Паспортная система в Российской Федерации

1.2 Паспортная система в Российской Федерации

Современная паспортная система Российской Федерации регламентируется рядом нормативных правовых документов.

Во-первых, это Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации».

В соответствии с данным Указом, в целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, впредь до принятия соответствующего федерального закона об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации, на территории Российской Федерации вводится в действие паспорт гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Правительство Российской Федерации до 1 июня 1997 года должно утвердить образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации, а также положение о паспорте гражданина Российской Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации должно определить объемы и источники поэтапного финансирования изготовления с 1997 года бланков паспорта гражданина Российской Федерации, приобретения технических средств и других материалов, необходимых для оформления паспортов гражданина Российской Федерации, а также условия их изготовления и выдачи. Паспорт гражданина СССР, удостоверяющий личность гражданина Российской Федерации, должен быть действителен до замены его в установленные сроки на паспорт гражданина Российской Федерации.

Во-вторых, Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (далее - Положение о паспорте гражданина Российской Федерации), являющееся основным документом, регламентирующим паспортную систему в настоящее время.

Бланки паспорта изготавливаются по единому для всей Российской Федерации образцу и оформляются на русском языке. К бланкам паспорта, предназначенным для оформления в республиках, находящихся в составе Российской Федерации, могут изготавливаться вкладыши, имеющие изображение государственного герба республики и предусматривающие внесение на государственном языке (языках) этой республики сведений о личности гражданина.

В паспорт вносятся следующие сведения о личности гражданина: фамилия, имя, отчество, пол, дата рождения и место рождения. Также в паспорте производятся следующие отметки:

• о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета - соответствующими органами регистрационного учета;

• об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста, - соответствующими военными комиссариатами и территориальными органами Федеральной миграционной службы;

• о регистрации и расторжении брака - соответствующими органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, и территориальными органами Федеральной миграционной службы;

• о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) - территориальными органами Федеральной миграционной службы;

• о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, - территориальными органами Федеральной миграционной службы;

• о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, - территориальными органами Федеральной миграционной службы или другими уполномоченными органами.

По желанию гражданина в паспорте также производятся отметки:

• о его группе крови и резус-факторе - соответствующими учреждениями здравоохранения;

• об идентификационном номере налогоплательщика - соответствующими налоговыми органами.

Отметка о детях (гражданах Российской Федерации, не достигших 14-летнего возраста) заверяется подписью должностного лица и печатью территориального органа Федеральной миграционной службы.

Вносить в паспорт сведения, отметки и записи, не предусмотренные Положением о паспорте гражданина Российской Федерации, запрещается. Паспорт, в который внесены такие сведения, является недействительным.

Срок действия паспорта гражданина:

• от 14 лет - до достижения 20-летнего возраста;

• от 20 лет - до достижения 45-летнего возраста;

• от 45 лет - бессрочно.

По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене. Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по окончании установленного срока военной службы по призыву.

Контроль над исполнением Положения о паспорте гражданина Российской Федерации осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы.

Нарушение требований Положения о паспорте гражданина РФ влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Выдача и замена паспортов осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, определяемом Федеральной миграционной службой.

Перечень документов, которые необходимо предоставить для получения паспорта, достаточно небольшой. Так, гражданин обязан представить следующие документы:

• заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;

• свидетельство о рождении;

• две личные фотографии размером 35 x 45 мм.

В случае невозможности представления свидетельства о рождении паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для получения паспорта.

Замена паспорта производится в следующих случаях:

• достижение возраста, предусмотренного Положением о паспорте гражданина Российской Федерации;

• изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, изменение сведений о дате (число, месяц, год) и/ или месте рождения;

• изменение пола;

• непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения или других причин;

• обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей.

Замена паспорта производится и в иных случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для замены паспорта гражданин представляет:

• заявление по форме, установленной Федеральной миграционной службой;

• паспорт, подлежащий замене;

• две личные фотографии размером 35 x 45 мм;

• документы, подтверждающие основания для замены паспорта.

Граждане для получения или замены паспорта представляют необходимые документы и личные фотографии соответствующим должностным лицам жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муниципального жилищных фондов, жилищно-строительных и жилищных кооперативов, домов-интернатов для инвалидов, ветеранов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения, государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, а также акционерных обществ и коммерческих организаций, имеющих жилищный фонд.

Указанные должностные лица обязаны представить в 3-дневный срок переданные гражданами документы и личные фотографии в территориальные органы Федеральной миграционной службы для оформления паспорта.

Граждане вправе также представлять необходимые для получения или замены паспорта документы непосредственно в территориальные органы Федеральной миграционной службы.

В приеме документов и личных фотографий может быть отказано только в случае, если представлены не все необходимые документы или если размер и количество личных фотографий не соответствуют требованиям, предусмотренным Положением о паспорте гражданина Российской Федерации.

Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть сданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, служащих основанием для замены паспорта.

Сроки выдачи паспорта в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации достаточно строго регламентированы. Так, в случае обращения гражданина по вопросу выдачи или замены паспорта по месту жительства паспорт выдается ему в 10-дневный срок со дня принятия документов территориальными органами Федеральной миграционной службы.

В случае обращения гражданина по вопросу выдачи или замены паспорта не по месту жительства, а также в связи с его утратой (похищением) паспорт выдается в 2-месячный срок со дня принятия документов территориальными органами Федеральной миграционной службы. При этом до оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается территориальным органом Федеральной миграционной службы временное удостоверение личности, форма которого устанавливается Федеральной миграционной службой.

Гражданин обязан бережно хранить паспорт. Об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в территориальный орган Федеральной миграционной службы. Найденный паспорт подлежит сдаче в территориальные органы Федеральной миграционной службы или в органы внутренних дел.

В Положении о паспорте гражданина Российской Федерации отмечается, что изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации, запрещается. Также в Положении предусмотрены следующие случаи изъятия паспорта:

Во-первых, прекращение гражданства Российской Федерации. Лица, у которых прекратилось гражданство Российской Федерации, обязаны сдать паспорта в территориальные органы Федеральной миграционной службы по месту жительства или месту пребывания, а лица, проживающие за пределами Российской Федерации, - в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации в государстве пребывания.

Во-вторых, смерть гражданина. Паспорт умершего гражданина сдается в органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, по месту регистрации смерти. Паспорт гражданина, умершего за пределами Российской Федерации, сдается в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации.

В-третьих, заключение под стражу или осуждение к лишению свободы. Паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, временно изымается органом предварительного следствия или судом и приобщается к личному делу указанного лица.

При освобождении из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину.

Таким образом, в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации установлены достаточно несложные и выполнимые условия выдачи и замены паспорта. Проблемы, как правило, возникают на стадии применения указанного Положения, так как достаточно часто сотрудники Федеральной миграционной службы требуют документы, не предусмотренные указанным Положением. Возможность указанных требований определяется тем, что в Положении не перечислены документы, подтверждающие основания для замены паспорта.

ГЛАВА 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПАСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Паспортная система и административные правонарушения против порядка управления

 

Типичным является утверждение, что регистрация по месту жительства носит сугубо уведомительный характер. Анализ Закона о праве граждан на свободу передвижения и Правил регистрации граждан показывает, что для наличия возможности зарегистрироваться необходимо выполнение ряда условий. Во-первых, это наличие места жительства или места пребывания, которым фактически является только пригодное для проживания граждан помещение (жилое помещение). Во-вторых, наличие у гражданина РФ законных оснований на вселение в указанное жилое помещение. Обязательным является предоставление необходимых документов, перечисленных в Правилах регистрации граждан, а в случае регистрации по месту пребывания - согласие установленного круга лиц.

Таким образом, к сожалению, действующая ныне система регистрации практически не отличается от разрешительной прописки, которая была признана незаконной Заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. № 26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан».

Невыполнимость по разного рода причинам вышеперечисленных условий (в том числе и теми жителями, кто фактически имеет место проживания) приводит к исключению целого ряда граждан из системы регистрационного учета, делая их «невидимыми» для государства: для органов исполнительной и законодательной власти и местного самоуправления, органов статистики, адресно-справочных служб и т.д., ведет к появлению многочисленной и бесправной категории лиц без регистрации, называемых на казенно-бюрократическом языке лицами без определенного места жительства.

Следует также подчеркнуть, что согласно Закону о праве граждан на свободу передвижения регистрация по месту пребывания и месту жительства является обязанностью граждан.

В соответствии с ч. 1 ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проживание гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без регистрации по месту пребывания или по месту жительства влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей.

Что касается административной ответственности за проживание без регистрации по месту жительства или по месту пребывания, то, с правовой точки зрения, проживание в населенном пункте без регистрации по месту жительства и по месту пребывания не образует состава правонарушения по определению - населенный пункт не является ни местом жительства, ни местом пребывания. Не является местом жительства улица, метро и другие общественные места, где обычно и проводится проверка паспортно-регистрационного режима. Однако на практике предусмотренные ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях санкции применяются за сам факт нахождения без регистрации в населенном пункте. Вопрос о том, есть ли у конкретного «нарушителя» возможность зарегистрироваться в каком-нибудь жилом помещении какого-либо населенного пункта на территории Российской Федерации или нет, сотрудниками милиции не исследуется и не рассматривается.

По сути дела при назначении административного наказания за проживание без регистрации сложилась устойчивая практика объективного вменения, сопряженного с произвольным толкованием предусмотренного законом состава правонарушения, когда для наложения наказания достаточно одного лишь факта отсутствия регистрации. Субъективная сторона дела, то есть наличие вины в совершенном деянии в форме умысла или неосторожности, при вынесении решения не исследуется. Как, собственно, не исследуется наличие события и состава правонарушения в том виде, в котором оно сформулировано в законе.

Таким образом, система регистрации приводит к криминализации вполне благополучных граждан, превращая их в нарушителей закона.

На территории Российской Федерации условием реализации значительного количества прав, свобод и законных интересов является наличие паспорта гражданина России. Кроме того, отсутствие паспорта влечет за собой также невозможность исполнения гражданами обязанности регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

Одной из основных причин отсутствия паспорта является невозможность обмена паспорта советского образца на паспорт гражданина РФ или его восстановление в случае утраты.

В Положении о паспорте гражданина РФ отмечается, что при необходимости для получения паспорта представляются документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации. Однако основания, при которых возникает необходимость в предоставлении подобных документов, не указываются. По нашему мнению, это может способствовать нарушению законности при выдаче основного документа, удостоверяющего личность.

Чтобы решить проблему замены паспорта советского образца или получения паспорта гражданина РФ взамен утерянного советского паспорта, человеку необходимо сначала доказать свое российское гражданство, которое в соответствии с действующим законодательством определяется как наличие постоянной регистрации на территории страны на 6 февраля 1992 года. Как правило, паспортные столы либо вовсе не принимают заявления о подтверждении гражданства даже при наличии всех необходимых документов, указанных в нормативно-правовых актах, либо отправляют заявителей доказывать факт проживания в судебном порядке. Однако согласно ГПК РФ человек, чья личность не установлена, не может участвовать в судебном заседании. Возникает замкнутый круг, когда человек не может обратиться за подтверждением гражданства РФ в суд в силу того, что у него нет документа, удостоверяющего личность (паспорта), а получить таковой он тоже не может, так как его гражданство может быть подтверждено (установлено) только в судебном порядке.

Для полноты картины необходимо описать ту правовую лакуну, которая делает этот порочный круг действительно замкнутым. Проблема в том, что в РФ не предусмотрен документ, удостоверяющий личность человека, чья гражданская принадлежность не определена, т. е. документ, который выдавался бы человеку, личность которого установлена, а принадлежность к российскому или иному гражданству нет (не путать с лицами без гражданства - в отношении лиц без гражданства установлено отсутствие принадлежности к любому гражданству).

Не предусмотрен также документ, который удостоверял бы личность не имеющих места жительства лиц без гражданства, для которых Россия, говоря языком международного права, является страной домициля. По российскому законодательству документом, удостоверяющим личность лица без гражданства, является вид на жительство, который оформляется и выдается органами ФМС по месту жительства.

Таким образом, у нас как минимум две категории населения не могут получить удостоверения личности: лица с неустановленным гражданством и лица без гражданства.

Административная ответственность за проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) предусматривается ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Оценивая эту норму, следует отметить, что в силу отсутствия установленной законом обязанности гражданина иметь паспорт, введение ответственности за проживание «гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта)» противоречит общеправовым принципам.

Таким образом, паспортная система имеет ряд правовых лакун, делающих невозможным получение удостоверения личности (паспорта) для достаточно большой группы российских граждан, не имеющих возможности доказать российское гражданство, обрекая их на многолетнее бесправное существование фактически в положении нелегалов в своей собственной стране и превращая их в правонарушителей.

В Законе о праве граждан на свободу передвижения закреплена норма о том, что регистрация не является правообразующим фактором. То есть наличие или отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, кроме как на основании закона.

Следует отметить явное противоречие между первой и второй частями ст. 3 Закона. Согласно части первой регистрационный учет вводится для обеспечения условий, необходимых для реализации гражданином прав и свобод, т. е. по определению является первичным условием (протоусловием) их реализации. Это прямо противоречит утверждению части второй о том, что регистрация не служит основанием реализации прав и свобод.

К сожалению, анализ законодательства РФ и правоприменительной практики свидетельствуют о том, что в действительности институт регистрации является условием соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной России; для лиц, не имеющих места жительства, а, следовательно, и регистрации, общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека носят во многом декларативный характер. Как указал Конституционный Суд РФ, «федеральный законодатель определил место жительства как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (пункт 1 статьи 20 ГК Российской Федерации), поскольку именно с местом жительства, как правило, связывается реализация принадлежащих гражданину прав, а также исполнение обязательств, возложенных на него законом либо договором, т. е. предполагается, что гражданин имеет юридически зафиксированное жилище, которое является для него основным, куда он после непродолжительного либо длительного отсутствия намеревается вернуться, и наличие права пользования которым служит предварительным условием его регистрации по месту жительства».

В отечественном законодательстве не предусмотрены механизмы реализации и защиты гражданами без регистрации большинства провозглашенных и гарантированных мировым сообществом и российским государством прав и свобод.

Рассмотрим примеры ущемления прав, свобод и законных интересов граждан без регистрации в различных отраслях и институтах российского законодательства.

Законы субъектов РФ предусматривают предоставление мер социальной защиты за счет бюджетов соответствующих субъектов РФ только гражданам, зарегистрированным по месту жительства в этих субъектах РФ.

Например, на территории города Владимира полномочия Управления социальной защиты населения Администрации города Владимира по реализации предусмотренных действующим законодательством мер социальной поддержки определены законами Владимирской области от 29.12.2005 г. № 218-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан» и от 29.12.2005 г. № 219-ОЗ «О наделении органом местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки». Согласно вышеуказанным нормативным правовым актам финансирование управления на реализацию мер социальной поддержки осуществляется в отношении граждан, зарегистрированных на территории Владимирской области в установленном порядке. Действие вышеуказанных нормативных правовых актов не распространяется на лиц, не имеющих регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.

В соответствии со ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту жительства. Основным доказательством места жительства гражданина для органа, осуществляющего учет, остается регистрация гражданина. Таким образом, лица, не имеющие жилья и наиболее нуждающиеся в нем, не имеют возможности получить его.

Лица без регистрации лишены возможности принять участие в программе ипотечного жилищного кредитования, поскольку в соответствии со ст. 13, 14 Федерального закона от 16 июля 1998 г. «Об ипотеке» регистрация по месту жительства является обязательным условием для участия в указанной программе.

Как правило, максимум, на что может рассчитывать заболевший человек, не имеющий регистрации и в связи с этим полиса ОМС - это срочная госпитализация, если человек оказался в критическом состоянии. Это означает, что когда такой человек поступает в больницу, то его заболевание находится уже на поздней стадии, что требует продолжительного и дорогостоящего лечения и, возможно, оперативного вмешательства. В случае инфекционных заболеваний, таких как туберкулез, отсутствие должного лечения приводит к дальнейшему распространению заболевания среди населения.

Анализируя статус лица без регистрации в сфере трудового законодательства, следует отметить, что, несмотря на существование законодательного запрета на любое ограничение прав на трудоустройство в отношении не имеющих регистрации граждан, найти официальную работу без регистрации по месту жительства практически невозможно.

Помимо этого, в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032–1, наличие регистрации по месту жительства является обязательным условием для признания органами службы занятости гражданина безработным. В результате граждан без регистрации в качестве безработных не регистрируют, направление на трудоустройство им не дают, пособия по безработице не выплачивают, в активные программы содействия занятости (профессиональное обучение, повышение квалификации, стажировки) не включают.

Положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» фактически лишают граждан без регистрации избирательного права, так как активным избирательным правом данный закон наделяет только тех граждан, которые имеют место жительства на территории соответствующего избирательного округа, а факт нахождения места жительства на этой территории устанавливается органами регистрационного учета, т.е. подтверждается регистрацией.

Лица, проживающие без регистрации, в некоторых случаях не могут реализовать даже право собственности. Например, в соответствии с п. 22 Приказа МВД РФ от 27.01.2003 г. «О порядке регистрации транспортных средств» транспортные средства регистрируются за физическими лицами по месту жительства, указанному в паспортах или свидетельствах о регистрации по месту жительства собственников, выдаваемых органами регистрационного учета, которыми являются органы внутренних дел, а при их отсутствии - органы местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона РФ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов.

Граждане без регистрации также не имеют возможности исполнять возложенные на них Конституцией РФ обязанности:

Согласно п. 7 ст. 83 Налогового кодекса постановка на учет в налоговых органах физических лиц, не относящихся к индивидуальным предпринимателям, осуществляется налоговым органом по месту жительства физического лица.

Таким образом, исполнение физическим лицом обязанностей налогоплательщика осуществляется по месту жительства в пределах Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством регистрация граждан по месту жительства является обязательным условием призыва граждан на военную службу.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» воинский учет граждан осуществляется по месту их жительства. Соответственно, граждане, не имеющие регистрации, не могут быть поставлены на воинский учет и призваны на военную службу по призыву. Также они не могут нести воинскую службу по контракту.

Приведенный в данном разделе беглый обзор нормативно-правовых документов показывает, что дискриминация по принципу отсутствия регистрации имеет место практически во всех отраслях российского законодательства, регулирующих вопросы реализации людьми их прав и свобод. Все конституционные права граждан России на жилище, труд, охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обслуживание и приобретение или подтверждение гражданства (восстановление и получение удостоверения личности), участие в выборах, получение образования, а также обязанности - платить налоги и защищать Отечество - зависят от наличия регистрации по месту жительства.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ
(с изменениями от 28 декабря 2009 г.) в статье 19.16. Умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности, говорится, что объектом правонарушения являются отношения в сфере порядка управления. В соответствии с п. 17 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 (с изм. и доп.), гражданин обязан бережно хранить паспорт, а об утрате паспорта незамедлительно заявить в орган внутренних дел. До оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается органом внутренних дел временное удостоверение личности, форма которого устанавливается МВД России.

Объективную сторону правонарушения составляют действие или бездействие. Небрежное хранение удостоверения личности гражданина (паспорта), повлекшее его утрату, предполагает бездействие лица, обязанного принять соответствующие меры к сохранности документа. Под умышленным уничтожением или порчей удостоверения личности гражданина (паспорта) понимается действие, повлекшее причинение невосполнимых повреждений его бланку, искажающих сведения и записи, внесенные в паспорт в соответствии с Описанием бланка паспорта гражданина РФ, утвержденным вышеназванным постановлением Правительства РФ.

При выяснении объективной стороны комментируемого правонарушения следует учитывать, что использование заведомо подложного документа квалифицируется как преступление (ч. 3 ст. 327 УК РФ).

Субъект данного административного правонарушения - физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.

С субъективной стороны комментируемое правонарушение признается совершенным как умышленно, так и по неосторожности.

Дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67).

Протоколы о совершении данных правонарушений составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, так же говорится о незаконном изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог.

Объектом комментируемого правонарушения являются отношения в сфере порядка управления в Российской Федерации.

В соответствии с п. 22 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 (с изм. и доп.), запрещается изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Такие случаи определены, например, в п. 21 названного Положения, которым установлено, что паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы, временно изымается органом предварительного следствия или судом и приобщается к личному делу указанного лица. При освобождении гражданина из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт ему возвращается. Паспорт, находящийся в незаконном владении (пп. 18-20 названного Положения), подлежит изъятию.

Часть 2 комментируемой статьи направлена на реализацию п. 22 названного Положения, а также ст. 336 ГК РФ, в соответствии с которой предметом залога не может быть имущество, изъятое из оборота.

Объективная сторона правонарушения характеризуется действием по не правомерному изъятию паспорта или приему его в залог.

Незаконное изъятие должностным лицом удостоверения личности гражданина (паспорта) необходимо отличать от его похищения, квалифицируемого по ч. 2 ст. 325 УК РФ.

Субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 данной статьи, является должностное лицо, а ч. 2 - физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.

С субъективной стороны комментируемое правонарушение признается совершенным умышленно (ч. 1 ст. 2.2).

Дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67).

Протоколы о совершении данных правонарушений составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3) и органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

Комментируется правонарушения о представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство.

Объектом комментируемого правонарушения являются отношения в сфере порядка управления в Российской Федерации.

Данная статья обеспечивает охрану отношений, урегулированных федеральными законами от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изм. и доп.), от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (с изм. и доп.), указами Президента РФ "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации" и "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" (с изм. и доп.) и другими нормативными правовыми актами РФ, регламентирующими учет населения РФ.

Объективную сторону правонарушения составляет действие, связанное с представлением заведомо ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта), в том числе заграничного паспорта, либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство. Следует при этом учитывать, что внесение должностным лицом в удостоверение личности гражданина (паспорта) заведомо ложных сведений квалифицируется по ст. 292 УК РФ.

Субъектом административного правонарушения является физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста, а также должностное лицо, представившие заведомо ложные сведения для получения соответствующих документов. С субъективной стороны комментируемое правонарушение признается совершенным умышленно (ч. 1 ст. 2.2). Дела об указанных административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (ст. 23.67). Протоколы о совершении данных правонарушений составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3). Паспортная система играет важную роль в обеспечении реализации субъективных прав и обязанностей граждан. В целях обеспечения реализации гражданином своих прав и обязанностей, демографические и биографические признаки (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.) закрепляются в документе, удостоверяющем его личность. Наличие у гражданина паспорта во многих случаях подтверждает его конкретные субъективные права.

Так, паспорт необходимо предъявлять при участии в выборах органов власти, поступлении на работу, учебу, регистрации брака, заключении некоторых гражданско-правовых сделок и т д.

Паспортной системе принадлежит существенная роль в охране и укреплении общественного порядка, обеспечении общественной безопасности. Паспортно-визовые подразделения должны способствовать выявлению лиц, скрывающихся от суда и следствия, уклоняющихся от исполнения своих обязанностей (например, от уплаты алиментов) или отбывания наказания по приговору суда, осуществлять целый ряд других функций. Координация деятельности государственных органов, должностных лиц и общественных организаций по реализации требований паспортно-регистрационной системы в пределах административно-территориальных единиц осуществляется соответствующими органами государственной власти. Они же принимают необходимые меры по созданию надлежащих условий для нормального функционирования аппаратов паспортно-визовой службы и обслуживания населения.

Существующая паспортная система не соответствует своему основному предназначению - созданию условий для реализации гражданами прав и свобод, а также исполнения ими своих обязанностей перед другими гражданами и государством, является препятствием на пути повышения экономической активности и мобильности населения, тормозит развитие экономики, отрицательно сказывается на и без того непростой демографической ситуации, порождает коррупцию и другие преступления, стигматизирует значительные по численности группы населения, неэффективна в качестве инструмента государственного учета, планирования и управления.