Компетенция федерального уровня и субъектов РФ в регулировании налоговых отношений

1.1 Компетенция федерального уровня и субъектов РФ в регулировании налоговых отношений

Процессы разграничения и распределения налоговых доходов протекают в налогово-бюджетной системе при установлении за каждым уровнем власти и его бюджетом доходных источников на постоянной, среднесрочной и кратковременной основе. Длительность периода поступления отдельно взятого налога в бюджет определенного уровня зависит от степени нуждаемости органа власти, которому принадлежит бюджет-получатель, в налоговых доходах для стабильного финансирования проводимых мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры территории, повышение экономической обеспеченности и усиление социальной защищенности населения. В свою очередь, необходимый объем бюджетных доходов находится в зависимости от уровня сложности функций и задач, выполняемых государственными и муниципальными органами власти.

Поэтому в целях долгосрочного обеспечения стабильного и полноценного финансирования деятельности органов власти и проводимых ими общественно значимых мероприятий все налоги между бюджетами всех уровней бюджетной системы разграничиваются на постоянной основе в зависимости от способности налогового механизма в долгосрочном периоде аккумулировать в бюджете требуемую величину доходов, сопоставимую с предполагаемым объемом бюджетных расходов. Поступление налоговых доходов в бюджеты на среднесрочной и кратковременной основе не относится к процессу разграничения налоговых доходов. Среднесрочность и кратковременность поступления налоговых доходов характерны для процесса распределения собственных налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами иных уровней бюджетной системы, а также для процедуры оказания финансовой поддержки бюджетами одного уровня бюджетам иных уровней бюджетной системы (для системы межбюджетного регулирования)[1].

Если рассматривать всю совокупность экономических процессов, протекающих в налогово-бюджетной системе, первичным является процесс разграничения налоговых доходов между бюджетами, когда изначально каждый налог на основе его потенциальной доходности устанавливается за бюджетом определенного уровня бюджетной системы. Трехуровневая бюджетная система является следствием особенностей государственного устройства России, заключающихся в федеративном государственном управлении и разделении органов власти на три самостоятельных уровня - федеральный, региональный и местный. В ходе разграничения налоговых доходов между бюджетами всех трех уровней бюджетной системы параллельно образуется и трехуровневая налоговая система, в которой каждый отдельно взятый налог по уровню в рамках налоговой системы соответствует уровню бюджета-получателя в структуре бюджетной системы.

Основой финансовой устойчивости органов власти является стабильное поступление в их бюджеты налоговых доходов, которые в структуре всех доходов бюджетов занимают преобладающую долю. В связи с необходимостью создания и укрепления финансовой устойчивости органов государственной власти и местного самоуправления целью разграничения налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы ставится установление на постоянной основе за каждым уровнем власти собственных доходных источников, позволяющих формировать бюджет в соответствии с поставленными общественными задачами.

Степень постоянства основы установления собственных налоговых доходов за каждым бюджетом, входящим в бюджетную систему, зависит исключительно от действий федерального законодателя, прерогативой которого являются изначальное формирование всей структуры налоговой системы, разработка и внедрение новых налогов и сборов и перемещение действующих налогов и сборов между уровнями налоговой системы. Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ и Налогового кодекса Российской Федерации", органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ не обладают полномочиями изменять состав налоговой системы и устанавливать дополнительно к существующим новые налоги и сборы, что исключает их участие в процессе разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Наделение федерального уровня власти исключительной компетенцией по образованию и изменению структур налоговой и бюджетной систем говорит о том, что в России инициатором и проводником принципов построения налогово-бюджетного федерализма путем разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы выступает только федеральный уровень законодательной власти[2].

При установлении собственных налоговых доходов за каждым бюджетом-получателем именно федеральным законодателем достигается соблюдение принципов стабильности и предсказуемости объемов доходов, поступающих в распоряжение органов государственной и муниципальной власти. Федеральный законодатель, устанавливая в процессе разграничения налоги по уровням налоговой системы, создает механизмы образования собственных налоговых доходов, позволяющих каждому уровню власти в РФ находиться в определенной финансовой самостоятельности и независимости от иных уровней власти. Придание налоговым доходам статуса собственных указывает на право органа власти, которому принадлежит их бюджет-получатель, на основе независимого от позиции иных уровней власти решения зачислять эти доходы в собственный бюджет и самостоятельно определять направления их расходования.

Разграничение налоговых доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы, в результате которого за каждым бюджетом, соответствующим определенному уровню власти в РФ, на постоянной основе устанавливается строго определенное количество налогов и сборов, является содержательной конструкцией конституционного института общих принципов налогообложения и сборов, находящегося, согласно ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Положения ч. 2 ст. 76 Конституции РФ указывают, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ принимаются федеральные законы и законы субъектов РФ. При этом в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам[3].

Рассматривая нормы ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ в их взаимосвязи, приходим к выводу, что, поскольку институт общих принципов налогообложения и сборов является предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, последние наделены полномочиями, пусть более узкими по сравнению с полномочиями Федерации, но все же достаточными для участия в построении общих принципов налогообложения и сборов в РФ. В положениях названных статей Конституции РФ не так важно, что законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам, как важен сам факт возможности участия субъектов РФ в строительстве общих принципов налогообложения и сборов.

Несмотря на то, что нормы ст. 72 Конституции РФ закрепляют конституционный институт общих принципов налогообложения и сборов в РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ, ч. 3 ст. 75 Основного Закона указывает, что общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Тем самым ст. 75 Конституции РФ предоставляет федеральному законодателю право принятия самостоятельного решения, определяющего, допустимо ли, а если допустимо, то в каком виде и объеме, участие субъектов РФ в формировании правового содержания института общих принципов налогообложения и сборов.

Принимая федеральный закон, федеральный законодатель на основании нормативной взаимосвязи положений ч. 3 ст. 75 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ правомочен полностью исключить какое-либо участие субъектов РФ в строительстве института общих принципов налогообложения и сборов в РФ, либо предоставить субъектам РФ рамочную компетенцию в разработке и наполнении правовым содержанием отдельно взятых элементов этого института, либо передать определенные элементы института общих принципов налогообложения и сборов в полное ведение субъектов РФ. При этом положения ст. 4 Конституции РФ, провозглашающие верховенство федерального закона, не предусматривают для субъектов РФ возможности выйти за пределы рамочной компетенции, предоставленной им федеральным законодателем, и таким образом избежать влияния действий федерального законодателя в случае, если по соответствующему предмету регулирования принят федеральный закон.[4]

Поскольку общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом, дифференцирующим степень участия субъектов РФ в разработке и конкретизации этих принципов, все действия (если возможность их совершения предусмотрена федеральным законом) органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ в области налогообложения являются производными и полностью зависящими от установленных федеральным законодателем нормативов допуска субъектов РФ в налоговую сферу. Однако такая прямая зависимость полномочий субъектов РФ в области налогообложения и сборов от субъективного усмотрения федерального законодателя не согласуется с положениями других статей Конституции РФ, в частности с положениями находящихся в системной взаимосвязи п. "и" ч. 1 ст. 72 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76.

Исходя из логики помещения института общих принципов налогообложения и сборов в число предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), субъектам РФ предоставляется право совместно с Федерацией участвовать в их строительстве и наполнении правовым содержанием. Статья 72 Конституции РФ не только не допускает исключения субъектов РФ из процесса формирования института общих принципов налогообложения и сборов, но и предоставляет им полноценное право совместно с Федерацией разрабатывать структуру и вносить предложения по конкретному содержанию этого правового института. Но, несмотря на это, в ст. ст. 4 и 75 Конституции РФ заложена возможность выведения субъектов РФ из числа участников процесса строительства общих принципов налогообложения и сборов в РФ[5].

Возможность исключения субъектов РФ из процесса формирования какого-либо правового института не характерна для предметов совместного ведения РФ и ее субъектов в связи с тем, что совместное ведение предполагает совместное участие Федерации и ее субъектов в создании и развитии правового института, находящегося в числе предметов совместного ведения. Установление строго определенных правовых институтов только федеральным законом без предоставления субъектам РФ права каким-либо способом участвовать в их изменении и дополнении свойственно предметам исключительного ведения РФ, которые перечислены в ст. 71 Конституции РФ.

Согласно ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в число предметов исключительного ведения РФ не входят. По этой причине усматривается противоречие между диспозицией, или местом расположения, института общих принципов налогообложения и сборов в структуре Конституции РФ и его фактическим правовым регулированием. В соответствии с диспозицией этого института (ст. 72 Конституции РФ) субъектам РФ предоставлены полномочия совместно с Федерацией участвовать в формировании общих принципов налогообложения и сборов, тогда как ст. 75 Конституции РФ наделяет исключительным правом их установления, дальнейшего развития и трансформации только Российскую Федерацию (федеральный уровень)[6].

В случае если бы установление общих принципов налогообложения и сборов находилось в исключительном ведении РФ, то ни один из ее субъектов не имел бы полномочий по изменению и дополнению содержания этих принципов и обязан был бы неукоснительно следовать положениям федерального законодательства, закрепляющего общие принципы налогообложения и сборов. Передача в исключительное ведение Российской Федерации общих принципов налогообложения и сборов обеспечит единообразное понимание и применение этих основополагающих принципов на всей территории страны. В связи с этим предлагаем внести поправку в Конституцию РФ, нацеленную на перенесение общих принципов налогообложения и сборов из ст. 72 Конституции РФ, указывающей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в ст. 71 Основного Закона, устанавливающую перечень предметов исключительного ведения РФ. Общие принципы налогообложения и сборов должны находиться в исключительном ведении Российской Федерации.[7]

Несмотря на совместное ведение Российской Федерацией и ее субъектами конституционным институтом общих принципов налогообложения и сборов, общегосударственные правила налогообложения всегда устанавливались федеральным законом, как того требует ст. 75 Конституции РФ. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"[8], а после полной утраты им силы, с 2005 г., - Налоговый кодекс РФ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает и конкретизирует основной принцип налогообложения и сборов в виде закрытых перечней региональных и местных налогов и сборов, самостоятельное расширение или сужение которых на территориальном уровне не допускается.

Тем самым создается централизованно управляемая налоговая система с одновременной концентрацией на федеральном уровне всех инструментов воздействия на ее основные параметры. Внесение изменений и дополнений в структуру налоговой системы и ее основные элементы при централизованном управлении осуществимо только при реализации законодательной инициативы на федеральном уровне путем внесения проектов федеральных законов о федеральных, региональных и местных налогах и сборах.

Единство налоговой системы на всей территории РФ обеспечивает равномерное развитие административно-территориальных образований, сохраняет целостное, единообразно функционирующее экономическое пространство и препятствует появлению ограничений для свободного использования имущества и осуществления предпринимательской деятельности. Между тем с момента обретения независимости фундамент Российского государства оставался построенным на песке, который в 1993 г. начинает размываться усиливающимися волнами сепаратизма.

Руководство государства, пытаясь не допустить усиления политической и социально-экономической напряженности, предоставило административно-территориальным образованиям, входящим в состав РФ, финансовую самостоятельность. Не прошло и десяти дней с момента принятия новой Конституции РФ (12 декабря 1993 г.), как 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году", п. 7 которого предоставил субъектам РФ и органам местного самоуправления право вводить иные, не предусмотренные законодательством РФ, региональные и местные налоги и сборы. Другими словами, перечни региональных и местных налогов, установленные Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не рассматривались как исчерпывающие, и могли быть расширены на территориальном уровне.[9]

Положения п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 определяли, что все дополнительно введенные органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органами местного самоуправления региональные и местные налоги и сборы не включаются в состав себестоимости товаров (работ, услуг), т.е. не относятся к расходам, принимаемым к вычету при налогообложении прибыли, а подлежат уплате за счет прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль предприятий и организаций. Такое соотношение дополнительно введенных региональных и местных налогов с налогами, ранее установленными и взимаемыми на территории РФ, в частности с налогом на прибыль предприятий и организаций, было направлено на четкое закрепление на федеральном уровне состава расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли, что исключало ситуации, связанные с искусственным занижением на территориальном уровне налоговой базы налога на прибыль в связи с введением и дальнейшим увеличением числа дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов.

Госналогслужба России в п. 16 своего письма от 11 мая 1995 г. № ВП-6-16/263 "О некоторых вопросах налогообложения предприятий и организаций системы потребительской кооперации" подтвердила, что уплата дополнительно введенных региональных и местных налогов и сборов производится в третью очередь, т.е. за счет чистой прибыли юридических лиц (следует отметить, что в первую очередь уплачиваются налоги за счет валовой выручки, во вторую - налог на прибыль, чья налоговая база уменьшается на величину расходов, в том числе на сумму налогов, уплаченных с валовой выручки, и в третью - налоги, сумма которых не принимается к вычету при налогообложении прибыли, в связи с чем они уплачиваются последними за счет чистой прибыли, т.е. прибыли, остающейся в распоряжении предприятия). При этом Государственно-правовое управление Президента РФ, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ, 11 октября 1995 г. официально разъяснило, что действие п. 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 является бессрочным и сохраняется до окончательного законодательного урегулирования на федеральном уровне вопроса о возможности введения субъектами РФ и органами местного самоуправления дополнительных региональных и местных налогов и сборов[10].

Предоставляя субъектам РФ и органам местного самоуправления неограниченные полномочия в сфере налогообложения, Президент РФ стремился решить локальные задачи по снижению тенденций к сепаратизму территорий, входящих в состав России. Но решение подобных задач без их объединения в единую государственную политику, направленную на установление общих и единообразных принципов федерализма, в том числе общих принципов налогообложения и сборов, как правило, приводит к еще большей разбалансировке интересов Федерации и ее субъектов, когда каждый субъект РФ может пренебречь федеративными интересами с целью захвата все больших полномочий.

Еще в конце 1988 г. Институт экономики АН СССР указывал, что при решении любых хозяйственных вопросов необходимо ориентироваться на конечную цель преобразований, сверять тактику со стратегией. Это позволит избежать одного из главных пороков прежней системы, при которой частные, локальные решения брали верх над целостным, народнохозяйственным подходом, а текущие, тактические заботы довлели над долговременными, стратегическими целями.

В течение 1994 - 1996 гг. субъекты РФ и органы местного самоуправления самостоятельно, исходя из своих собственных территориальных интересов, разрабатывали и устанавливали дополнительные к закрепленным на федеральном уровне региональные и местные налоги и сборы. Нарушение Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 принципа неизменности налоговой системы России, как и следовало ожидать, не только не способствовало укреплению государственного единства, но и, наоборот, создавало условия для усиления налогового сепаратизма и раздробления экономического пространства, позволив субъектам РФ и органам муниципальных образований самоустраниться от необходимости учитывать в своей деятельности общефедеральные принципы и интересы. Все это привело к тому, что в России "появились совершенно экзотические налоги, которых нет нигде в мире"[11]. Кроме того, отдельные национальные республики, входящие в состав Российской Федерации, преследуя собственные, изолированные от общефедеральных, цели, перестали выполнять требования федерального законодательства о перечислении в федеральный бюджет средств, собранных при налогообложении природных ресурсов. Общее количество налогов и сборов в стране превысило полторы сотни.

Исследователи так характеризуют особенности налогового федерализма того периода: "исключительно ценным опытом стал эксперимент по полной свободе налоготворчества, введенный указами Президента с 1994 г... Опыт беспредельного налогообложения в регионах и на местах (более сотни оригинальных налогов) продемонстрировал прежде всего неуемную фантазию в понимании роли и места налогов в системе российской власти..."[12]. Радикальный, сконцентрированный исключительно на собственных фискальных интересах по максимальному наполнению своих бюджетов подход законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления в установлении дополнительных региональных и местных налогов, их неограниченные полномочия в сфере налогообложения, непонимание экономических основ взимания налогов и правовых особенностей функционирования налогового механизма привели к "появлению таких налогов, как налог на продукцию, реализованную за пределами области; налог на снижение производства; налог на неустановленное оборудование; налог на оборот по кассе... Налогоплательщик попал под налоговый беспредел, поскольку государство фактически отказалось от проведения единой налоговой политики"[13].

Произвол региональных и местных властей в налоговой сфере, субъективная фискальная направленность и слабая экономическая проработка дополнительно введенных налогов существенно ограничивали на территориальном уровне гарантированные Конституцией РФ права и свободы участников предпринимательской деятельности. Но понадобилось три года, чтобы Президент РФ с 1 января 1997 г.[14] отменил действие п. 7 своего Указа от 22 декабря 1993 г. № 2268, запретив тем самым субъектам РФ и органам местного самоуправления с указанной даты взимать дополнительно введенные ими региональные и местные налоги, не предусмотренные законодательством РФ. С этого момента перечни региональных и местных налогов и сборов, установленные федеральным законом, снова стали закрытыми и не подлежащими расширению на территориальном уровне.

Действия по ужесточению порядка в области управления налоговой системой путем централизации всего объема полномочий по установлению новых налогов на федеральном уровне с одновременным предоставлением законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и органам муниципальных образований рамочной компетенции по введению новых налогов только исходя из установленных федеральным законом исчерпывающих перечней региональных и местных налогов, нашли должную поддержку со стороны ученых, с позиции которых "можно считать доказанным, что для регионов и самоуправлений нужны закрытый перечень налогов и пределы ставок"[15].

Таким образом, в России был окончательно утвержден правовой механизм установления общих принципов налогообложения и сборов в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом. Эти принципы не подлежат изменению и дополнению на нижестоящих уровнях власти иначе как путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон. Установленные федеральным законом общие принципы (основы) налогообложения и сборов ставят все субъекты РФ в равные условия перед Федерацией и создают прочную законодательную основу для развития единообразного подхода к регулированию налоговых отношений, что является основной предпосылкой для установления справедливых и равных условий конкуренции на территориальных рынках и предотвращения произвола чиновников. Унифицированные общие принципы налогообложения и сборов также создают основу для построения в России правового государства.

Тем не менее, ощутив свободу власти в самостоятельном управлении региональной системой налогов и сборов и не желая с ней расставаться после 1 января 1997 г., отдельные субъекты РФ обратились с запросами в Конституционный Суд РФ с требованием проверить конституционность положений Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не позволяющих органам законодательной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать новые региональные налоги и сборы.[16]

Субъекты РФ, в число которых входили Республика Коми, Алтайский край, Иркутская, Владимирская и Волгоградская области, в своих запросах в Конституционный Суд РФ утверждали, что положения ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не допускающие установления органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ дополнительных региональных налогов, и нормы ст. 20 этого же Закона, закрепляющие на федеральном уровне исчерпывающий перечень региональных налогов, противоречат ст. 72 Конституции РФ, поскольку не позволяют органам государственной власти субъектов РФ устанавливать налоги и сборы в дополнение к тем налогам и сборам, которые определены законодательством РФ, в то время как ст. 72 Конституции РФ относит установление общих принципов налогообложения и сборов к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.[17]

Волгоградская область в своих доводах пошла еще дальше, полагая, что правовые нормы ст. ст. 18 и 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не относятся ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, в связи с чем указывала на противоречие этих норм ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, предоставляющей субъектам РФ свободу самостоятельного правового регулирования по тем предметам, которые находятся вне пределов исключительного ведения РФ и вне пределов совместного ведения РФ и ее субъектов.

В принятом по названным запросам Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ указал, что содержание конституционного института общих принципов налогообложения и сборов определено Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Положения ст. ст. 18 и 20 этого Закона, вводя запрет на установление субъектами РФ дополнительных региональных налогов и сборов, обеспечивают гарантии единства общефедеральной налоговой системы и неизменности ее состава на всей территории страны, что позволяет сохранить единое экономическое пространство и предупредить неоправданные и чрезмерные ограничения прав и свобод налогоплательщиков. В силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов, должны соответствовать Закону РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Из этого следует, что субъекты РФ, чья нормотворческая деятельность в сфере налогообложения обязана подчиняться требованиям общих принципов налогообложения и сборов, закрепляемых, согласно ст. 75 Конституции РФ, федеральным законом, вправе вводить на своей территории только те региональные налоги и сборы, которые были предусмотрены ст. 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - ст. 14 НК РФ).

Конституционные принципы разграничения полномочий в сфере налогообложения в виде наделения субъектов РФ рамочной, производной от действий федерального законодателя компетенцией по участию в построении налоговой системы отмечаются и в научных работах, в которых говорится, что "согласно Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральные налоги и сборы, в совместном ведении - установление общих принципов налогообложения. Таким образом, органы законодательной власти субъектов РФ могут производить какие-либо изменения в налоговом законодательстве (подпадающем под их юрисдикцию) только в определенных рамках, которые установлены на федеральном уровне"[18].

На основе положений Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда РФ, выработанной им в Постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П, следует сделать вывод, что в случае противоречия закона субъекта РФ, принятого по предмету совместного ведения, федеральному закону действует федеральный закон. Превалирующее действие федерального закона означает строгое закрепление основных начал налогообложения и взимания сборов в РФ на федеральном уровне и недопустимость отклонения от них на территориальном уровне.[19]

Установление субъектом РФ на территории своей юрисдикции регионального налога или сбора, не предусмотренного Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с 1 января 2005 г. - НК РФ), приводит к нарушению федерального закона, закрепляющего исчерпывающий для всех субъектов РФ и не подлежащий расширению на территориальном уровне перечень региональных налогов и сборов. В связи с противоречием правовых норм закона субъекта РФ положениям федерального закона на территории субъекта РФ действует федеральный закон, на основе которого самостоятельно введенный субъектом РФ региональный налог или сбор признается незаконным и не подлежащим взиманию и уплате.

Соответствие налогового законодательства субъектов РФ федеральному законодательству о налогах говорит о запрете расширения перечня региональных налогов и сборов на уровне субъектов РФ и недопустимости реализации субъектами РФ иных полномочий в области налогообложения и сборов, по сравнению с теми, которые им предоставлены федеральными законами: до 1 января 2005 г. - Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а начиная с указанной даты – Налоговым кодексом РФ.

Проблемы закрепления на федеральном уровне необходимых для сохранения унифицированной налоговой системы правовых механизмов, которые, обеспечивая необходимую свободу субъектам РФ в налоговой сфере, тем не менее подчиняют действия региональных законодателей общефедеральному регулированию, нашли отражение и в научных исследованиях, в которых отмечается, что "введение региональных налогов должно базироваться в первую очередь на общих принципах методологии исчисления и взимания. Бесконтрольное введение новых налогов может привести к установлению непосильного налогового давления для налогоплательщиков, к налоговому произволу на местах, уменьшению предпринимательской активности"[20].

Положения ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливают верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ. Верховенство федерального закона в нижестоящей по отношению к Конституции РФ и федеральным конституционным законам структуре законодательных актов подчиняет правовым требованиям федерального закона содержание нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Из правового смысла положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ можно сделать вывод, что независимо от того, по какому конституционному предмету ведения принят федеральный закон, он имеет приоритет по отношению к нижестоящим нормативно-правовым актам.

Предметы исключительного ведения РФ согласно положениям ч. 1 ст. 76 Конституции РФ регулируются только федеральными конституционными законами или федеральными законами, имеющими прямое действие и строго устанавливающими содержание всех правовых норм без каких-либо рамочных положений. Субъекты РФ в правовом регулировании предметов исключительного ведения РФ не участвуют, иное означало бы нарушение принципа исключительности ведения РФ этими предметами, а также приводило бы к возникновению рамочной компетенции субъектов РФ в регулировании этих предметов, что недопустимо с позиции норм прямого действия, которые не должны иметь на уровне субъектов РФ каких-либо изменений в постоянстве и строгости действия. Поэтому по предметам исключительного ведения РФ нет необходимости выяснять, какому нормативному правовому акту свойственна преобладающая сила, так как однозначно это федеральный конституционный закон или федеральный закон.[21]

Положения ст. 4 Конституции РФ, с одной стороны, и нормы ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ - с другой, рассмотренные в их структурной взаимосвязи, согласуются между собой, поскольку устанавливают верховенство федерального закона над законами субъектов РФ, принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Несмотря на совместное ведение и участие Федерации и ее субъектов в построении указанных в ст. 72 Конституции РФ правовых институтов, верховенство федерального закона, провозглашенное ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, означает, что федеральный законодатель при принятии федерального закона по предметам совместного ведения самостоятельно разделяет все пространство правового регулирования каждого из этих предметов на две категории элементов. Такое разделение производится в целях разграничения объемов полномочий между федеральным уровнем законодательной власти и уровнем законодательной власти субъектов РФ в регулировании выделенных категорий элементов.

На основе самостоятельного решения федеральный законодатель в структуре правового института совместного ведения выделяет первую категорию элементов, нормативное содержание которых строго устанавливается принимаемым федеральным законом для их неизменного действия на всей территории РФ. Поскольку первая категория элементов выделяется на основе их фундаментального значения в образовании стабильной структуры всего правового института совместного ведения, закрепление федеральным законом неизменного содержания и единообразного действия этих элементов гарантирует полноценное сохранение сущности правовой и экономической природы установленного предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов.[22]

После определения элементов, неизменность и фиксированность нормативного содержания которых обусловлена их значимостью для сохранения сущности правового института совместного ведения и необходимостью обеспечения единообразного их применения на всей территории РФ и в каждом ее субъекте, в структуре правового института совместного ведения выделяется другая категория элементов, также устанавливаемая федеральным законом. Эта категория элементов по признаку установления федеральным законом не отличается от первой категории.

Отличие проявляется в степени неизменности и фиксированности нормативного содержания второй категории элементов по сравнению с первой. Поскольку помещение определенного правового института в число предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов обусловлено не столько его абстрактным общефедеральным значением, сколько повышенной значимостью для каждого конкретного субъекта РФ и высокой степенью влияния нормативного содержания этого правового института на развитие региональных финансов и состояние региональных социально-экономических отношений, вторая категория элементов специально предназначена для участия субъектов РФ в нормативном регулировании предмета совместного ведения.[23]

В зависимости от того, в каком объеме федеральный законодатель при принятии федерального закона намерен предоставить субъектам РФ самостоятельность в установлении нормативного содержания второй категории элементов, в ее структуре выделяются две подкатегории элементов.

Первая подкатегория элементов составляет те отношения, которые могут регулироваться субъектами РФ, но только в рамках, установленных федеральным законом (примером данного вида правоотношений служит процесс конкретизации ставок региональных налогов, избранные величины которых субъект РФ устанавливает из заданных федеральным законодателем пределов). Этим федеральный законодатель закрепляет определенные границы действий субъектов РФ, выход за пределы которых невозможен. В итоге формируется рамочная компетенция субъектов РФ по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В отличие от категорий налоговых отношений, находящихся в совместном ведении, регулирование которых федеральный законодатель в связи с их общенациональным значением оставляет за собой, не допуская вмешательства со стороны регионального уровня, регулирование отношений, напрямую влияющих на формирование и динамику развития социально-экономических показателей регионального уровня, передается на уровень субъектов РФ путем введения рамочной компетенции.

Установление на федеральном уровне пределов издания субъектами РФ нормативного материала по предметам совместного ведения позволяет обеспечить региональному уровню необходимый объем свободы, требуемой для гибкого управления общественными процессами, происходящими в границах того или иного субъекта РФ. Одновременно такие пределы препятствуют принятию субъектами РФ неограниченных и своевольных решений, приводящих к нарушению и раздроблению целостности единой системы государственного управления страной и ограничивающих законные права и интересы населения отдельно взятой территории.[24]

Вторая подкатегория элементов образуется такими отношениями, находящимися в совместном ведении Федерации и ее субъектов, регулирование которых федеральным законодателем полностью передано субъектам РФ (примером является процедура установления субъектами РФ конкретных сроков уплаты, порядка уплаты и льгот по региональным налогам; параметры названных элементов не задаются и не ограничиваются действующим федеральным законодательством, хотя возможность введения на федеральном уровне ограничений в отношении названных элементов региональных налогов не исключается). Это указывает на то, что федеральный уровень не устанавливает какие-либо рамки, ограничивающие свободу субъектов РФ в разработке конкретных нормативных правил, регламентирующих данный вид отношений.

Причиной предоставления субъектам РФ полной самостоятельности и независимости в реализации системы правового регулирования этого вида отношений выступает сугубо региональный характер решаемых проблем, которые влияют исключительно на формирование регионального инвестиционного климата и региональных социально-экономических показателей, не конкурируют с общефедеральными интересами, не препятствуют свободному передвижению товаров (работ, услуг) через границы субъектов РФ и в целом не нарушают единое экономическое пространство федеративного государства.

Конституционным институтом, в регулировании которого, в связи со статусом предмета совместного ведения, участвуют Федерация и ее субъекты, являются общие принципы налогообложения и сборов в РФ. Нормативные положения федерального законодательства на постоянной основе разграничивают между бюджетами собственные налоговые доходы (происходит формирование многоуровневой налоговой системы) и закрепляют объемы полномочий законодательных (представительных) органов власти всех уровней в реализации экономических инструментов воздействия на потенциально возможную величину налоговых поступлений.[25]

В целях соблюдения принципа соответствия федеральному законодательству законы субъектов РФ, принятые по предмету общих принципов налогообложения и сборов и в преобладающем числе случаев регулирующие введение региональных налогов и сборов, во-первых, дословно воспроизводят содержание строго определенных, влияющих на полноценное существование самого налога или сбора, элементов регионального налога или сбора. Во-вторых, конкретизируют в рамках, установленных федеральным законом, содержание другой группы элементов региональных налогов и сборов. В-третьих, самостоятельно или согласно правовым нормам федерального закона разрабатывают в системе региональных налогов и сборов содержание иных элементов, не входящих в перечень обязательных к установлению элементов налога или сбора.

Верховенство федерального закона над нормативными правовыми актами субъектов РФ в решении вопроса о правовом содержании института общих принципов налогообложения и сборов предопределяет строгое выполнение общефедеральных процедур, установленных федеральным законом, на всей территории Российской Федерации и в каждом ее субъекте. Свидетельством этому является закрепленный в ст. 5 НК РФ общефедеральный императивный порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, который, безусловно, распространяется и на законодательные акты субъектов РФ о налогах и сборах.[26]

Введение на территории субъектов РФ новых региональных налогов и сборов из перечня, установленного федеральным законом, возможно только с 1 января нового календарного года, что гарантирует стабильность состава региональной системы налогов и сборов в течение отдельно взятого финансового года и обеспечивает налогоплательщикам возможность планировать условия ведения предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности в соответствии с прогнозируемыми изменениями в системе налогообложения на региональном уровне.

Похожие работы

Налогообложение учреждений УИС

Скачать

110074

0

0

... основе для непосредственного потребления заключенными и персоналом учреждений УИС. Существование «производственных участков» как формы подсобного, натурального хозяйства внутри учреждений УИС оправдывается стремлением избежать налогообложения, однако полная непрозрачность такой формы организации производства и реализации продукции создает не только предпосылки для различных финансовых ...

Зарубежная практика налогообложения недвижимости

Скачать

51130

5

0

... недвижимости характеризуются постоянством местоположения и их юрисдикция легко фиксируется. Рассмотрим более подробно налогообложение недвижимости в основных зарубежных странах в следующей главе. 2. Зарубежная практика налогообложения недвижимости   2.1 Вопросы практики налогообложения недвижимости в странах Европы В Австрии все объекты недвижимости и их владельцы проходят государственную ...

Государственные и местные налоги

Скачать

144504

2

3

... налогов на той или иной территории компетенция органов местного самоуправления. К факультативным относятся сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц, а также все местные налоги, за исключение тех, которые являются общеобязательными. 5. По уровню бюджета, в который зачисляется налоговый платеж В соответствии с бюджетной системой России налоговые платежи поступают в ...

Региональные и местные налоги

Скачать

113725

6

1

... чтобы выпускаемая продукция соответствовала уровню современных требований, приобретено шесть импортных станков общей стоимостью 20 миллионов рублей.[51] Заключение Проведенное исследование региональных и местных налогов и путей совершенствования налоговых отношений между тремя уровнями бюджетной системы позволило получить следующие выводы теоретического и прикладного ...