлению Правительства РФ от 19 августа 1992 г. № 602 "О мерах по реализации программы углубления экономических реформ". Программой был предусмотрен поэтапный переход отрасли в течение пяти лет на самоокупаемость и 100%-ю оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Предполагалось, что в 1993 г. доля оплаты населением жилья и коммунальных услуг составит 10% от совокупного дохода семьи, в 1994 - 1995 гг. - 15% , в 1996-1997 гг. - 20-25% совокупного дохода. Впоследствии предполагалось довести долю расходов каждой семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг до 30% совокупного дохода.

Однако указанный подход не учитывал падение реальных денежных доходов населения, обнищание основной его массы, оставил в стороне принципы социальной защищенности. Рост доходов населения был недостаточным для выполнения поставленных задач. Сложившаяся ситуация потребовала внесения изменений в первоначальные планы и продления сроков перехода на 100%-ю оплату.

Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стал Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который ввел новые понятия в жилищное законодательство России. На этой основе было принято Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг", которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена. Она предполагает создание на местах "Служб заказчика" по оказанию жилищно-коммунальных услуг как структурных подразделений местной исполнительной власти [7].

Создание этих структур было призвано разрушить существующий в отрасли затратный механизм. Их отношения с предприятиями ЖКХ должны были строиться в соответствии с заключенным между ними договором, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе гарантии собственника жилья (муниципалитета) - о своевременном финансировании работ по его техническому обслуживанию, содержанию и ремонту. Однако при постоянном дефиците бюджета это условие договора сдерживает местные органы исполнительной власти от перехода на договорные отношения в отрасли и создания дирекций "единого заказчика". В связи с этим новая форма управления по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и его ремонту внедряется крайне медленно, что не позволяет развивать рыночные отношения.

Ликвидация затратного механизма в ЖКХ требует принятия ряда законодательных актов на федеральном и местном уровне, реализации местными органами власти своих полномочий в качестве собственника жилищного фонда. Предприятия жилищно-коммунальной сферы использовали вышеназванные нормативные документы для укрепления своего монопольного положения.

Проводимые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 935 меры имели две цели:

- освободить бюджет от расходов на содержание ЖКХ и переложить их на плечи потребителей, поскольку предполагалось, что население будет жить в приватизированных домах (кондоминимумах) и как рыночный субъект будет оплачивать жилищно-коммунальные услуги по "рыночным ценам" из собственного кармана исходя из господствовавшей либерально-монетарной концепции реформ. Это означало, что государство практически полностью устраняется от контроля и регулирования экономических процессов в ЖКХ.

Между тем необходимость возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ вовсе не означает, что это уже сегодня следует делать только за счет средств населения.

Замена административной системы управления экономическими методами хозяйствования не означает отказ от государственного и муниципального регулирования. Специфика системы жилищно-коммунального обслуживания для которого характерно наличие естественных монополий (электро-, газовые, тепловые, водопроводные, канализационные и другие сети) означает, что введение частной собственности не приводит к созданию конкурентной среды, активизирующей экономические методы управления, а наоборот, может усилить монополизацию коммунальной деятельности.

Поскольку нельзя говорить о свободном выборе сетей доставки коммунальных услуг и целесообразности создания параллельных (альтернативных) сетей, не может быть и речи о создании полностью конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. А там где отсутствует конкуренция, не может быть и свободного ценообразования. Разбросом цен в этой сфере управляет не только соотношение спроса и предложения, но и интересы монопольных производителей жилищно-коммунальных услуг.

Устойчивость затратного механизма на услуги ЖКХ подтвердило Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1329 "О дополнении Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 № 935...", согласно которому местным органам исполнительной власти было предоставлено право «...устанавливать уровень платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в процентах к затратам на их предоставление по годам для каждого региона». При сохранении затратного механизма в отрасли указанный уровень платежей с граждан был установлен на 1994 г. в размере 15-20% от затрат (нормативной стоимости) на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги, на 1995 г. – 20 - 40% и т.д.

При сохранении затратного принципа оказалось неэффективным ограничение расходов на оплату услуг ЖКХ долей в 20% от семейного бюджета (совокупного дохода семьи). Такой уровень предполагается ввести только на заключительном этапе преобразований в ЖКХ.

В дальнейшем, попытки переложить жилищно-коммунальные расходы полностью на население при одновременном сохранении затратного механизма ценообразования на услуги ЖКХ, несомненно, приведут к росту социальной напряженности, дискредитации самой идеи жилищной реформы. Ведь на деле мы наблюдаем только рост затрат населения на оплату услуг ЖКХ при сохранении их низкого качества.

В связи с неудовлетворительным ходом реформ в отрасли было принято Постановление Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" № 707 от 18 июня 1996 г., которым отменялось предшествующее "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." № 935 от 22 сентября 1993 г.

В новом Постановлении акцент был сделан на эффективный сбор платежей с населения. Однако если речь идет о формировании рыночных основ хозяйственных отношений в ЖКХ, то непонятно на каком основании следует взимать с населения полную оплату за неоказанные или низкокачественные услуги ЖКХ, возмещать за счет населения средства, затраченные на переоборудование теплотрасс и иных коммунальных сетей и тем более на потери воды, тепла, электроэнергии по причине плохого управления, аварийности и ветхости объектов инженерной инфраструктуры.

В Постановлении Правительства РФ от 25 августа 2003 г. № 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год» особое внимание было уделено усилению социальной политики в сфере ЖКХ, увеличен конечный срок перехода на полную оплату ЖКУ населением, снижена максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, предусмотрено предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам при увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.

В тексте Концепции реформы ЖКХ в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425, отмечается необходимость указания источников предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако следует указывать также способы их формирования в местных бюджетах, процедуру предоставления льгот малоимущим и др. Программа социальной помощи может стать действенной лишь при четких процедурах их предоставления и перераспределения, высокой степени контроля, упорядочении документооборота и более жесткого учета [5].

Необходима дифференциация оплаты расходов эксплуатации жилья в зависимости от его технического состояния, степени благоустройства, износа и т.д., то есть в зависимости от его качества. Недопустимо приводить к общему знаменателю панельную "хрущевку" и благоустроенные жилые помещения в квартирах в капитальных домах повышенной комфортности.

Переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг при сохранении затратного механизма в отрасли и нарушение рыночных основ ценообразования привели к искажению государственной жилищной политики, дискредитировали проводимую в стране жилищную реформу, усилили несоответствие жилищного законодательства новым социально-экономическим условиям.

Главной целью реформ в ЖКХ является сочетание элементов рыночных отношений с формированием системы социальной защиты, а также отделение естественных монополий (транспортных сетей) от собственно производства услуг, которое следует организовать на конкурентной основе.

По моему мнению, необходимо усиление социальной ориентации экономических реформ, в числе которых особое место занимает реформа ЖКХ. Для реализации этой цели необходимо обеспечить: снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания; совершенствование механизмов финансирования в отрасли; усиление социальной политики в сфере ЖКХ; государственное регулирование и контроль за состоянием жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры. Использование новых ресурсосберегающих технологий обеспечит повышение эффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Главной целью социально-экономических реформ следует считать повышение темпов экономического роста и улучшение качества жизни населения, а не только снижение инфляции как это было сделано в 1995 -1997 гг.

Реформа в сфере ЖКХ должна включать в себя совокупность взаимосвязанных и последовательных мер, основными из которых следует считать:

• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;

• создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;

• совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;

• переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;

• совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; разработка социально-обоснованных норм отпуска, топлива и электроэнергии населению, подлежащих дотированию в первую очередь; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами;

• внедрение на предприятиях ЖКХ новых высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий, дающих возможность снизить себестоимость, а соответственно и тарифы на жилищно-коммунальные услуги при соблюдении стандартов их качества.

Совершенствование функционирования и развития системы социально-экономических отношений в сфере ЖКХ, на базе рыночных механизмов, предполагает уточнение полномочий и ответственности государства, субъектов Федерации и местных органов исполнительной власти.

Муниципальное регулирование процессов, происходящих в ЖКХ, становится особенно важным при передаче большей части фондов ЖКХ в частное пользование и собственность, и увеличении доли оплаты услуг ЖКХ населением. Это регулирование не противоречит рыночным принципам функционирования ЖКХ.

1.3 Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства

В странах с развитой рыночной экономикой, - США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Франции, Австрии и других, накоплен богатый опыт организации жилищно-коммунальных служб в рамках государственного (муниципального) и частного секторов. Его детальное изучение позволяет использовать положительный опыт в российской практике.

На рубеже 80-90-х гг. правительства многих стран в рамках социально-экономических программ и программ реформирования государственного сектора экономики проводили приватизацию объектов ЖКХ, руководствуясь тем, что "... государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Для нации гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы частному сектору, приносящему доход на основе конкуренции". Параллельно с процессом приватизации шел поиск новых форм предоставления коммунальных услуг с участием представителей частного бизнеса.

При этом сохраняется предоставление услуг муниципальными службами, в первую очередь, в сфере коммунального обслуживания. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. Другими словами предоставление услуг осуществляется не самим муниципалитетом, а предприятиями основанными на муниципальной собственности и подотчетными муниципалитету. Предоставление подобных услуг осуществляется муниципальными департаментами по "санитации" (сбор, вывоз, утилизация пищевых отходов и бытового мусора и др.); департаментами парков (озеленение, благоустройство городской территории и др.); департаментами по автомагистралям и т.д.

Распространенной формой предоставления муниципальными службами услуг в развитых странах являются межтерриториальные соглашения (договора об обслуживании), при которых административно-территориальные образования (например, "сити" в США) могут заключать соглашения на предоставление тех или иных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают их предоставление собственными силами нерациональным, с более высокими властными структурами (например, Правительствами "штатов"). Последние оказывают услуги тем представителям территорий, которые в состоянии и готовы их купить. В данном случае, один орган управления может позволить себе нанять другой и оплатить поставленные услуги. Подобным образом, за рубежом, оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, услуги по "санитации" территорий, уборка снега и др. . При этом в договорных отношениях участвуют два органа управления: причем один является организатором, а другой поставщиком услуг. Как показывает опыт США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Канады и др. это позволяет более экономно использовать финансовые ресурсы, мощности и возможности производителей услуг [29].

По моему мнению, использование данной институциональной модели обеспечения услугами может быть вполне перспективно и в нашей стране. Однако для ее реализации следует:

• выявить потребности различных групп населения в услугах, в том числе и тех, которые пока не предоставляются;

• оценить возможности местных муниципальных служб, предприятий и организаций по предоставлению услуг, соответствующих стандартам качества, требуемому ассортименту и лимитам затрат;

• получить исчерпывающую информацию о возможных производителях услуг в других административно-территориальных образованиях;

• разработать и отладить механизм договорных взаимоотношений и расчетов при заключении соглашений между различными административно-территориальными единицами.

Местные органы исполнительной власти могут заключать соглашения, договора, контракты не только друг с другом, но и с частными фирмами. Во многих развитых странах, - Великобритании, США, Швеции, - городские власти давно осознали, что монопольное положение муниципальных служб сдерживает улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе. Например, в 1992 г. около 250 из 400 маршрутов "Лондонских автобусов" было предложено для заявок частным владельцам, но сами маршруты в частное владение не отошли. Частота движения автобусов на линии, устанавливается муниципалитетами. При невыполнении частной компанией оговоренных в контракте условий вводятся штрафные санкции. Практика показала, что переход "Лондонских автобусов" на конкурентную систему работы дал экономию как муниципальным транспортным предприятиям (они тоже участники конкурентной борьбы), так и частным фирмам (в среднем экономия составила около 15%). Аналогичные меры предпринимаются и в Швеции. Например, власти Гетеборга передали в частное владение (использование) все автобусные маршруты и приступили к приватизации трамвайных [29].

Нововведения в жилищно-коммунальной сфере развитых стран, основанные на рациональном сочетании централизации и децентрализации, дали положительные результаты. Они не тормозят, а активизируют рынок услуг и улучшают условия жизни потребителей.

Подобные нововведения можно применить при организации городского водопровода, тепло,- электро - и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным.

Так, в малых городах и селах до развертывания централизованных систем коммунального обеспечения целесообразно более широко применять индивидуальные и групповые установки коммунального обслуживания (водо-, газо-, теплообеспечение), которые в последующем при необходимости можно подключать к сетям централизованного снабжения. В Канаде почти во всех поселках с численностью населения до 1200 человек применяются только децентрализованные системы коммунального обслуживания жилых домов. Это позволило за короткое время благоустроить весь жилой фонд в небольших поселках в северных районах страны.

Подобный опыт может широко применяться и в нашей стране, в особенности в местах нового жилищного строительства на окраине крупных городов и в области. Опыт быстрого благоустройства жилья применим не только для небольших поселков, но и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных домов, строящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы (Польша, Югославия, Чехия и Словакия).

В малых городах, поселках и местах нового жилищного строительства может быть предусмотрено использование децентрализованных систем теплообеспечения с использованием дешевого газового топлива. Современные отечественные индивидуальные отопительные котлы и водонагреватели, при всех своих недостатках, имеют достаточно высокий КПД (83%) и не нуждаются в прокладывании теплотрасс. Их техническое совершенствование вполне под силу отечественной промышленности. На мой взгляд, использование децентрализованных систем теплообеспечения имеет далеко идущие перспективы с учетом опыта таких стран как Канада, Нидерланды, Германия, Австралия и др.

Большой опыт проведения конкурсов по благоустройству территорий накоплен местными властями крупных городов Великобритании. Акт о местном управлении (1988 г.) предписывает им проведение конкурсов частных фирм при подрядах на строительство зданий, дорог, санитарную очистку, уборку территории, обеспечению школьников питанием и др. При организации обслуживания населения в названных сферах местные власти могут прибегать к услугам собственных служб только в случае их победы на конкурсе с частными подрядчиками [29].

В странах с развитой рыночной экономикой частный бизнес в 90-х гг. выполнял не более 1/5 услуг в системе ЖКХ. Это связано с наличием в жилищно-коммунальной сфере монопольных жизнеобеспечивающих систем (газо-, водо-, теплообеспечение, водоотведение, канализирование и др.), находящихся в муниципальной собственности, с высокими требованиями к качеству услуг, жестким государственным регулированием и контролем за соблюдением стандартов этого качества частными производителями.

Следует принять во внимание, что государственное регулирование коммунальной инфраструктуры не только не упразднено в странах с развитой рыночной экономикой, но и претерпело глубокую эволюцию под воздействием специфических потребностей в той или иной отрасли ЖКХ. В этой связи заслуживает внимания опыт ведущих индустриальных стран и, особенно, США, как страны, у которой территория, географические зоны, структура управления и др. сопоставимы с российскими . Эта страна развитых рыночных отношений имеет длительный опыт федерального регулирования экономики, в отличие от России, где начальный этап рыночных отношений сопровождается переходом ответственности на муниципальный уровень, дезорганизацией и снятием государственного финансирования.

Современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США на федеральном уровне был заложен в 30-е гг. серией законов, распространяющихся прежде всего на электроэнергетику. В 1933 г. был принят закон о создании администрации реки Теннеси, а в 1953 г. -закон о холдинговых коммунальных компаниях (Public Utility Holding Company Act 1953). Последний закон, принятый в условиях ожесточенной политической борьбы, возглавляемый лично Ф. Рузвельтом, который еще в 20-е гг., будучи губернатором штата Нью-Йорк, решительно выступал против злоупотреблений и махинаций коммунальных электрокомпаний, возложил контроль за их деятельностью на созданную в 1920 г. Федеральную комиссию по энергетике, имеющую статус «независимого агентства», или регулирующего органа.

На рубеже 70-80-х гг. в развитии отраслей коммунального хозяйства США, при достаточно разработанной правовой базе, на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты коммунальной инфраструктуры возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие.

Как видно, финансирование этих работ исключительно местными органами власти было бы им непосильно, поэтому помощь поступает как из бюджетов штатов, так и за счет федеральных субсидий, выделяемых под те или иные федеральные программы.

Самым распространенным видом субсидирования являются целевые программы, направленные на реализацию конкретных проектов. Однако эта реформа имеет свои недостатки. Закрепление за любым министерством субсидий ведомственного предназначения делает практически невозможным в следующем финансовом году их перераспределение в пользу новых программ по другим ведомствам.

Федеральное правительство субсидирует около половины инвестиций местных и штатных правительств. Целевые федеральные отчисления правительствам штатов и местным органам власти для инвестиций в строительство объектов коммунальной инфраструктуры составляют ежегодно более 25 млрд. долл.

Популярным видом федеральной финансовой помощи являются «блоковые программы», направленные не на конкретный объект, а в определенную сферу, нуждающуюся в финансовой поддержке. Основной блоковой программой, посвященной городскому и региональному развитию, стала так называемая «Блоковая программа районного и регионального развития». Свернув ряд целевых направлений, федеральное правительство скоординировало ее, справедливо полагая, что именно на местах хорошо известны реальные проблемы и приоритеты. Эта программа управляется Министерством жилищного и городского развития. В поле ее действия - города, графства, территории проживания индейцев и т. п. Отчисления из бюджета по этой программе идут в соответствии с формулой (в зависимости от численности населения и статистического статуса данного места) штатам, крупным и небольшим городам, урбанизированным графствам. Конкретно, 70% фондов по формуле направляются в органы местного управления больших городов и урбанизированных графств. Оставшиеся 30% - маленьким городам и поселениям.

Финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней. Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития сети шоссейных дорог.

Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры - водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт, находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.

Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие федеральные регулирующие организации и законодательные органы страны.

Зарубежный опыт указывает на следующие направления развития частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере:

• организация и эксплуатация жилищного фонда (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Швеция, Австрия);

• бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония, Канада, Швеция, Австрия);

• уборочные работы, озеленение (США, Великобритания, Австрия, Германия, Бельгия, Канада);

• транспортное обслуживание (США, Великобритания, Швеция, Австрия, Франция);

• ремонт и содержание дорог (США, Великобритания, Австрия, Франция, Италия, Бельгия, страны Латинской Америки).

Оказание услуг в системе ЖКХ может осуществляться и на основе франчайзинга. Договора, заключаемые территориальными органами управления с небольшими фирмами, которые сохраняют практически полную хозяйственную самостоятельность. Взамен они обязаны отчислять в местный бюджет 5-10% своего дохода, вводить представителя местной власти в состав правления и рекламировать фирменный знак территориального органа [29].

РАЗДЕЛ II. ПРИНЦИПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА г. ЧЕРЕМХОВО

Одна из основных социальных проблем, которая была и остается в центре особого внимания при формировании рыночных отношений в Российской Федерации — это осуществление преобразований (реформирования) и построение рыночных механизмов в жилищно-коммунальном секторе. Сегодня уже можно сделать вывод, что прошедший период подтвердил правильность и эффективность выбранных государством в начале 90-х годов путей реформирования ЖКХ.

Вопрос реформирования жилищно-коммунального хозяйства в стране является важнейшим вопросом социальной и экономической политики в настоящее время. Реформа должна улучшить состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитить его законные права и интересы, повысить эффективность отрасли в целом и обеспечить переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКУ потребителями, в том числе и населением [9].

Руководствуясь Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97г № 425 “О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации” и в соответствии со статьями 33, 38(1) Устава Иркутской области, а также учитывая необходимость формирования жилищной политики на территории Иркутской области была разработана и одобрена Постановлением Губернатора Иркутской области от 11.10.2001 № 50/218-пг Концепция областной государственной жилищной политики.

Главной целью областной государственной жилищной политики является создание механизма функционирования сбалансированного рынка жилья и жилищных услуг на территории Иркутской области и разделение ответственности между его участниками. Под сбалансированностью рынка жилья и жилищных услуг понимается совокупность следующих факторов:

­  Наличие на рынке жилья и жилищных услуг различных потребительских свойств и качеств, доступных различным категориям граждан соответственно уровню их доходов;

­  Возможность получения долгосрочных финансовых заимствований застройщиками жилья;

­  Субсидирование государством в рамках социальной нормы жилья оплаты части жилищно-коммунальных услуг для отдельных категорий граждан, чей уровень доходов ниже установленных социальных стандартов;

­  Разделение функций управления, эксплуатации и обслуживания жилья.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:

·  создание для основной массы населения условий для улучшения жилищных условий путем найма или приобретения в собственность индивидуального жилья;

·  содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом при условии определенных государственных гарантий и контроля;

·  создание системы эффективного управления жилищным фондом, предпосылкой которой служит наличие достаточного количества конкурирующих фирм;

·  развитие различных систем финансирования строительства и капитального ремонта жилищного фонда, в том числе за счет долгосрочного кредитования застройщиков и собственников жилищного фонда, а также целевая поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий различных категорий граждан при приобретении или найме жилья;

·  развитие земельных отношений.

Жилищная политика должна включать следующие основные направления:

-  формирование устойчивого экономического оборота недвижимости в жилищной сфере, включая арендные отношения;

-  обеспечение наличия жилья и коммунальных услуг в соответствии с платежеспособным спросом населения;

-  управление жилищным фондом и обеспечение качества услуг;

-  социальная защита малообеспеченных граждан;

-  формирование системы жилищного кредитования;

Формирование жилищной политики должно быть увязано с вопросами ценообразования. При этом, основной отправной точкой должно стать приведение тарифов на услуги предприятий – естественных монополистов в сфере обеспечения коммунальных услуг к единому размеру: оплата услуг водоснабжения и канализации, энергоснабжающих организаций должна осуществляться по единым тарифам для всех участников рынка жилья – частных домовладельцев, лиц проживающих в ТСЖ, муниципальном жилищном фонде, и т.д. Стоимость коммунальных услуг для населения должна устанавливаться исходя из экономически обоснованных затрат снабжающих организаций с учетом рентабельности этих предприятий [12].

Сложно заранее предусмотреть все нюансы, практическое применение утвержденных программ и принятых законов нередко выявляет отдельные слабые стороны, в связи с чем, данные документы требуют внесения изменений и поправок. Вопросы реформирования этой сферы постоянно находятся в поле зрения законодательной и исполнительной власти. На федеральном уровне рассматривается новый жилищный кодекс. Законодательное собрание Иркутской области в апреле т.г. обсуждало поправки в областной закон «О социальной политике и мерах дополнительной социальной защиты населения Иркутской области на период реформирования ЖКХ». Принятый в прошлом году закон устранил некоторую несправедливость в отношении жильцов, чей доход немногим превышал прожиточный минимум, не давая право на субсидию. При решении вопроса о начислении жилищных субсидий был внедрен дифференцированный подход: в зависимости от покупательной способности доходов для отдельных категорий мало обеспеченных жителей снижена предельная доля затрат на услуги ЖКХ в семейном душевом доходе.

Новая система управления жилищным фондом активно внедряется в г. Ангарске. С учетом опыта работы в новых условиях разработана областная программа реформирования отрасли на ближайшие 2 года. В ходе обсуждения ее на сессии Законодательного собрания выявлены отдельные недоработки (отсутствие механизма исполнения обязательств по погашению дебиторской задолженности предприятиями ЖКХ в случае их реорганизации и др.). Тем не менее, реализация программы позволит создать эффективную систему управления жилищным фондом, путем разделения функций заказчика и подрядчика повысить качество содержания жилья и удовлетворенность населения уровнем предоставляемых услуг, усилить социальную защиту малообеспеченных граждан. Программа предусматривает расширение деятельности управляющих компаний, внедрение практики их кредитования банками на проведение капитального ремонта. При этом администрация области может компенсировать расходы на оплату процентов по кредиту. Кроме того, будет практиковаться мансардное строительство. Назрела необходимость подготовки закона «О тарифообразовании в жилищно-коммунальной сфере Иркутской области». Этим законом планируется ограничить периодичность изменения тарифов (не чаще одного раза в год) и их рост (не выше общего уровня инфляции) [13].

В Программе социально-экономического развития Иркутской области до 2005 года констатируется, что «существующая система не позволяет эффективно использовать и сохранять имеющийся жилищный фонд». Сформулированы основные проблемы:

- неудовлетворенность основной массы населения низким качеством услуг ЖКХ;

- отсутствие эффективного механизма управления в новых рыночных условиях;

- отсутствие конкуренции;

- высокая затратность отрасли;

- сложность перехода на федеральные стандарты оплаты услуг населением.

В этой всеобъемлющей программе определены задачи совершенствования управления, достижения безубыточности, повышения качества услуг, сохранения жилищного фонда и развития жилищного строительства. Разработаны необходимые мероприятия для выполнения намеченного.

2.1. Анализ состояния рынка жилищно-коммунальных услуг на региональном и местном уровнях

На 1 января 2004г жилищный фонд области составил 49,4 млн. кв. метров общей площади. По сравнению с 1990 года он увеличился, на 12,6%. За это время численность населения снизилась на 5,6%, в связи с чем возросла средняя обеспеченность жильем - с 15,3 до 19,3 кв. метров на одного жителя.

В городской местности расположено 81,3% жилищного фонда, в сельской местности - 18,7%. Жилищный фонд области насчитывает 986 тыс. квартир и отдельных частных жилых домов. За последние годы увеличилась доля частного жилья (таблица 2.1).

Таблица 2.1.

Структура жилищного фонда по формам собственности, (в %)

		1995	1998	1999	2000	2001	2002	2003
	Жилищный фонд - всего в том числе:	100	100	100	100	100	100	100
	частный	40,8	47,6	53,1	55,2	57,5	60,5	63,1
	государственный	13,9	7,8	6,3	5,1	3,6	3,4	3,3
	муниципальный	38,1	39,5	37,5	37,0	36,6	34,0	31,9
	коллективный и общественный	7,2	5,1	3,1	2,7	2,3	2,1	1,7

Структурным изменениям фонда по формам собственности способствовала приватизация жилья. С начала этого процесса в частную собственность путем приватизации передано 429 тыс. жилых помещений - 53,3% от числа подлежавших приватизации, в том числе в сельской местности - 43,2 тыс. (46,6%).

Приватизация постепенно замедляется. После активизации в 2001-02гг., вызванной слухами о предстоящей отмене бесплатной приватизации, вновь отмечено снижение. За 2003 год оформлено 19176 договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан, на 34% меньше предыдущего года и почти вдвое меньше 1995 года. Средний размер приватизированных помещений составил 50 кв. метров (в 2000-2002 гг. - 47-52 кв. м). В собственности граждан г. Черемхово находится 25% от всего жилищного фонда города.

Наряду с этим наблюдается и обратный процесс. За год расторгнуто 154 договора приватизации (0,8% от числа заключенных договоров). Наиболее высокий уровень деприватизации сложился в Нижнеилимском районе (3,6%). Почти все деприватизированные квартиры (94%) перешли в собственность муниципалитетов. По сравнению с 2002 годом деприватизация уменьшилась на 10% [13].

Общая площадь жилищного фонда, находящегося на балансе предприятий ЖКХ г. Черемхово, на 1.01.2004г составила 886,7 тыс. кв. м, в т.ч. муниципального - 878,8 тыс. кв. м, предприятий государственного сектора экономики – 7,9 тыс. кв. м (или 49% к жилому фонду в целом по территории Черемхово).

Уровень благоустройства жилья несколько вырос. Водопроводом, канализацией, центральным отоплением оборудовано 66-68% жилищного фонда области (в 1995г - 65-66%), напольными электроплитами - 56 (54), газом - 17 (17), горячим водоснабжением и ваннами - 62-63% (60-62%). В городах и поселках каждая четвертая квартира не оборудована горячим водоснабжением и ваннами, каждая пятая - водопроводом, канализацией, центральным отоплением. В сельской местности не благоустроено примерно 90% жилья.

Техническое состояние жилищного фонда существенно ухудшилось. К ветхому и аварийному жилью (с износом более 65%) отнесено 2,6 млн. кв. метров или 5,3% жилищного фонда. По причине ветхости и аварийности за год выбыло 40,5 тыс. кв. метров жилья, в том числе по ветхости - 14,1 тыс. кв. м. (2002 г. - 64,4 и 31,9). При таких незначительных объемах выбытия изношенного жилья на его полную замену потребуется примерно полвека. Но процесс обветшания невозможно остановить, следовательно, если не ускорить жилищное строительство, доля ветхого и аварийного фонда может возрасти.

Снижение качественной характеристики жилищного фонда происходит из-за длительного сокращения объемов капитального ремонта и строительства жилья.

В 2003 году капитально отремонтированы помещения общей площадью 524,9 тыс. кв. метров (1,1% жилищного фонда области), на 3,7% меньше, чем в 2002 г. и всего 37% к уровню 1995 г. В основном ремонтировалось муниципальное жилье -492,4 тыс. кв. м (3% муниципального фонда и 94% отремонтированного в области жилья). Государственными предприятиями за год отремонтировано 1,4% жилья, находящегося на их балансе.

В целом по области на капитальный ремонт жилья было затрачено за год 341,1 млн. рублей, в том числе на муниципальный фонд – 263,8 млн. рублей (77%). В общей площади капитально отремонтированных помещений четвертую часть (25%) составляют квартиры. Их ремонт в последние годы имеет тенденцию к росту, однако в сравнении с 1995 г. все же меньше (на 2,4%).

Жилищный фонд г. Черемхово на начало 2004 года составил 1429,8 тыс. кв. метров общей площади, в том числе муниципальной 904,6 тыс. кв. метров (63 %). Более 23% размещается в ветхих и аварийных строениях. (Приложение А). В расчете на 1 жителя города приходится 22,6 кв. м. общей площади жилья. Первые жилые застройки, в которых сегодня проживают жители, возведены в 20-е годы прошлого столетия. По характеру строений жилой фонд делится на кирпичные, деревянные, панельные, шлаколитные застройки. Жилищный фонд города насчитывает 22 тысячи 540 квартир в многоквартирных домах. В структуре жилищного фонда большую часть 42% и 35% составляют двух- и трехкомнатные квартиры соответственно. Большая часть жилых домов представлена 4-5-ти этажными крупнопанельными и малометражными кирпичными домами. В основном – это малогабаритные квартиры. Квартиры со всеми удобствами в малоэтажном доме на 2-4 семьи в структуре жилищного фонда г. Черемхово практически отсутствуют. Это связано с тем, что во время реформ 1992-1998 г.г., и в дореформенный период, малоэтажное строительство почти не осуществлялось – проекты и строительные материалы для них специально не выпускались. Строительство в настоящее время малоэтажных домов из традиционных материалов – кирпича и древесины – малоэффективно по причине высокой стоимости, трудоемкости и ряда других факторов. Хотя интерес к проживанию в односемейных домах достаточно высок.

Строительство по-прежнему остается основным направлением решения жилищной проблемы. Однако общее состояние экономики коснулось и этой сферы. Продолжавшийся в течение нескольких лет процесс снижения строительства был преодолен в 1999 году, когда ввод жилья увеличился на 28%. Но затем тенденция вновь изменилась, объем жилищного строительства 2000-2001 гг. был ниже, чем за все предыдущие годы. Рост в 2002 г. оказался временным и вновь сменился спадом. Ввод 2003 года на 61% ниже уровня 1995 года. Даже суммарно за последние шесть лет жилья построено на 13% меньше, чем в 1990 г. - 1,5 млн. кв. м. (таблица 2.2).

Таблица 2.2

Динамика ввода в действие жилых домов, (тыс. кв. м общей площади)

	1998	1999	2000	2001	2002		2003
Введено – всего в % к предыдущему году В т ч. индивидуальное строительство в % к предыдущему году	231,2 94,0 53,8 2,6	296,0 128,0 66,8 124,2	185,8 62,8 52,2 78,1	183,2 98,6 65,6 125,7	230,8 125,9 73,8 112,5		216,2 93,7 87,8 119,0

Предприятиями и организациями всех форм собственности и населением построено 216,2 тыс. кв. метров общей площади жилья. Ввод составил 93,7% к уровню 2002 г. (2002 г. к 2001 г. – 125,9%).

Доля государственного сектора составила 9% от ввода жилья (16,6 тыс. кв. метров общей площади). С января по июль 2004г на территории региона введено в эксплуатацию жилых домов общей площадью 60,3 тыс. кв. м, что составило 78,1 % к уровню первого полугодия 2003г (77,2 тыс. кв. м общей площади). За последние годы значительно возрос удельный вес жилья, построенного организациями частной формы собственности (табл. 2.3).

Таблица 2.3

Ввод жилья организациями частной формы собственности

	2003		В % к итогу 1998
	тыс. кв. м	в % к итогу
Всего в т.ч. по формам собственности  федеральная  субъектов федерации  муниципальная  смешанная смешанная с иностранным участием  частная из нее индивидуальные застройщики	216,2 36,1 - 15,5 6,6 1,1 156,9 87,8	100 17 - 7 3 1 72 41	100 20 1 18 25 - 36 23

В частном секторе 60% жилья построено индивидуальными застройщиками, населением за свой счет и с помощью кредитов введено 88,3 тыс.кв. метров (темп прироста к 2002 г. - 20%).

Сдача жилья в эксплуатацию была осуществлена в 12 городах областного подчинения и 27 районах области. Больше, чем в 2002 г. построено жилья в городах - Ангарске, Братске, Зиме, Нижнеудинске, Усолье-Сибирском, Усть-Илимске, Черемхово и 6 районах области. Наибольший удельный вес (80%) введенного жилья приходится на частную форму собственности.

По объему жилищного строительства Иркутская область отстает от других сибирских регионов (таблица 2.4) и находится на 11 месте в рейтенге ввода в эксплуатацию жилых домов на 1000 жителей (6,7 кв. м). Тройку лидеров по наивысшему значению количества построенного жилья, приходящегося на 1000 жителей территории, по Сибирскому Федеральному округу представляют Томская область и Республики Бурятия и Хакасия (18,5, 17,2 и 14,5 кв. м соответственно).

Таблица 2.4

Сведения о вводе в действие ЖФ по Сибирскому федеральному округу

	Ввод в действие жилых домов за счет всех источников финансирования в 2003 г.			В % к 2002
	всего, тыс. кв. м	на 1000 жителей, кв. м	рейтинг на 1000 жителей
Иркутская область	216,2	6,7	11	93,7
Красноярский край	517,5	14,4	4	105,2
Алтайский край	420,5	13,5	6	113,1
Кемеровская область	494,2	14,1	5	107,0
Новосибирская область	412,2	12.7	7	98,6
Омская область	313,2	12,4	8	136,4
Томская область	235,1	18,5	1	110,0
Читинская область	99,6	6,7	10	122,5
Республика Алтай	19,9	8,1	9	104,3
Республика Бурятия	185,0	15,2	2	106,8
Республика Тыва	11,9	3,2	12	104,6
Республика Хакасия	99,8	14,5	3	102,8

Средняя стоимость строительства жилья значительно возросла и составила 8037 рублей за I кв. метр общей площади, в предыдущие 3 года – 3783, 4955 и 6410 рублей. В городах и поселках городского типа она значительно выше, чем в сельской местности. Дороже, чем в среднем по области, обошлось возведение жилья застройщикам Иркутска, Зимы. Тайшета, Усолье-Сибирское и Шелехова (от 7 до 12 тыс. руб. за 1 кв. м). Самая низкая (до 1 тыс. руб.) стоимость построенного жилья в Зиминском районе.

Однако следует заметить, что стоимость строительства зависит не только от потребляемых материалов и их цены. Она складывается за весь период строительства из фактических затрат, определяемых в ценах соответствующих лет. В связи с этим при длительных сроках возведения жилья его стоимость будет относительно небольшой.

Программой развития области до 2005 года предусматривается развитие различных систем финансирования строительства и ремонта жилищного фонда, в том числе за счет долгосрочного кредитования застройщиков и собственников, а также создание условий для привлечения инвестиций в жилищный сектор и совершенствование системы стандартов качества строительства. Выполнение задуманного позволит улучшить ситуацию в жилищном строительстве.

В г. Черемхово в 2002 г. ввод в эксплуатацию общей площади жилых домов осуществлялся только индивидуальными застройщиками и составил 1290 кв. м. или 74% к аналогичному показателю 2001 года (1737 кв. м). В III квартале 2003 года введено в эксплуатацию застройщиком ИТЭЦ-12 – 1278 кв. м 120-тиквартирного дома по ул. Шевченко.

В 2004 г. предполагалось в случае улучшения финансового состояния муниципального образования ввод в эксплуатацию 4506 кв. м. незавершенного производства. По состоянию на 1 октября 2004 г введено в эксплуатацию 1310 кв. м общей площади жилья (8 единиц), при этом доля индивидуального строительства в общем объеме построек на данной территории составила 100%.

Хотя стоимость вторичного жилья на рынке города не высокая, от 70 до 150 тысяч рублей, больше половины нуждающихся в улучшении жилищных условий не могут позволить себе приобрести квартиру из-за низкого уровня доходов, а в муниципальной собственности не хватает квартир для выделения их таким нуждающимся. Медленным темпом выделяются квартиры только льготникам. 798 семей состоят на учете более десяти лет. 991 семья остро нуждается в выделении квартир, так как проживает в ветхом и аварийном жилфонде, при этом в 2003 году всего 37 семей, проживающих в ветхом и аварийном жилфонде, получили жилье.

4506 кв. метров жилья остается с 2003 года недостроенным из-за отсутствия финансирования. Очень низкую долю составляют инвестиции в строительство жилья. Из 99,8 млн. руб. инвестиций в 2002 году на жилищное строительство использовано 5%, на коммунальное хозяйство – 1,6%, в 2003 году направлено инвестиций в жилищное хозяйство – 0,4%, коммунальное – 23,4% (288 тыс. рублей). Ситуация усугубляется тем, что значительная часть старого жилищного фонда массовой застройки 50 – 60 годов находится на грани разрушения и в ближайшие 10 – 15 лет выйдет из эксплуатации. Специфической особенностью территории является расположение под городом угольных разработок, затопленных в настоящее время, что оказывает негативное влияние на движении грунтов, вызывающее, в свою очередь, затопление подземными водами цокольных отделений жилых домов.

По степени износа муниципальный жилищный фонд г. Черемхово характеризуется следующими данными:

1.  Муниципальный жилищный фонд всего – 890,4 тыс. кв. м,

в том числе по степени износа:

1.1. 5 – 30% - 313,4 тыс. кв. м;

1.2.  более 30% - 177,6 тыс. кв. м;

1.3.  более 60% - 389 тыс. кв. м;

1.4.  более 80% - 10,4 тыс. кв. м.

Таким образом, видно, что ветхий и аварийный жилищный фонд к общему наличию жилья согласно приведенным выше данным составляет 399,4 тыс. кв. метров или 44,8% и является одним из самых высоких в области.

Строительство объектов коммунального назначения на территории области также осуществляется в незначительных объемах (таблица 2.5)

Таблица 2.5

Динамика строительства объектов коммунального обслуживания, (км)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Протяженность введенных в строй коммунальных сетей водопроводных канализационных тепловых	6,21 - 0,26	3,89 - 0,87	2,37 0,72 0,16	6,67 9,70 1,45	3,28 7,53 6,74	5,40 1,83 -

Больше, чем год назад, построено новых водопроводных сетей - в 1,6 раза. Строительство канализационных сетей по сравнению с предыдущим годом сократилось в 4 раза. За последние шесть лет не было ввода газовых сетей и в 2003 году - тепловых сетей. За год произведена реконструкция действующих тепловых сетей протяженностью 4,5 км водоводов - 1,1 км.

Учитывая, что в замене нуждаются более трети тепловых и канализационных сетей (соответственно 1217 и 473 км) и 48% водопроводных сетей (1163 км), такой объем строительства недостаточен для того, чтобы поддерживать в рабочем состоянии имеющиеся коммуникации. Годовой ввод в действие этих сетей составляет лишь 0,4-0,5% от протяженности труб, требующих замены. Необходима прокладка новых сетей. На сегодня есть понимание, что не приведя в порядок инженерные коммуникации, не сдвинуть с места реформу ЖКХ.

Неудовлетворительное состояние тепловых сетей сказывается на надежности теплоснабжения и ведет к большим затратам. Из 1, 3 тыс. км водопроводных сетей 200 км имеет срок службы более 50 лет и требует реконструкции, свыше 300 км канализационных сетей требует капитального ремонта или полной замены. Количество дефектов в тепловых сетях растет из года в год.

В 2003 году произошло 362 аварии (на 27% меньше, чем в 2002г.), что привело к потере тепловой энергии (10,4% ко всему отпуску). Это объясняется высокой степенью износа котельного оборудования и тепловых сетей. Неэффективность коммунальной теплоэнергетики, высокий уровень затрат обусловлены низким КПД большинства угольных котельных (не выше 45%), больше половины используемого топлива расходуется на технологические потери тепловой энергии [13].

Централизованное водоснабжение имеют все 22 города области, 50 поселков городского типа (91% от их числа) и 137 сельских населенных пунктов (9%). До сих пор отсутствует централизованное водоснабжение в 5 поселках городского типа (9% общего числа) и 1366 сельских населенных пунктах (91%)

В среднем за сутки потребителям отпускается 1138,8 тыс. куб. метров воды, в том числе населению и на коммунальные нужды - 514.9 тыс. куб. метров. На каждого жителя области приходится 421 литр воды в сутки, в отдельных городах значительно больше (Иркутск - 654, Шелехов - 530 литров).

Значительный расход воды связан с низким качеством водопроводных систем. Ежегодно теряется примерно шестая часть поданной в сеть воды, в 2003 г. потери составили 13%. Наибольшая утечка воды произошла в Черемхово (25%) и Киренском районе (23%).

Канализационные сооружения по централизованному отводу сточных вод имеют все города области. 33 поселка городского типа (60%), 30 сельских населенных пунктов (2%). В ряде городов и районов очень низок уровень очистки сточных вод. Так, в Усть-Илимске без очистки сбрасывают в водоемы 69% всех сточных вод, Бодайбо - 58, Саянске - 26, Ангарске - 20, Мамско-Чуйском районе – 59, Бодайбинском – 55, Усольском - 40, Иркутском - 29%. В Тулунском районе сгонные воды не очищаются вообще. Эта ситуация остается неизменной в течение многих лет.

Строительство и реконструкция требуют вложения средств, финансовый дефицит сдерживает этот процесс. В 2003 г. на развитие жилищно-коммунального хозяйства (по крупным и средним предприятиям) было использовано 1144,5 млн. рублей инвестиций, что в сопоставимой оценке на 15,1% меньше, чем в предыдущем году (в целом по экономике - снижение на 1,9%). Анализируя статистические данные по инвестированию жилищного и коммунального хозяйств за период 1998-2003гг (рис. 2.1), мною установлено, что на жилищное хозяйство в 2003 г. направлено 856,3 млн. рублей (на 19,0% ниже, чем в предыдущем году), коммунальное - 288,2 млн. рублей (меньше на 0,7%).

Рис. 2.1 Динамика инвестирования жилищно-коммунального хозяйства, в % к предыдущему году

Значительную часть инвестиций обеспечивают предприятия и организации негосударственного сектора экономики. В объеме вложений в коммунальное хозяйство их доля составила 79%, в жилищное хозяйство - половину.

В последние годы наблюдается снижение числа очередников на улучшение жилищных условий. Заметное сокращение произошло в 2002 году - на 14,1 тыс. семей (на 14%). Основная причина этого явления - ликвидация списков на жилье многими предприятиями и организациями из-за изменившихся экономических условий и бесперспективности решения данного вопроса: за этот год улучшили жилищные условия лишь 2% очередников. Если на конец 1990 г. на учете для получения жилья состояли 251,7 тыс. семей, то к началу 2004 г. - 83,8 тыс. семей (9% от числа проживающих в области). Из общего числа семей, состоящих на учете, 8% проживают в общежитиях, 11% - в ветхом и аварийном жилье. 1% - в коммунальных квартирах.

Несмотря на большее число нуждавшихся в получении квартир, до начала экономических реформ очередь продвигалась значительно быстрее. В 1990 г. жилье получили 27,1 тыс. семей или 13% состоявших на учете. Таким образом, вполне реальным было решение жилищного вопроса в течение 7-8 лет. В 2003 г. улучшили свои жилищные условия всего 1,6 тыс. семей (1,9%). При сохранении таких темпов обеспечения жильем (и без дальнейшей корректировки очередей) решение данной проблемы может растянуться на десятилетия.

Из числа получивших квартиры 88 семей (5%) перебрались из ветхого и аварийного жилья. За год заселено 67 тыс кв. м обшей площади жилья, причем 27% из нее - в домах-новостройках. В то же время осталось незаселенным новое жилье площадью 4 тыс. кв. м (2% введенного в эксплуатацию за год).

Из числа новоселов 99 семей (6%) приобрели жилье за плату (на 18% больше, чем в предыдущем году). Покупаются в основном небольшие квартиры, их общая площадь – 3,8 тыс. кв. метров, средняя - 38 кв. м на семью (в 2002г. - соответственно 3,8 и 47).

Приватизация способствовала относительному насыщению рынка недвижимости, вследствие чего платежеспособная категория граждан, в основном, может удовлетворить свои потребности в жилье. Всего за год в области продано 260 жилых помещений, из них 95,4% - населению, 4,6% - организациям. По сравнению с 2002 г. продажа квартир увеличилась в 2,4 раза. Средняя стоимость проданных жилых помещений составила 315 тыс. рублей [13].

Спрос на квартиры не падает и стимулирует рост цен на рынке недвижимости. Достаточно высокий уровень цен обусловлен небольшими объемами жилищного строительства и миграцией населения. В последние годы увеличилось количество выезжающих из районов Крайнею Севера и приравненных к ним местностей.

Из-за недостаточных объемов строительства риэлторские фирмы, имеющие лицензию на данный вид деятельности, регистрируют в основном сделки на продажу не новых квартир. В IV квартале 2003 гола средняя цена на вторичном рынке жилья составила 14687 рублей за 1 кв. м общей площади (таблица 2.6.), на 3% выше, чем в 2002 г.

Таблица 2.6

Цены на вторичном рынке жилья по типам жилого помещения,

(рублей за кв. м общей площади)

	IV квартал				Изменение цены в % к
	1999	2001	2002	2003	IV кварталу 2002	III кварталу 2004
Жилые помещения - всего из них: низкого качества типовые улучшенной планировки элитные	8001 5155 6399 12450	11163 7777 11088 11228 19848	14309 9833 12950 15711 20222	14687 11935 13594 17150 22530	103 121  105 109 111	103 112  104 101 102

Как видно из таблицы, дорожают жилые помещения всех типов. Резкий скачок цен на рынке недвижимости наблюдался в 2001 году. В 2003г. наиболее существенно (на 21%) возросла стоимость квартир низкого качества, превысив цены двухлетней давности на жилье улучшенной планировки. Элитное жилье за год стало дороже на 11%. В сравнении с 1999 годом самое популярное жилье (типовое и улучшенной планировки) подорожало в 2,6 - 2,7 раза, что значительно превышает общий уровень инфляции за это время (183,4%).

При существующих ценах оплатить покупку жилья может далеко не каждый. Один из способов приобретения жилья - кредитование под залог недвижимого имущества Система ипотечного кредитования уже работает в Иркутской области. Но, к сожалению, воспользоваться кредитом сможет не каждый. Все зависит от доходов заемщика и размера кредита, необходимого на покупку жилья. Сразу необходимо внести 30% стоимости квартиры, оставшуюся сумму - в течение 10 лет, что требует ежемесячной выплаты значительных сумм.

Рынок вторичного жилья в г. Черемхово кардинально отличается от регионального. Средняя стоимость 1 кв. м типового жилья на вторичном рынке города не высокая и составляет 1250 рублей за кв. метр. Учитывая, что 70% стоимости жилья составляет его месторасположение, низкая рыночная стоимость жилого фонда обусловлена финансово-экономической непривлекательностью города, сложной демографической ситуацией (смертность превысила рождаемость в 1,5 раза) и высоким уровнем безработицы. Хотя, цена и остается низкой в сравнении со средними областными показателями, больше половины нуждающихся в улучшении жилищных условий не могут позволить себе приобрести квартиру из-за низкого уровня доходов, а в муниципальной собственности не хватает квартир для выделения их таким нуждающимся. Медленными темпами выделяются квартиры только льготникам. 798 семей состоят на учете более десяти лет. 991 семья остро нуждается в выделении квартир, так как проживает в ветхом и аварийном жилфонде, при этом в 2003 году всего 37 семей, проживающих в ветхом и аварийном жилфонде, получили жилье.

2.2 Система ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве

Большинство секторов жилищно-коммунального комплекса сегодня являются монопольным. Это влечет за собой необходимость контролировать цены на предоставляемые ими товары и услуги. Данный контроль осуществляется путем прямого регулирования (фиксаций) тарифов для организаций, работающих в данной сфере, а также тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения.

Однако нечеткость поставленных целей реформирования системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги и, как следствие, недостаточное нормативно-правовое и методическое обеспечение данного процесса привели к тому, что сейчас в подавляющем большинстве муниципальных образований регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги отличается серьезными системными недостатками.

С 1998 - 2001год цены на ЖКХ росли с отставанием от темпов роста инфляции. Прямое следствие такой ситуации - низкая привлекательность труда на предприятиях ЖКХ, высокий уровень задолженность перед поставщиками, отсутствие конкурентных отношений [19].

Следует отметить, что темпы роста цен на электроэнергию в 1998-1999годах были еще ниже, чем рост цен на ЖКУ. Однако, начиная с 2000года рост цен на электроэнергию превысил инфляцию, обеспечивая пред-приятиям комплекса относительно нормальное финансирование текущих расходов. В отличие от предприятий ЖКХ с 2000 года предприятия «большой» энергетики стали сокращать «отложенные» расходы, поскольку темпы роста цен на электроэнергию превысили темпы роста инфляции. В ЖКХ процесс компенсации эффекта « отложенной инфляции» только начинается, и, поскольку рост цен на ЖКУ в течение четырех лет удерживался на уровне ниже инфляционного, накопительный эффект «отложенной инфляции» становился все больше и больше.

Таким образом, в 1998 - 2001годах темпы роста стоимости жилищно-коммунальных услуг были существенно ниже темпов роста инфляции. ЖКК использовался в качестве «амортизатора» высокой инфляции в 1998 -1999годах. Удерживая стоимость жилищно-коммунальных услуг низкой, государство пыталось сохранить социальную и бюджетную стабильность ценой ухудшения финансового и производственного состояния предприятий отрасли. В результате предприятия не имели возможности финансировать свои текущие и капитальные расходы, что привело к «проеданию» основных фондов [21].

Другим следствием сложившейся ситуации стало замедление экономических преобразований в данном секторе экономики. «Запрограммированное» недофинансирование вынуждало сохранять административные рычаги воздействия на него. В результате ресурсные ограничения, которые по идее должны были стимулировать процессы энергоресурсосбережения и повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом, привели к фактическому замораживанию этих процессов.

В 2002 году начал проявляться эффект «отложенной инфляции». Темпы роста цен на жилищно-коммунальные услуги превысили инфляцию на 20%. 12% от этой разницы составляет рост собственных расходов ЖКХ, за исключением газа и электроэнергии. За период с 1998 по 2001год инфляция росла в 2,86 раза быстрее, чем цены на жилищно-коммунальные услуги. Другими словами, суммарное отставание темпов роста цен на ЖКУ от темпов роста инфляции составило 186%. В 2002году выросшие цены на ЖКУ смогли компенсировать только 20% «отложенной инфляции».

 Проведенный анализ стоимости жилищно-коммунальных услуг доказывает несостоятельность тезиса об опережающих темпах стоимости жилищно-коммунальных услуг и в значительной степени объясняет причины тяжелого финансового и технического состояния отрасли.

 С экономической точки зрения в такой ситуации опережающий рост цен на услуги жилищно-коммунального комплекса с целью ликвидации «отложенной инфляции» мог бы существенно улучшить финансовую ситуацию.

В процессе исследования практики регулирования тарифов в муниципальных образованиях Российской Федерации были сформулированы четыре гипотезы:

1.  Любые события, связанные с изъявлением общественного мнения, оказывают влияние на дату пересмотра тарифов.

2.   Муниципальные образования, в которых решения о пересмотре тарифов принимаются представительными органами власти, менее охотно идут на пересмотр тарифов.

3.  Местные органы власти используют тарифную политику как инструмент для решения социальных проблем, "амортизатор" в случае скачков инфляции.

4.   Действия регулирующих органов на разных уровнях власти не согласованы друг с другом.

Проверка этих гипотез позволила выявить типичные проблемы, касающиеся процедуры формирования тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий-монополистов:

1.  В настоящее время отсутствует эффективная нормативная и методологическая база регулирования деятельности предприятий монополистов в коммунальном секторе, из-за чего регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги является политизированным процессом. В большинстве случаев сам факт выборов парализует всякую деятельность по пересмотру тарифов, в особенности тарифов для населения, как минимум за шесть месяцев до выборов. Факт утверждения тарифов представительным органом власти муниципального образования также негативно влияет на темпы роста тарифов. Члены представительного органа местного самоуправления менее охотно идут на пересмотр тарифов, чем представители органов исполнительной власти;

2.  Прямым следствием политизированности процесса регулирования тарифов на ЖКУ являются: тяжелое финансовое положение жилищно-коммунальных предприятий, рост кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками, снижение инвестиционной привлекательности сектора, высокие риски частного бизнеса;