Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

14.2 Процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе

Что касается предметов совместного ведения, то здесь действует общее правило, устанавливающее, что если в течение 14 дней федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным. Это положение ч. 4 ст. 105 Конституции РФ характеризует верхнюю палату как институт участия субъектов РФ в осуществлении правового регулирования прежде всего предметов ведения Российской Федерации, поскольку позволяет Совету Федерации вообще не рассматривать законы по предметам совместного ведения, что во взаимосвязи с вышеперечисленными конституционными нормами, а также с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий исключительно Конституцией и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, ставит под сомнение легитимность принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, реализующих такое разграничение полномочий без участия самих органов государственной власти субъектов Федерации.

Из анализа форм федерального регулирования предметов совместного ведения следует, что федеральные законы по предметам совместного ведения могут содержать:

- исчерпывающее регулирование предметов совместного ведения;

- регулирование исключительно общих вопросов или общих принципов или аспектов координации части предметов совместного ведения;

- новеллы федеральных законов, содержание которых уже урегулировано соответствующими законами субъекта Федерации в опережающем порядке;

- принципы установления компетенции субъектов Федерации;

- обязательные для реализации субъектами Федерации вопросы совместного ведения за счет финансирования из региональных бюджетов;

- формы обязательного участия исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения за счет федеральных субвенций;

- права субъектов Федерации по дополнительному участию (софинансированию) в реализации отдельных вопросов совместного ведения.

Для всех перечисленных вариантов федерального регулирования предметов совместного ведения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ установлен единый порядок участия органов государственной власти субъектов Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения.

Указанный порядок обязывает Государственную Думу направлять в субъекты Федерации для согласования все законопроекты по предметам совместного ведения после их внесения в нижнюю палату парламента. ¹

Законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти обязаны в течение 30 дней направить свои отзывы на данные законопроекты в профильный комитет Государственной Думы. Отзыв законодательного органа оформляется его постановлением, а отзыв на законопроект исполнительного органа подписывается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа) субъекта Федерации. В случае если законодательный и исполнительный органы субъекта Федерации заняли противоположные позиции по законопроекту, мнение субъекта Федерации считается невыраженным. В случае если законопроект получил отрицательные отзывы более чем одной трети субъектов Федерации, по решению Государственной Думы должна быть создана согласительная комиссия с их участием для преодоления возникших разногласий. Важно отметить, что указанное требование Закона N 184-ФЗ о создании согласительной комиссии не нашло отражения в действующей редакции Регламента Государственной Думы и соответственно не может быть реализовано ввиду отсутствия необходимой регламентной процедуры.

Как показывает практика применения ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ, несмотря на то, что свои заключения на законопроекты по предметам совместного ведения в Государственную Думу направляет подавляющее большинство субъектов РФ, при окончательном подсчете позиций, как правило, выясняется, что свои отзывы прислала лишь незначительная часть субъектов Федерации. Остальные заключения субъектов Федерации при подведении итогов не учитываются по различным формальным основаниям (подписаны вице-губернатором, приняты президиумом законодательного органа, истекли сроки подачи отзывов и т.п.).

Например, по данным Комитета по природным ресурсам Государственной Думы, свои заключения на законопроект "О недрах" своевременно с соблюдением всех требований к оформлению такого рода документов прислали лишь пять субъектов РФ (три - против, два - за). В то же время по информации Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации, обобщившего мнения всех субъектов РФ без соблюдения формальных требований к их оформлению, против законопроекта "О недрах" высказалось более трети субъектов Федерации.

В отношении нормативных правовых актов Правительства РФ по вопросам совместного ведения мнение законодательного органа субъекта РФ в настоящее время не выясняется, хотя участие региональных законодательных органов в предварительном обсуждении таких проектов принесло бы определенную пользу для совершенствования разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию предметов совместного ведения.

Согласно п. 4 ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления поправок к указанным законопроектам в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Императивность указанной законодательной нормы фактически отменяется положением п. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предусматривающим, что в случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении срок представления поправок к законопроекту, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Изложенные регламентные нормы несомненно должны быть приведены в соответствие с положениями ст. 26.4 Закона N 184-ФЗ.

Регламентом Государственной Думы (п. 3 ст. 122) установлено, что законопроект, подготовленный ко второму чтению, рассылается Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении. Нетрудно заметить, что в этом перечне отсутствуют как авторы поправок, так и в отношении законопроектов по предметам совместного ведения - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Такая процедура подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении, во-первых, ставит другие субъекты права законодательной инициативы в неравные условия, во-вторых, игнорирует большинство авторов поправок ко второму чтению, в-третьих, является причиной принятия во втором и третьем чтениях законов по предметам совместного ведения в существенно измененной по сравнению с первоначальной и, следовательно, несогласованной с субъектами Федерации редакции, что сводит на нет процедуры предварительного согласования и информирования субъектов Федерации о законопроектах по предметам совместного ведения во внесенной редакции и редакции первого чтения. Следовательно, законопроекты по предметам совместного ведения, подготовленные для рассмотрения ко второму чтению, должны заранее рассылаться всем авторам поправок, а также в субъекты Федерации для принятия ими решения о необходимости участия их представителей в обсуждении законопроекта во втором чтении.