Полномочия и функции Европейского парламента

2. Полномочия и функции Европейского парламента

Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в современных государствах. Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, вотирование бюджета и отчета о его исполнении, в-третьих, контроль за деятельностью органов управления, в-четвертых, осуществление внешнеполитических полномочий. Отличие и своеобразие в осуществлении этих полномочий Европейским парламентом связаны с его статусом, местом и ролью в общей системе институтов Сообществ и Союза. Оно обусловлено также спецификой осуществления этих полномочий, которые в значительной мере лимитированы как действующим законодательством, так и отсутствием в большинстве случаев самостоятельности в принятии решений. Рассмотрим осуществление каждого из основных полномочий более подробно.

1. Законодательные полномочия. В учредительных актах, подписанных в 1957 г., была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая статус Европейского парламента. Согласно сохраняющей свое действие по настоящее время ст. 137 Европейский парламент "осуществляет функции консультации и контроля". Приведенная формула ограничивает назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогательной роли, свидетельствующей о второстепенном положении этого парламентского учреждения в системе институтов Европейских сообществ и Европейского Союза. Однако ситуация, сложившаяся в настоящее время, не вполне отвечает этой формуле, носящей заведомо ограничительный и в какой-то мере даже антипарламентский характер.

На начальных этапах существования Европейских сообществ Парламент обычно лишь информировался, и в очень редких случаях запрашивалось его консультативное мнение по вопросам принятия нормативно-правовых актов. В настоящее время такая процедура, как простое информирование Парламента, уже перестает играть самостоятельную роль, ^а сохранившаяся консультативная процедура претерпела определенные изменения. Достаточно напомнить, что в учредительных документах, посвященных Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в ходе консультативной процедуры. Конечно, само по себе сохранение этой процедуры все еще дает основание говорить о том, что Парламент во многих случаях не может оказывать реального воздействия на процесс принятия законодательных решений [2. с.83].

Сдвиги, происходящие в этой области, не ограничиваются лишь призывом к учету мнения Парламента. Уже Единый европейский акт 1986 г. закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, подлежал рассмотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на заседаниях Парламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее слово оставалось за Советом, тем не менее, Парламент стал играть более активную роль. Наконец в соответствии с Маастрихтским договором и особенно после уточнений, сделанных Амстердамским договором, введена и начинает все шире использоваться процедура совместного принятия решений. В этом случае проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, проходит три чтения, весьма схожие с порядком, который принят обычно в национальных парламентах, и окончательное принятие нормативно-правового акта невозможно без согласия и одобрения со стороны Парламента.

В результате постепенно вводится в действие почти нормальная законодательная процедура, свойственная парламентским учреждениям. Главное отличие от этой "нормальной" процедуры состоит в том, что она пока применяется не ко всем, а лишь к частным случаям обсуждения и принятия законодательных актов Союза. В 1998 г. вотировано 215 консультативных заключений Парламента, а решений по итогам применения процедуры совместного решения принято только 11. Правда, к этому числу можно еще добавить принятие совпадающих позитивных резолюций, которые имеют тот же правовой эффект, что и применение процедуры совместного решения. Тем не менее удельный вес такого рода решений в общем объеме деятельности Европейского парламента остается пока весьма незначительным.

Можно отметить также, что небольшой сдвиг произошел за последнее время и в том, что касается осуществления парламентариями права законодательной инициативы, правда, она так и не передана в ведение Парламента, однако последний может теперь проявлять инициативу в отношении инициирования внесения проекта нормативных правовых актов. В частности, ему предоставлено право требовать осуществления соответствующей законодательной инициативы и внесения необходимых проектов со стороны Комиссии, если необходимость внесения таковых предусмотрена учредительными актами.

2. Бюджетные полномочия. Проект, как уже отмечалось, подготавливается Комиссией и рассматривается и вносится в Парламент Советом. Парламенту предоставляется право как обсуждения законопроекта в целом, так и внесения поправок. Однако право вотирования поправок распространяется только на небольшую часть проекта бюджета, связанную с осуществлением так называемых необязательных расходов. Ситуация довольно оригинальная. Большая часть бюджетных расходов, относимых к обязательным расходам, может стать предметом обсуждения, но поправки, предлагаемые Парламентом, носят скорее характер пожеланий. Что касается рассмотрения необязательных расходов, то предлагаемые изменения носят императивный характер и должны учитываться при выработке окончательного проекта при условии, что они не выходят за общие рамки расходов, предусмотренных по бюджету.

Практически Европейский парламент лишен возможности сколько-нибудь существенно пересматривать доходную и расходную часть бюджета, и не обладает правом внесения своего собственного законопроекта по финансам. Парламенту предоставлено право лишь принять или отклонить проект бюджета в целом. В последнем случае Комиссия и Совет обязаны внести новый проект бюджета на утверждение Парламента. Парламент не может воздействовать на другие институты, участвующие в принятии бюджета Союза, путем внесения изменений в его доходную часть. Он не вправе самостоятельно изменять как источники собственных средств, так и потолочные цифры, определяющие сумму поступлений. В отличие от национальных парламентских учреждений Европейский парламент "хозяином кошелька" не является. Парламент утверждает отчет об исполнении бюджета. Опираясь на представленные документы и доклады Счетной палаты, Европейский парламент может утвердить или отклонить отчет об исполнении бюджета. Показательно, что по состоянию на начало 1999 г. Парламент еще не утвердил отчет об исполнении бюджета за 1996 г.

3. Контрольные полномочия. Европейский парламент осуществляет в довольно широких пределах контроль за деятельностью Комиссии. Формы и методы этого парламентского контроля более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. Это, во-первых, право на информацию. Совет и Комиссия обязаны представать Европейскому парламенту доклады по итогам деятельности этих институтов, а также итоговый годовой доклад о деятельности Европейского Союза. Такого рода доклады, представляемые обычно руководителями соответствующих институтов, могут служить основанием для обсуждения деятельности Совета или Комиссии, как в отдельных областях, так и в отношении функционировании Союза и его институтов в целом.

Вторая наиболее распространенная форма контроля за деятельностью Комиссии и Совета — это устные и письменные вопросы. Активность парламентариев в этом отношении довольно высока. Достаточно сказать, что в 1998 г. было задано 5573 парламентских вопроса, из которых 4014 составили письменные вопросы. Они включали 3737 вопросов, заданных Комиссии, и 377 вопросов, адресованных Совету. Кроме того, за тот же период было рассмотрено на пленарных заседаниях 204 устных вопроса, сопровождавшихся обсуждением. Из них 125 вопросов было задано Комиссии и 79 адресовано Совету. Наконец, 1255 вопросов было задано в ходе так называемого часа вопросов и ответов, который проводится еженедельно Европейским парламентом по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламентских учреждениях. Всего было задано в ходе заседаний, посвященных часу вопросов и ответов, 788 вопросов Комиссии и 467 — Совету. Определенному расширению контрольных полномочий Парламента должно содействовать такое нововведение, предусмотренное Договором о Европейском Союзе, как создание временных комиссий по расследованию. Подобного рода комиссии создаются по требованию не менее чем четверти депутатов. Они имеют своим назначением проведение конкретного расследования в связи с обвинениями, выдвинутыми в адрес тех или иных институтов или органов, в совершении правонарушений или недобросовестном управлении в том, что касается применения права Сообществ. Не подлежит учреждению комиссия по расследованию, если ее создание представляет собой покушение на прерогативы Суда ЕС, рассматривающего данный спор. В решении о создании комиссии по расследованию может быть указан конкретный срок функционирования. Если срок деятельности не указан, то по общему правилу комиссия прекращает свою деятельность после представления доклада по рассматриваемому им делу. Прямых указаний на то, какие последствия может иметь признание нарушения со стороны Комиссии, учредительные договоры не содержат.

К числу контрольных полномочий следует отнести также институт парламентской ответственности правительства, применяемый в Европейском Союзе. Механизм института ответственности описан выше в главе, посвященной Европейской Комиссии. Отметим только, что возможности Европейского парламента и в этой области заметно ограничены. Во всяком случае, как постановка вопроса о доверии Комиссии, так и тем более процедура голосования сконструированы таким образом, что делают весьма затруднительным вынесение резолюции порицания. Очевидно, только совершение скандальных по своему характеру правонарушений или упущений, повлекших за собой нарушение принципа добропорядочного управления, может вызвать к жизни использование этого института. Это подтверждается, в частности, событиями марта 1999г., когда выдвинутые СМИ обвинения в финансовых злоупотреблениях и плохом управлении заставили Комиссию под угрозой выражения недоверия, не дожидаясь формального голосования по резолюции порицания, коллективно подать в отставку.

Характеризуя контрольные полномочия Европейского парламента, следует обратить внимание еще на два существенных нововведения, предусмотренные учредительными актами. Это, во-первых, признанное в законе право на подачу индивидуальных или коллективных петиций, подлежащих обязательному рассмотрению Европейским парламентом при условии, что эта петиция касается вопросов, относящихся к ведению Сообществ, а равно, что обжалуемые действия или решения затрагивают интересы заявителя лично.

Во-вторых, введение института омбудсмена. Его учреждение предусмотрено ст. 138-Е (н.н. ст. 195) Договора о ЕС. Омбудсмен назначается Европейским парламентом на срок его полномочий каждый раз после очередных выборов. Возможно также повторное назначение одного и того же лица. Омбудсмен покидает свой пост либо по истечении срока полномочии либо по собственной просьбе об отставке, либо ex officio по решению Суда ЕС, принятому на основе представления Европейского парламента. Оно выносится, если омбудсмен более соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей. Омбудсмен наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан Европейского Союза или любого иного физического или юридического лица, находящегося под юрисдикцией государств-членов, в случае, если они обжалуют недобросовестное управление со стороны институтов и органов Сообществ, за исключением жалоб, приносимых на деятельность Суда ЕС и СПИ. Омбудсмен, по собственной инициативе или основываясь на поданных ему жалобах, проводит независимое расследование, если считает его оправданным. По результатам такого расследования составляется доклад, направляемый институтам и органам, которых касается эта жалоба. Последние должны представить в течение трех месяцев по получении доклада омбудсмена свои замечания. После этого итоговый доклад направляется Парламенту и другим заинтересованным институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о результатах проведенного расследования. В целом деятельность омбудсмена обобщается в итоговом ежегодном докладе, который направляется Европейскому парламенту.

4. Внешнеполитические полномочия. Европейский парламент обладает некоторыми полномочиями в сфере осуществления внешней политики Сообществ или общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза. В рамках национальных парламентов к числу полномочий в области внешних сношений относят обычно принадлежащее парламенту право ратификации международных договоров. Если последнее не носит универсального характера, оно, тем не менее, касается наиболее важных и существенных договоров, нередко перечисляемых в основном законе государства, или договоров, вносящих изменение в действующее законодательство, а равно накладывающих новые финансовые обязательства на государства. В ряде стран национальный парламент дает предварительное согласие на начало переговоров и подписание Международного договора.

Практически ни одним из перечисленных полномочий Европейский парламент не располагает. Эти полномочия осуществляет не парламентское учреждение, а Совет. За Европейским парламентом сохраняется право на получение информации, в частности, о принимаемых мерах по проведению международных переговоров, подготовке и заключению международных соглашений. В отдельных случаях решению Совета о заключении международного договора должно предшествовать получение консультативного заключения со сторонЕвропейского парламента. Можно отметить как позитивную тенденцию тот факт, что круг международных соглашений, по которым запрашивается консультативное заключение Парламента, расширяется все больше и больше. Наконец, особо следует подчеркнуть, что в отдельных случаях вступление соглашения в силу зависит от одобрения Европейского парламента, которое дается на основе процедуры принятия положительного совпадающего заключения. Применение такой процедуры, с одной стороны, открывает Парламенту возможность сказать решающее слово в том, что касается одобрения или неодобрения выработанного международного соглашения с третьими государствами или международными организациями, и, с другой стороны, исключает возможность внесения каких бы то ни было поправок и проведение длительных дебатов. При применении процедуры совпадающего позитивного заключения Парламент может проголосовать только "за" или "против" одобрения соответствующего соглашения [10 с. 110].

На практике Европейский парламент участвует в осуществлении внешнеполитических функций не столько за счет наделения его правом вынесения самостоятельных решений, сколько путем довольно активного обсуждения различных проблем международного развития или ситуаций, складывающихся в отдельных районах мира, непосредственно на своих пленарных заседаниях. Так, в ходе парламентской сессии 1998 г. на пленуме Парламента обсуждались такие вопросы, как проведение общеевропейской конференции, ориентация переговоров о заключении новых соглашений о сотрудничестве со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, относительно политики безопасности и обороны и осуществления общей внешней политики и политики безопасности в 1997 г. Парламентарии рассматривали также ситуацию в бывшей Югославии, обсуждали вопрос о мирном процессе на Ближнем Востоке, о положении в Ираке, о положении в Алжире, о взаимоотношениях с Соединенными Штатами и Россией, а равно со странами Латинской Америки. Вполне естественно, что рассмотрение всех этих вопросов не входит непосредственно в компетенцию Европейского парламента, или, говоря точнее, Европейский парламент не наделен правом принятия обязательных решений по данному кругу вопросов. Их обсуждение в стенах Европейского парламента скорее должно отразить определенные настроения и подходы различных политических сил в странах европейского союза. Как правило, эти вопросы ставятся на обсуждение по инициативе отдельных депутатов, парламентское групп или парламентских комиссий. Рассмотрение такого рода вопросов обычно завершается принятием деклараций, которые не порождают прямых юридических последствий.

Можно обратить также внимание на то, что Европейский парламент поддерживает активные и многосторонние связи с национальными парламентами, как государств-членов, так и третьих государств.

В распоряжении Европейского парламента находятся многочисленные технические службы и служба переводов, которые объединяются секретариатом Европейского парламента. По состоянию на конец 1998г. на штатных должностях в этих службах было занято 3489 человек на постоянной основе и 603 служащих были заняты по контракту на временной основе. Размещаются службы секретариата в г. Люксембурге, и соответственно при проведении сессии или заседаний комитетов в Страсбурге и Брюсселе многочисленные досье, а нередко и архивы перемещаются из одного центра в другой.