Федерально–территориальная структура системы законодательства

2.4 Федерально–территориальная структура системы законодательства

Наличие федеративной структуры в системе законодательства является отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает огромное влияние на состояние системы законодательства.

Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты), как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны, верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия является государством, в котором должно формироваться единое правовое пространство.

Изучение опыта размежевания предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход Российской Конституции является одним из перспективных. В Конституции ФРГ используется опыт конституционного разграничения предметов ведения Германии. Признавая конституционное разграничение предметов ведения, субъекты РФ вне пределов компетенции Федерации, обладают всей полнотой государственной власти. В процессе реализации собственных полномочий субъекты Федерации формируют собственное законодательство, право на создание которого, предусматривается Конституцией РФ (ст.ст. 5, 73, 76).

Исследование федеративной структуры законодательства предполагает выяснение характера связей между федеральными и региональными правовыми актами.

Одной из главных причин противоречий в федеративной структуре законодательства являются заключаемые двухсторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Данные договоры отражают общую тенденцию децентрализации правового регулирования. Они устанавливают разный объем полномочий для субъектов Федерации. Положения договоров предопределяют содержание законодательства субъектов Федерации. Поэтому при выяснении соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству возникает проблема приоритета положений договоров или норм федерального законодательства.

Отсутствие четких представлений о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации объясняется, во многом, разнообразием взглядов на характер и природу российского федерализма, степень самостоятельности субъектов Федерации. Следовательно, изучение федеративной структуры законодательства неотделимо от общего анализа современного российского федерализма.

В Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст.ст. 71-73 Конституции.

Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства. В ч.2 ст.4, ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории, что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ.

На территории субъекта Российской Федерации действуют федеральные законы и законы субъектов РФ. Из смысла Конституции РФ (ч. 4 ст. 76) вытекает, что федеральные законы обладают верховенством в случаях их принятия по предметам ведения собственно федерации и по вопросам, регулируемым Федерацией в рамках совместного ведения. Законы субъектов Федерации, принятые по предметам ведения субъектов Федерации имеют равную юридическую силу с федеральными законами.

Противостояние законов федерального и регионального уровня возможно, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя. В этом случае возникают юридические коллизии. Правом окончательного их разрешения обладает суд.

Многие субъекты Федерации до сих пор не нашли предмета для собственного правового регулирования. Поэтому они часто “внедряются” в сферу полномочий Федерации, либо просто “дублируют” федеральные акты.

Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития системы российского законодательства

Рассмотрим вопрос проблемы и перспективы развития системы Российского законодательства на примере становления экологического законодательства.

В современных условиях постоянного и кардинального изменения природоохранительного законодательства, формирования концептуальной и доктринальной основы обеспечения как национальной безопасности в целом, так и экологической безопасности, особую роль приобретает необходимость формирования адекватного институционального подхода, способного выявить общие и характерные черты обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера как совокупности внутренне связанных норм, регулирующих отдельную группу однородных, взаимосвязанных общественных отношений.

В классическом понимании «правовой институт» – это система взаимосвязанных норм права, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства.

Правовые институты, как отмечает О.Е. Кутафин, призваны регламентировать отдельные участки, фрагменты, стороны общественной жизни. Такие институты функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом – как внутри данной отрасли, так и вне ее. [29] По мнению С.А. Авакьяна, юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и право, и являются правовые институты[30]. Появление новой сферы общественных отношений в области обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях поставило перед юристами-экологами ряд сложных теоретических и практических проблем о:

– границах проблематики в сфере чрезвычайных ситуаций, ее соотношении с конституционным, административным, гражданским, экологическим законодательством, законодательством в сфере промышленной, биологической и химической безопасности и др.;

– новых взглядах на систематизацию и кодификацию экологического законодательства;

– взаимопроникновении качественно разнородных дисциплин (наук), об использовании их определений, научного аппарата, различных аспектов правового регулирования в рамках различных отраслей права. Речь идет скорее не только и не столько о теоретическом вкладе в осмысление права чрезвычайных ситуаций, а о сугубо практическом направлении законотворчества.

В соответствии со ст.72 Конституции РФ обеспечение экологической безопасности, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что создает основу для формирования законодательства в данной сфере общественных отношений на федеральном и региональном уровнях. Классификатор правовых актов относит законодательство о чрезвычайных ситуациях к административному праву в части регулирования административных режимов и к экологическому праву в части правового регулирования зон чрезвычайной ситуации и зон экологического бедствия. Вместе с тем нормы, регулирующие общественные отношения в сфере чрезвычайных ситуаций, содержатся и в конституционном праве (например, режим чрезвычайного положения), в гражданском праве (обстоятельства непреодолимой силы) и в других отраслях права и законодательства.

Институт права чрезвычайных ситуаций отражает подход о наибольшей общественной опасности деятельности, связанной с высокими антропогенными рисками; чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. К этим отношениям наиболее близко зонирование экологически неблагополучных территорий. Очевидно, что урегулированные нормами экологического права отношения по экологическому контролю, экологическому аудиту и сертификации, экологической экспертизе также направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций.

Обособление института «экологической безопасности» и его вспомогательного «права чрезвычайных ситуаций» формируется, во многом исходя из развития экологического права, национальной и территориальной безопасности, правовых норм, регулирующих различные сферы высокорисковой деятельности: техногенной безопасности, промышленной, химической, биологической, пожарной и других видов безопасности.

Таким образом можно говорить о формировании комплексной отрасли законодательства – «права чрезвычайных ситуаций», объединяющей нормы в сфере обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. Система законодательства о чрезвычайных ситуациях, включает как нормы обеспечивающие охрану и защиту как человека, так и окружающей среде, на сегодняшний день она развивается, и это развитие предполагает подготовку и принятие ряда законодательных актов, которые необходимо уже принять в самое ближайшее время, которые в бедующем смогут более детально регламентировать деятельность государственных органов власти в чрезвычайных ситуациях.

Заключение

Анализ российского законодательства показал, что оно носит противоречивый характер. Часто в правотворческой деятельности государства наблюдается преобладание интересов некоторых субъектов Федерации и отдельных групп населения, что приводит к ослаблению внутренних связей законодательства. Приведение его в упорядоченное состояние зависит, в том числе, и от решения теоретических проблем.

При исследовании системных качеств российского законодательства значительное внимание было уделено рассмотрению системы российского законодательства, в которой были выделены горизонтальная, иерархическая и федеративная структуры.

Изучение горизонтальной структуры законодательства показало усиление процессов интеграции в законодательстве, что отражается в большом количестве формирующихся отраслей законодательства.

Анализ иерархической структуры законодательства выявил множество проблем в соотношении актов по юридической силе. Особое внимание заслуживает необходимость применения Конституции РФ как правового акта, обладающего высшей юридической силой и прямым действием. Должен быть урегулирован на федеральном уровне вопрос о соотношении правовых актов Президента РФ с федеральными законами.

Рассмотрение иерархической структуры законодательства позволило определить круг правовых актов, составляющих законодательство, что дает возможность нормативного закрепления данного понятия. Постепенный переход к “узкому” пониманию законодательства как совокупности законов, на наш взгляд, повысит эффективность правоприменительной деятельности.

Особое внимание в работе уделено изучению федеративной структуры законодательства в силу того, что федеративный аспект государственности оказывает в настоящее время основное влияние на целостность законодательства России.

Поводя итоги, обращаем внимание на тесную связь между становлением четкой, упорядоченной федеративной структуры законодательства в России. Непротиворечивая федеративная структура законодательства будет призвана обеспечить равенство экономических возможностей субъектов Федерации. Это позволит им упрочить своё политическое и социально-экономическое положение, и в свою очередь будет способствовать реализации прав граждан в Российской Федерации.

Список литературы

Законодательство Российской Федерации

1.  Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г.

2.  Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. № 33-ФЗ “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” // Российская газета. 10 марта 1998 г.

3.  Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” // Российская газета. 23 декабря 1997 г.

4.  Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в Российской Федерации” // С ЗР Ф. 1999 г. № 29

Комментарии к нормативным правовым актам

5.  Российское законодательство: проблемы и перспективы. – М.: Издательство БЕК, 2005.

Учебная и научная литература

6.  Российская юридическая энциклопедия. – М.: Издательский Дом ИНФРА-М, 2004.

7.  Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М.: 2005.

8.  Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II – М.: Юрид. лит., 2004

9.  Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. – 2-е изд. – М.: Юрид. лит., 2006

10.  Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В Малько. – М.: Юристъ, 2007.

11.  Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М. 2001.

12.  Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятия и формирование Советское государство и право. 1977. №2.

13.  Золотарёва М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1999. № 1.

14.  Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. Указ. соч.

15.  Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. – М.: Дело, 1998.

16.  Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.:

Периодические издания

17.  Издательство “Зерцало”, 1998. Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм:равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3.

18.  Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1998. № 6.

19.  Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З. и др. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право. 2005. №3

20.  Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р // Российская газета. 18 октября 1994 г.

[1] Такие данные можно найти, см.: Полное собрание русских летописей. Т.1. Повесть временных лет по Лаврентьевскому списку. - М., 1997. Стлб. 37

[2] См.: Развитие юриспруденции в Московском государстве (XIV-XVI вв.) (В.А. Томсинов) // Законодательство, N 4, 5, 6, апрель, май, июнь, 2005 г.

[3] См.: Сергеевич В.И. Лекции и исследования по древней истории русского права / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. - М., 2004. С. 14, 16.

[4] См.: Юшков С.В. Судебник 1497 г. // Серафим Владимирович Юшков. - М., 1989. С. 402 (Серия «Труды выдающихся юристов»).

[5] См.: Юшков С.В. Там же. С. 382.

[6] См.: Таганцев Н. С. Курс уголовного права. - С.-Петербург, 1902 г. - С. 232

[7] См.: Латкин В. Исследование о Земских соборах Древней Руси, 1885 г. - С.214

[8] Подробнее об этом см.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. – М.: Издательство БЕК, 2005. – 478 с.

[9] Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 181-ФЗ “Об основах охраны труда в Российской Федерации” // С ЗР Ф. 1999 г. № 29. стр. 3702.

[10] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М: Просвет 1999, стр. 4-5.

[11] Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие– М.: 2005. стр. 11.

[12] Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 21 октября 1994 г. № 51-ФЗ // Российская газета. 1994 . 8 декабря № 14-ФЗ // Российская газета. 6, 7, 8 февраля 1996 г.

[13] Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: рекомендации. М.: Статут, 1998. стр. 26-27.

[14] Российская юридическая энциклопедия. М.: Юристь; стр. 340.

[15] Российская юридическая энциклопедия: энциклопедия. М.: Просвет - стр. 889.

[16] Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II – М.: Юрид. лит., 2004 стр. 224.

[17] Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. М.: Юрсить., стр. 234.

[18] Синюков В.Н. Российская правовая система. – Саратов: 2004. С. 355.

[19] Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II – М.: Юрид. лит., 2004 стр. 228.

[20] Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 “О классификаторе правовых актов” // Российская газета. 21 марта 2000 г.

[21] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 г. № 4-П // Российская газета. 18 марта 1997 г.

[22] Российская юридическая энциклопедия. Указ. соч. С. 889.

[23] Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г.

[24] Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. – М.: Б. И., 2007. С. 51.

[25] Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В Малько. – М.: Юристъ, 1997. стр. 336.

[26] Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. Указ. соч. С. 52.

[27] Федеральный конституционный закон от 11 апреля 1997 г. № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” // Российская газета. 23 декабря 1997 г.

[28] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 октября 1994 № 1622-Р // Российская газета. 18 октября 1994 г.

[29] Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.:Юристь 2001. стр. 56.

[30] Авакьян С.А. Государственно- правовые институты: понятия и формирование Советское государство и право. 1977 М.: Правовед. стр. 13-19.