Правовой статус: понятие, сущность

1.4 Правовой статус: понятие, сущность

Особенности административной правосубъектности иностранных граждан.

Основы правового статуса иностранцев, находящихся на территории Российской Федерации, определяются ст. 62 Конституции Российской Федерации, содержащей норму прямого действия: «Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ» [10. C. 22].

В России в специальном порядке регулирует правовое положение и деятельность иностранных граждан в Российской Федерации - Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 21 июня 2002 года и одобренный Советом Федерации 10 июля 2002 года.

При рассмотрении статуса иностранного гражданина следует исходить из общетеоретического понятия «статус субъекта права». Раскрывая сущность правового статуса применительно к личности, ведущие ученые-теоретики подчеркивали, что его основой являются общие (конституционные) права и обязанности [89. C. 140-142]. Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения личности ( Н.В. Витрук, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.), углубили понимание данной правовой категории, выделив различные виды правового статуса.

По их мнению, общий правовой статус личности включает в себя общие права и обязанности, принадлежащие всем гражданам (как общие конституционные, так и общие отраслевые права и обязанности личности). Специальные правовые статусы (у В.А. Патюлина – модусы) личности – права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Исходя из этого, можно сделать вывод, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов в зависимости от занимаемых им социальных позиций [77. C. 198-199].

Такую же позицию занимают и административисты. Так, Д.Н. Бахрах указывает на существование разнообразных административно-правовых статусов индивидуальных субъектов [46. C. 33], Отсутствие системного подхода к такому сложному по своей природе понятию, как правовой статус, существенно снижает возможность проведения исследований по данной проблематике и затрудняет создание теоретико-методологической основы для разработки концепции особого правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Итак, для уяснения необходимо конкретизировать, что понимается под правовым статусом иностранных граждан.

Согласно Ю.М. Козлову, под правовым статусом следует понимать совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина [34. C. 102]. Говоря о правах и обязанностях, как о некой совокупности, необходимо обратиться, прежде всего, к теории права, согласно которой вышеуказанная категория представляет собой такое сложное юридическое свойство, как правосубъектность, характеризующаяся как предусмотренная нормами права способность (возможность) быть участником правоотношений и состоящее из двух элементов – правоспособности и дееспособности. Правоспособность, как некая возможность лица иметь субъективные права и юридические обязанности, применимо к административно-правовым отношениям, есть выражающаяся в определяемой административно-правовыми нормами возможности субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права. Дееспособность, в свою очередь, как способность и юридическая возможность лица своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их [87. C. 355]. Разновидностями дееспособности являются сделкоспособность и деликтоспособность, то есть предусмотренная нормами права способность нести юридическую ответственность за совершенное правонарушение.

Необходимо также особо подчеркнуть, что по своей природе правовой статус как сложное правовое явление представляет собой совокупность четырех элементов.

Первая, и, пожалуй, наиболее важная часть прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного права.

Вторая составная часть административно – правового статуса является статус гражданина Российской Федерации то есть, по сути, не исключаются, вытекающие из данной категории правового статуса гражданина Российской Федерации некоторые права и обязанности иностранных граждан.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, как указывает Попов Л.Л. [34. C. 105], к ним добавляется третий элемент административно – правового статуса – социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей.

Правоспособность иностранных граждан возникает с момента установления правовой связи между иностранцем и государством (например, при обращении иностранца к компетентным органам государства за разрешением на въезд на территорию последнего) и прекращается в момент прекращения указанной правовой связи (например, в случае выдворения).

Дееспособность иностранных граждан - возникает также с достижения восемнадцатилетнего возраста, за исключением случаев, когда законом предусмотрена возможность осуществления конкретных прав, свобод и обязанностей по достижении определенного возраста.

Дееспособность иностранца прекращается одновременно с правоспособностью. Кроме того, при наличии правоспособности лицо в порядке и случаях, установленных законом, может быть признано ограниченно дееспособным или недееспособным.

Объем правосубъектности всех иностранных граждан, находящихся на территории государства, не одинаков и зависит от особенностей их конституционно-правового статуса, в том числе от целей и времени пребывания на территории государства, от вида режима, предоставляемого им в данном государстве.

ГЛАВА 2. Права и обязанности иностранных граждан в России

2.1  Общие положения

В международном праве подход, при котором иностранцы имеют в целом такой же статус, как и свои граждане, за определенными изъятиями, получил наименование «национальный режим».

Российская Федерация использует по отношению к иностранным гражданам также режим наибольшего благоприятствования. Его общий смысл состоит в том, что государство предоставляет гражданам данного государства такие же возможности, какие оно гарантирует гражданам третьего государства. Однако используется и такое толкование режима наибольшего благоприятствования, при котором государства договариваются, что их граждане на территории друг друга будут иметь несколько большие возможности, нежели граждане третьих стран, хотя ряд авторов предпочитает это именовать «принципом взаимности».

Характеризуя положение иностранных граждан в России, прежде всего, нужно подчеркнуть, что понятия «статус», «конституционно-правовой статус», «административно-правовой статус» в полном объеме подходят для тех иностранных граждан, которые на законных основаниях находятся на ее территории. В понятийном аппарате Федерального закона 2002 года «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства» дается следующее определение: «законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации» (ст.2).

Строго говоря, любое лицо на территории государства имеет какой-либо юридический статус. Иностранному гражданину, незаконно находящемуся на территории нашей страны, обеспечиваются все конституционные гарантии как индивиду, человеческому существу. Однако такой иностранный гражданин не может претендовать на права и свободы, которые существуют для иностранных граждан на законных основаниях находящихся на территории Российской Федерации (например, легальная возможность трудиться, получать образование и др.). Иностранцы, незаконно оказавшиеся на территории России, не ходатайствующие об узаконении их пребывания либо получившие отказ, обязаны покинуть страну.

В свете этого в основу классификации прав и обязанностей иностранных граждан может быть положена признанная в правовой науке и практике классификация правовых возможностей граждан России. Ее критериями являются, во-первых, односторонность материального содержания этих прав и соответствующих обязанностей и, во-вторых, в подавляющем большинстве случаев - однотипность правовых норм, их закрепляющих [66. C. 26]. Сущность такой классификации состоит в том, что права и обязанности граждан, закрепленные, в частности, нормами административного права, подразделяются на общие, то есть реализуемые ими во всех сферах государственного управления, и специальные, реализуемые в какой-либо одной или нескольких отраслях или сферах государственного управления. Не претендуя на бесспорность указанной дифференциации прав личности, нужно отметить, что существуют и иные классификации.

Статья 19 Конституции РФ закрепляет положения о всеобщем равенстве перед законом и судом; о гарантии государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств; о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Из этого следует, что права иностранных граждан в нашей стране не могут быть ограничены по перечисленным мотивам, а всякого рода ограничения прав иностранных граждан и лиц без гражданства, установленные их национальным законодательством по указанным причинам, не признаются и не могут получить применение на территории Российской Федерации.

Однако права иностранных граждан в нашей стране могут быть ограничены в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов российских граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства. Данный тезис подтверждают принятые в России соответствующие нормативные правовые акты, например Постановления Правительства РФ от 11.10.2002 N 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» и от 11.10.2002 N 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение», Федеральный закон от 31.07.95 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2003), в ст. 21 которого закреплено положение о том, что право на поступление на государственную службу имеют граждане Российской Федерации.

Тем не менее, иностранные граждане полностью в правах и обязанностях с гражданами России не уравниваются, в связи с чем объем их прав и обязанностей несколько меньше. Непредоставление иностранным гражданам ряда прав обусловлено тем, что функции обеспечения безопасности, правопорядка, государственной власти - прерогатива исключительно граждан нашей страны. То же самое можно сказать и об обязанностях иностранных граждан. Их (обязанности) можно разделить на две группы. К первой группе следует отнести те, которые полностью совпадают с обязанностями граждан России, за исключением обязанности служить в Вооруженных Силах Российской Федерации (ст. 59 Конституции РФ). Вторую группу составляют обязанности, соблюдение которых возложено исключительно на иностранных граждан (причем за невыполнение некоторых из них и предусмотрено выдворение за пределы страны). Обязанностей второй группы немного, и направлены они, прежде всего, на предупреждение и пресечение неконтролируемых миграционных процессов.

2.2  Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства

Каждый иностранный гражданин воспринимается в Российской Федерации как личность, как человек со всеми естественными и приобретенными свойствами. [32. C. 497]

В наиболее полном объеме иностранным гражданам обеспечиваются конституционные (основные) права и свободы, это так называемые права первого поколения. При характеристике данной категории прав, следует, прежде всего, указать, что основным источником их нормативного закрепления являются Конституция Российской Федерации, Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, утвержденная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН /144 от 13 декабря 1985 г. Декларация делит все права и свободы, которыми пользуются иностранные граждане на общие и специальные. К первой группе относятся права, обладание которыми носит безусловный характер.

Это, прежде всего, право на жизнь и личную неприкосновенность, ни один иностранный гражданин не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей, а также не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом. Значимость особого выделения такого, казалось бы, само разумеющегося права, заключается в том что, провозгласив и присоединившись к международным договорам и резолюциям, таким как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и др. Российской Федерации приняла на себя обязательство не только гарантировать данное естественное и абсолютное право, но и принимать меры по реальной охране жизней иностранных граждан, посредством государственных законов и действий государственных органов, обеспечивающих охрану жизни человека. К примеру, такими мерами являются охрана жизни от уголовных преступлений, ответственность за правонарушения, которыми создаются опасные для жизни условия труда, обеспечение медицинской помощи и другие.

На сегодняшний день ситуация, когда каждый иностранный гражданин, на законных основаниях пребывающий в Российской Федерации может рассчитывать на некую защищенность со стороны правоохранительных и иных государственных органов имеет ярко выраженные проблемные оттенки. К примеру, пятого июля 2006 года Прокуратура Костромы завершила расследование дела о нападении на китайских студентов и девушку-азербайджанку. Следствие признало, что мотивы избиения иностранных граждан – национальная вражда (ГТРК «Кострома»). «Исходя из собранных следствием доказательств и предъявленного на основании собранного доказательств обвинения, органы предварительного следствия прокуратуры города Костромы категорически утверждают, что в действиях обвиняемых имеется состав преступления, предусмотренный статьей 282, частью 2-й, пункт «а» Уголовного Кодекса РФ - разжигание этнической и национальной розни с применением физического насилия».

Седьмого апреля 2007 года в Санкт-Петербурге в результате нападения неизвестных погиб африканский студент. Гражданин Сенегала Ламзар Самба был членом правозащитной организации, помогающей африканским студентам в России. По сообщениям Интерфакс, нападение произошло рано утром. Группа иностранных студентов возвращалась из ночного клуба. Внезапно по молодым людям начали стрелять. Сенегалец погиб на месте. Источник в милиции пояснил, что стреляли в спину и увидеть нападавшего не удалось. Только за три месяца этого года было отмечено четыре случая избиения иностранных граждан.

Всего в России, по данным Московского бюро по правам человека, в 2005 году было зафиксировано 25 убийств на почве этнической ненависти.

28 декабря 2006 года в Новосибирской области суд огласил приговор четверым скинхедам[1], орудовавшим в городе Бердске, — Антону Калинину, Дмитрию Ильиных, Евгению Дьяченко и Александру Бочкарёву. Их признали виновными в нападениях на иностранных граждан по мотивам национальной ненависти. Следствие установило, что именно они 23 октября прошлого года зверски избили строителя из Таджикистана.

Особо ярким примером стоит отметить, такое пренебрежительное отношение государства и его органов к такому безусловному праву как право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь и в отношении жилища или переписки (подпункт b) пункта 1 ст.5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают). Определением Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О «По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», указано, поскольку отказ в выдаче разрешения на временное проживание или аннулирование ранее выданного разрешения за неоднократные нарушения установленного порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации в отношении иностранного гражданина, состоящего в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющего ребенка, влечет его обязанность в течение 15 дней добровольно покинуть Россию, что представляет собой серьезное вмешательство в сферу личной и семейной жизни, право на уважение, которое гарантируется статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, такие меры могут быть применены уполномоченным органом исполнительной власти и судом только с учетом личности правонарушителя и характера совершенного административного правонарушения, т.е. степени его общественной опасности. Данное определение суда противоречит международно-правовым предписаниям, согласно которым установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния.

В рамках вопроса о праве иностранного гражданина на свободу передвижения и выбора места жительства на территории Российской Федерации (пункт 3 ст. 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают), также имеющего неоднозначный характер, следует указать, то что имманентно являющимся элементом общей системы административно-правового регулирования положения иностранных граждан механизм регулирования пребывания и перемещения иностранных граждан, зачастую играет главенствующую роль в реализации прав и свобод иностранного гражданина. Сущность его заключается в установлении особых правовых режимов пребывания и перемещения иностранных граждан по территории Российской Федерации, в частности создана система регулирования пребывания иностранных граждан в зависимости от времени нахождения на территории России, включающая три категории - временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие; установлены основания для отказа в разрешении на пребывание в Российской Федерации; установлено особое регулирование для отдельных категорий иностранных граждан, в которых заинтересована Российская Федерация (военнослужащие); закреплен механизм регистрации, учета и контроля пребывания иностранных граждан; установлена ответственность иностранных граждан за нарушения правил пребывания.

Согласно общим предписаниям каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства [10.]. Естественно по объему данное право не одинаково для граждан Российской Федерации и иностранных граждан. Главным документом, регулирующим осуществление права, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Конституция ввела понятия «место пребывания» и «место жительства». Согласно Федеральному закону от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижении, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», место пребывания – жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно. Место жительства, это жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, аренды либо иных основаниях, предусмотренных законодательством. До принятия Закона 1993 года в России существовало понятие «прописка» - место жительства каждого лица удостоверялось специальным штампом органа внутренних дел в паспорте.

Теперь прописка заменена категорией «регистрационный учет» (регистрация) граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет.

Постоянно или временно проживающий в РФ иностранный гражданин, обладающий правом пользования жилым помещением, находящимся на территории РФ, обязан зарегистрироваться по адресу указанного помещения. Основанием для регистрации по месту жительства является наличие у иностранного гражданина права пользования жилым помещением, которое определяется в соответствии с жилищным законодательством РФ. Таким образом, при подаче иностранным гражданином заявления о регистрации по месту жительства, вместе с документом, удостоверяющим личность, видом на жительство или разрешением на временное проживание, должны предъявляться и документы, подтверждающие право пользования жилым помещением.

Подпункт а) пункта 1 ст. 8 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, содержит право на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, в частности женщинам должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются мужчины, с равной оплатой за равный труд. Закон, упрощая порядок постановки на учет иностранного гражданина по месту пребывания, одновременно и усложняет порядок продления временного пребывания или временного проживания на территории Российской Федерации, а точнее вообще не предусматривает такой процедуры [26. Cт. 653]. Фактически складывается следующая ситуация: прибывший, в порядке, не требующем получения визы, иностранный гражданин, скажем, гражданин республики Узбекистан, с целью дальнейшего устройства на работу, в установленном порядке получает миграционную карту при пересечении границы, в течение трех дней регистрируется по месту временного пребывания, оформляет и подает все необходимые документы для получения разрешения на работу в отдел миграционной службы. Затем, получив такое разрешение на работу, сроком, как правило, один год, заключив трудовой договор с работодателем, по букве закона имеет право продлить регистрацию на срок действия трудового договора, но не более чем на год, однако бремя оформления регистрации иностранного работника полностью ложится на работодателя. Не каждый работодатель пойдет на столь сложный шаг, требующий значительных временных и финансовых затрат. Практика же пошла по иному пути, иностранный гражданин, у которого заканчивается срок регистрации, пересекает границу и возвращается с новой миграционной картой, дающей право встать на регистрационный учет, на срок три месяца (девяносто суток). В свою очередь такой порядок служит плодородной почвой для различного рода злоупотреблений и коррупционной деятельности органов пограничного контроля. Но и сами иностранные граждане, не желая выезжать на границу самостоятельно, либо покупают миграционные карты и в последующем за определенную сумму денег проставляют в паспорте поддельный дата, штамп о пересечении границы, что влечет по своей сути уголовную ответственность, предусмотренную 327 статьей Уголовного кодекса Российской Федерации как использование подложного документа. На сегодняшний день отделом иммиграционного контроля Управления федеральной миграционной службы по Новосибирской области выявлено достаточное количество поддельных миграционных карт и штампов в паспортах иностранных граждан, направлены дела в органы дознания, делаются запросы в различные контрольно-пропускные пункты (КПП) на предмет распространения миграционных карт.

Изучая вопросы, рассмотренные выше, сталкиваясь с проблемами и нарушениями прав иностранных граждан, все более актуализируется и требует своего разрешения вопрос о праве иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации на мирные собрания (Подпункт с) пункта 2 ст. 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны). Данная проблема достаточно подробно изучена старшим преподавателем кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА, кандидатом юридических наук Таевой Н.Е. [86. C. 105-108]

Например, иностранцы, обучающиеся в вузах, создают землячества, проводят собрания. Нередко иностранцы участвуют в шествиях и демонстрациях. «Что касается митингов, демонстраций и пикетирования как акций протеста, то нельзя ограничивать иностранцев в их проведении, если они направлены не против конституционного строя России, а против дискриминационных мер по отношению к иностранцам либо в защиту их прав» [32. C. 173].

Аналогичной точки зрения придерживается К. Экштайн. Он пишет: «Свободой собраний пользуются физические и юридические лица... Как и свобода мнений и другие права свободного общения, свободу собраний следует понимать в качестве права человека, которое принадлежит и иностранцам» [93. C. 201].

Причиной неопределенности в вопросе о принадлежности иностранным гражданам, находящимся на территории Российской Федерации, собираться мирно, без оружия является его двойственный характер. Нельзя точно сказать - это право политическое или личное. Здесь нельзя не согласиться с точкой зрения В.О. Матвеева, который считал, что нет никакого сомнения в том, что право публичных собраний вместе с правом петиций, свободой печати, свободой союзов находится как бы на грани, отделяющей права личные от прав политических. Все эти права по своей природе имеют двойственный характер [69. C. 6]. Дело в том, что право собраний имеет двоякое применение - в частных интересах и в общих. С одной стороны, граждане могут собираться для обсуждения частных дел, не имеющих никакого отношения к политике. К таким обсуждениям власть безразлична. И в этом смысле право собраний является естественным, личным правом каждого. С другой стороны, граждане могут собираться для обсуждения политических вопросов. И в этом понимании право собраний является политическим и должно принадлежать только гражданам государства [69. C. 8].

Вместе с тем процессы интернационализации, происходящие на международном уровне, способствуют постепенному распространению действия политических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания. Анализ российского и зарубежного законодательства по этому вопросу позволяет выделить три категории политических прав: политические права, предоставляемые всем иностранным гражданам; политические права, предоставляемые отдельным группам иностранных граждан; политические права, не предоставляемые иностранным гражданам. К первой категории можно отнести право на объединение, распространяемое законодательством большинства государств на «каждого» (ст. 30 Конституции РФ, ст. 36 Конституции Республики Беларусь, ст. 58 Конституции Польши), право обращений (ст. 17 Основного закона ФРГ, ст. 15 Конституции Японии). Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей можно одновременно отнести как ко второй, так и к третьей категории.

К числу наиболее важных элементов политического статуса личности традиционно относится право граждан избирать и быть избранными в органы власти. В современных демократических государствах выборы являются основополагающим условием легитимности таких органов, реализующих народный суверенитет в течение установленного законодательством срока.

Впрочем, вплоть до середины XX в. участие иностранных граждан в выборах какого-либо уровня не было характерным. В научной литературе специально подчеркивалось, что «ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам» [38. C. 48].

Содержание многих современных источников международного права отражает тенденцию все более широкого участия иностранных граждан в определенных избирательных кампаниях [53. C. 19-24]. По наделению лиц избирательными правами международные документы можно разделить на четыре группы: гарантирующие участие в выборах граждан (например, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п. 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., раздел V Рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека по анализу законодательной базы выборов 2001 г., ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г.); гарантирующие участие в выборах каждого человека[2] (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., п. 2 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 43/157 "Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов" 1988 г., п. 3 одноименной Резолюции 46/137 1991 г., раздел "Права человека, демократия и верховенство закона" Парижской хартии для новой Европы 1990 г.; к рассматриваемой группе документов представляется возможным отнести акты, регламентирующие участие населения в выборах - например, ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (СНГ) 1994 г.); запрещающие иностранным гражданам участвовать в избирательных кампаниях (ст.1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г.); разрешающие иностранным гражданам участвовать в выборах.

Документы последней группы, как правило, регулируют право иностранцев участвовать в муниципальных выборах, и носят партикулярный характер. Иностранные граждане могут принимать участие в двух видах выборов - региональных и местных. Однако в российской электоральной практике региональными выборами считаются выборы в органы государственной власти субъектов Федерации.

Одним из важнейших международных документов, регламентирующих политические права иностранных граждан, является Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г. Статья 6 Конвенции обязует государства предоставлять всем иностранным резидентам право голосовать и быть избранными на выборах в органы местного самоуправления при условии, что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и, кроме того, проживают на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение 5 лет, предшествующих выборам [5. C. 599]. Впрочем, эта же статья признает право государств, принимающих на себя обязательства по Конвенции, ограничить иностранных граждан «только правом голоса». Очевидно, подразумевается ограничение пассивного избирательного права иностранных резидентов.

Как видно из приведенных международных документов, тенденция к наделению активным и пассивным избирательным правом иностранных граждан на муниципальном уровне характерна главным образом для государств Европы.

Таким образом, анализ международно-правовых документов, предусматривающих участие иностранных граждан в национальных выборах, позволяет выделить некоторые стандарты такого участия:

а)ограничение уровнем муниципальных выборов;

б)возможность наделения иностранных граждан как активным, так и пассивным избирательным правом;

в)нахождение на территории государства пребывания на законных основаниях;

г)наличие ценза оседлости либо требование постоянного проживания;

д)установление национального режима в отношении обязательных требований для обладания избирательными правами.

Естественно, что нормы международного и европейского права оказали влияние на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного статуса иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные варианты - от полного исключения иностранцев из электоральной жизни государства до разрешения участвовать в общегосударственных выборах.

Что касается иных прав политического содержания, то, прежде всего, следует отметить, что федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, также ограничены права иностранных граждан при поступлении на государственную и муниципальную службу, при занятии отдельными видами деятельности. Так, иностранный гражданин не имеет права:

-находиться на муниципальной службе;

-находиться на государственной гражданской и государственной правоохранительной службе;

-быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

-быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

-быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации;

- заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Наиболее интересным представляется право иностранного гражданина - при поступлении на военную службу - они могут поступить на военную службу только по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Предпосылкой возникновения государственно-служебных или военно-служебных отношений является наличие необходимых и обязательных условий. Современная юридическая наука отмечает специфические особенности как самих военно-служебных правоотношений, так и причин, их порождающих. Так, например, А.Т. Вахидов под условиями поступления граждан на военную службу по контракту предлагает понимать «предусмотренные действующим законодательством обстоятельства, при которых такое поступление становится возможным» [51. C. 60].

Конституция РФ (ч. 2 ст. 59) устанавливает, что военная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеральным законом. Основополагающим нормативным актом, осуществляющим правовое регулирование в области военно-служебных отношений, является Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» [17] 1998 года. Анализируя условия возникновения военно-служебных отношений, А.В. Кудашкин, например, считает, что под ними следует понимать «юридические требования, предъявляемые к личности привлекаемого или поступающего на военную службу. А именно: гражданство; достижение определенного возраста; годность по состоянию здоровья; профессионально-психологические качества; уровень образования, профессиональной и физической подготовки и т.д." [65. C. 72].

В дополнение к важнейшим условиям возникновения военно-служебных отношений, по мнению автора, следует отнести также волевой акт государства (решение о призыве, заключение контракта) как обязательный юридический факт для наступления данных отношений. Без данного условия все юридические требования, предъявляемые к личности, окажутся невостребованными.

Перечисленные требования к будущему субъекту военно-служебных правоотношений, за некоторыми исключениями (уровень образования, профессиональная и физическая подготовка), являются общими как для лиц, поступающих на военную службу по контракту, так и для граждан, привлекаемых по призыву.

Нельзя не согласиться с позицией Неверова А.Я. [74. C. 50-53], внеся изменения в Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", которыми также иностранные граждане допускаются к поступлению в Вооруженные Силы Российской Федерации по контракту (ст. 18.1), законодатель создал явную правовую коллизию.

Дело в том, что, определяя систему государственной службы в Российской Федерации (ст. 2), Закон «О Системе государственной службы российской федерации» [21] содержит норму, подразделяющую государственную службу на виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

 Следует более подробно остановиться на понятии "государственная служба". Государственная служба является формой реализации конституционного права граждан на труд. Она осуществляется определенной категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате за вознаграждение является основной профессией. Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта - государственного служащего. Под ним понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета.

Пункт 3 статьи 2 Федерального Закона «О Системе государственной службы российской федерации» указанной статьи провозглашает, что военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы. Таким образом, требования к лицам, которые могут быть допущены к государственной службе, должны быть идентичными. Следовательно, субъект данных общественных правоотношений остался неизменным, и проходить данную (военную и правоохранительную) службу могут только граждане Российской Федерации.

 Однако Закон предоставляет иностранным гражданам возможность проходить военную службу по контракту, причем указывает конкретный перечень документов.

Мнение Неверова А.Я. достаточно критично, хотя и не безосновательно, учитывая степень напряженности в стране, острый межнациональный конфликт, законодатель пошел на рискованный шаг, предоставив право проходить военную службу в добровольном порядке, то есть по контракту.

Безусловно, иностранный гражданин, законно находящийся на территории Российской Федерации, не имеет того комплекса прав и свобод, которыми располагают граждане России, и это обусловлено стремлением законодателя обеспечить правопорядок и безопасность государства. Однако, существенным образом ограничив права и свободы иностранных граждан, российская правовая система налагает на иностранных граждан повышенную степень обязанностей.

Обращаясь к основным обязанностям иностранных граждан, необходимо, прежде всего, обратить внимание на то, что многие обязанности можно считать корреспондирующими правам и свободам граждан.

В одних случаях они подразумеваются в силу логической связи с соответствующими правами и свободами – как необходимость уважать их. В других случаях обязанности, развивающие права и свободы, специально закрепляются в нормах Конституции совместно с этими правами и свободами.

Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно. Наряду с уже обозначенными обязанностями, являющимися следствием прав и свобод, некоторые статьи Конституции специально посвящены только обязанностям. Речь идет о следующих обязанностях.

Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (статья 57). Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Дублируя норму закона о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, нужно обратить особое внимание на то, что, к примеру, налог на доходы физических лиц для иностранных граждан составляет тридцать процентов (для граждан Российской Федерации налог составляет тринадцать процентов). Из расчета минимальной заработной платы около четырех тысяч рублей иностранный гражданин вынужден выплачивать чуть менее половины своей заработной платы на налоги, включая отчисления в Пенсионный фонд, фонд социального страхования, а также в некоторых случаях единый социальный налог, и НДФЛ.