Концепція місцевого самоврядування в Європейській Хартії місцевого самоврядування та в Конституціі Украіни

КОНЦЕПЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄВРОПЕЙСЬКІЙ ХАРТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА В КОНСТИТУЦІІ УКРАІНИ

Віктор КРАВЧЕНКО, завідуючий кафедрою конституційного та адміністративного права Інституту економіки та права "Крок"

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміну "місцеве самоврядування", то вони, як правило, опираються на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування:

"1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом".

З цього визначення випливає, що об'єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають в процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання носять комплексний характер, оскільки пов’язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. В той же час чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко, Європейська Хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи тим самим повну свободу з цього питання національному законодавству.

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській Хартії, є досить прагматичним, свідченням чого є наступне:

1. Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов’язково повинно супроводжуватися реальними засобами (а саме, фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий — він дозволяє з’ясувати коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим — його правова модель не втілюється на практиці.

2. Згідно Хартії на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлені "ради або збори", тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою "збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом". Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування дозволяє деяким вченим стверджувати про "факультативний" характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування. На наш погляд, з такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії) і, в силу цього, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін. Зокрема, аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:

по-перше, однієї із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічної форми народовладдя;

по-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України виступає одним із найважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу, зокрема, в ст.2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: "Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни".

Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча положення так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 року в повній відповідності до вимог Європейської Хартії, поруч з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування. Подібні положення містять і конституції зарубіжних держав, наприклад, в статті 12 Конституції Російської Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в частині 2 статті 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їх власну відповідальність. В США діє принцип самоврядування (hоmе rulе), згідно якого управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада — публічна влада територіальної громади — є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення в статті ст.5 конституції України, згідно якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою) і його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади. Таке становище місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади — публічну владу територіальної громади.

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст.145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст.142 визначає матеріальні і фінансові гарантії місцевого самоврядування.

Таким чином місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, воно тісно пов’язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування — це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, ніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування — це влада підзаконна, яка діє в межах та у порядку, визначених законом;

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління, сфера його компетенції у порівнянні з державною владою суттєво обмежена. Як правило, компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, які пов’язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження по вирішенню яких делегуються органам місцевого самоврядування;

по-третє, місцеве самоврядування — це публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, в той час, як державна влада — це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

В той же час слід зазначити, що конституційне положення, згідно якого органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної автономності в державі, по відношенню до державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у наступному:

1) і місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ (ч. 1 ст. 5 Конституції України);

2) органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Більш детальне нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні": "Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

Конституційне нормативне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити, що на відміну від Хартії Конституція України на перше місце ставить не органи місцевого самоврядування, а територіальну громаду — первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Це свідчить, що Конституція України регулює питання місцевого самоврядування, виходячи в основному з концептуальних положень громадівської доктрини місцевого самоврядування, що і обумовлює певну специфіку конституційної концепції. Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами — жителями "природних" адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ та міст).

Подібний підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) — вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом — "зверху", актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави і, в силу цього, носять "штучний" характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. "Штучні" адміністративно-територіальні одиниці — це регіони і субрегіони населення "штучної" адміністративно-територіальної одиниці утворює "вторинну" територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко зафіксовано в проекті Європейської хартії регіонального самоврядування (1997 р.).

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція України гарантує громадянам України прав обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, в Конституції України та в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачають органічну єдність самостійності і відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення, які віднесені до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під "самостійністю" слід розуміти не лише право територіально громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішувати питання місцевого значення, але й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України.

Іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав і обов'язків територіальної громади по вирішенню питань місцевого значення. В свою чергу діяльність під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:

а) перед територіальною громадою (жителями відповідного населеного пункту);

б) перед державою;

в) перед фізичними та юридичними особами.