Административно-юрисдикционный (административно-деликтный) процесс: содержание, понятие, виды производств, правовая регламентация

2. Административно-юрисдикционный (административно-деликтный) процесс: содержание, понятие, виды производств, правовая регламентация

Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают А.С. Васильев и М.Ф. Орзих, «юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача — процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения»[5].

Другие ученые под административным процессом понимали деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальныхдел,возникающихвсферегосударственногоуправления[6]. В частности, В.Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И.В. Панова, А.П. Коренев, П.И. Кононов такжерассматриваютразличныеадминистративно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса[7].

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти[8].

Административные производства, которые в своей совокупности составляют административный процесс, могут носить позитивный характер. Данные производства в настоящее время называются административные процедуры. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), называют юрисдикционные производства или коллизионные административные процедуры[9].

Как уже отмечалось, в науке административного права административные-юрисдикционные процедуры рассматриваются как составная часть административного процесса[10]. Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина говорят о том, что «наиболее актуален сейчас вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально-экономическую деятельность»[11]. А.А. Никольскаяотмечает,что научно обоснованнаяправоваяпроцедура дает гарантии прав граждан, обеспечивает их реализацию, четко определяя обязанности каждой стороны в административно-процедурном отношении[12].

В настоящее время законодательство не содержит определения «административная процедура», но, тем не менее, использует данный термин при разрешении налоговых споров. Такой вывод следует из названия Федерального закона от 4 ноября 2005 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров»[13].

В этой связи представляется, что вполне актуально определить, что понимается под «административной процедурой». Как отмечает А.М. Васильев, правовые категории очень важны, поскольку эти фундаментальные понятия правоведения, категории, отражают наиболее существенные свойства правовых явлений и представляют собой наиболее глубокие по содержанию и широкие по объему понятия в границах правовой науки[14].

Процедура — это официально установленный порядок действий[15]. Как отмечает О.В. Яковенко, «правовая процедура — это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями»[16].

Б.М. Лазарев «под процедурой понимал порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации»[17].

В.Н. Протасов, проведя фундаментальное исследование, касающееся теории юридических процедур, отмечает, что процедура как общесоциальное явление представляет собой систему контроля, которая ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательных сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована общественными отношениями; урегулирована социальными нормами как нормативная модель или определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения; иерархически построена; постоянно находится в динамике, развитии; имеет служебный характер, выступает средством реализации главного для нее общественного отношения.

Правовая процедура обладает всеми названными признаками, а ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде.

И.М. Лазарев в своем исследовании отметил, что «юридическая процедура определяет порядок совершения субъектами права тех или иных юридически значимых действий, совокупность которых и образует юридический процесс». Кроме того, И.М. Лазарев отмечает, что юридический процесс — урегулированная процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженная в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру[18].

В.Н. Протасов утверждает, что юридический процесс представляет собой разновидность юридической процедуры, направленной на выявление и реализацию материального охранительного правоотношении.

Изучение юридических процедур в позитивном и юрисдикционном аспектах привело к исследованию административных процедур, охватывающих разные виды административной деятельности органов публичного управления: нормотворчество, контрольно-надзорную деятельность, организационную деятельность и др. Наиболее типично следующее определение административной процедуры.

Административная процедура — это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.

В научной литературе существуют разные точки зрения на институт административных процедур. Например, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина говорят о том, что административные процедуры — это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.

Н.Г. Салищева отмечает, что административные процедуры — это установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленных на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций[19].

О.С. Беркутова определяет административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанную рассмотрением споров или применением мер принуждения[20]. Р.С. Тихий определяет административную процедуру как нормативно урегулированную деятельности органов исполнительной власти, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел[21].

И.М. Лазарев, проанализировав административные процедуры как составную часть административного процесса, говорит о том, что административные процедуры — это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения[22].

Исходя из этого определения, можем сделать вывод о том, что И.М. Лазарев рассматривает только позитивные отношения, в которых реализуются административные процедуры.

М.О. Ефремов полагает, что административные процедуры представляют собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок действий органов власти в процессе публичного управления, цель которых — практическое претворение в жизнь материальных норм административного права. Их разновидностью являются административные процедуры, регламентирующие порядок реализации компетенции органа публичной власти по осуществлению прав, обязанностей и законных интересов частных лиц[23].

С.Д. Хазанов отмечает, что под административной процедурой нужно понимать нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленный на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функций. Тем самым, во-первых, ее обязательным участником становится представитель публичной администрации, во-вторых, в ее рамках реализуются не любые права и обязанности, а властные полномочия административного характера, в-третьих, процедура всегда закрепляется в нормативном правовом акте как модель деятельности, в-четвертых, она направлена на возникновение конкретных последствий либо имеет иное юридическое значение, наконец, действия, совершаемые в рамках процедуры, имеют определенную временную продолжительность, последовательность и юридико-организационную взаимосвязь[24].

В административно-процессуальной деятельности милиции имеют место административные процедуры как позитивного, так и негативного (юрисдикционного) характера. Данные процедуры находятся в диалектической взаимосвязи и довольно часто используются в деятельности органов исполнительной власти.

Обобщение вышеизложенных определений позволяет сделать вывод о том, что наиболее приемлемым определением административной процедуры может быть следующее: административная процедура — это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющая основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий.

Исходя из этого под законодательным регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих процессуальных правил, на которых строятся взаимоотношения между органами публичного управления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, направленные на получение административного результата.

К элементам административной процедуры, как правило, относятся процедурные правила, предназначенные для легального применения материальных и процессуальных норм, набор юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых уполномоченными субъектами в пределах их компетенции; административные процедуры реализуются в определенных стадиях, посредствам совершения определенных юридически значимых действий; административные процедуры имеют определенную продолжительность, а также осуществляются с определенной периодичностью.

Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина в содержании административных процедур выявляют следующие элементы: процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм; типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции; стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь; временную характеристику (сроки, продолжительность, периодичность).

Таким образом, административные процедуры выступают одной из составных частей административного процесса. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права. Многообразие административной деятельности органов публичного управления и органов исполнительной власти, в частности, требует введения и использования различных административных процедур. Прежде всего, выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Некоторые процедуры называют коллизионными, поскольку они применяются при рассмотрении споров и разрешении разногласий. Это могут быть административно-юрисдикционные процедуры.

Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в русле компетенции уполномоченных органов публичного управления.

Таким образом, можно выделить следующий перечень административных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности:

- организационные (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение должностных обязанностей и др.);

- нормотворческие (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);

- информационные (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.);

- административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.);

- административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;

- административные процедуры, связанные с осуществлением юридически-значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);

- контрольно-надзорные процедуры;

- административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений и иные юрисдикционные процедуры;

- административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах;

- административные процедуры координации и взаимодействия;

- административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечении безопасности личности.

Некоторые из названных административных процедур реализуются в деятельности органов внутренних дел.

Кроме позитивных административных процедур, существуют коллизионные административные процедуры - это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрение жалоб, разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления.

Административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, поэтому органам исполнительной власти в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. В настоящее время органам исполнительной власти недостает предписаний административных процедур. Данный недостаток особенно остро ощущается в сфере взаимодействия органов исполнительной власти с другими государственными органами и органами местного самоуправления, недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает в работе с обращениями граждан, а также предоставлении физическим и юридическим лицам государственных услуг. Эти и другие вопросы должны быть урегулированы предписаниями закона. В этой связи можно согласиться с мнением о том, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил.

Список использованной литературы

1. Приказ МВД РФ «Об утверждении инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» от 01.12.2005 г. // Правовая система КонсультантПлюс // www.consultant.ru.

2. Приказ МВД РФ от 22.09.2006 N 750 (ред. от 27.08.2010) «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.11.2006 N 8487) // Правовая система КонсультантПлюс // www.consultant.ru.

3. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 2009. – 824 с.

4. Административно-юрисдикционный процесс. Монография / Дугенец А.С. - М.: ВНИИ МВД России, 2003. - 274 c.

5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 2-е изд., изм. и доп. – М, 2006. – 800 с.

6. Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. – 183 с.

7. Васильев А.С., Орзих М.Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях / А.С. Васильев, М.Ф. Орзих // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. - Киев, 1993. – 235 с.

8. Демин А.А. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2003. - 273 с. // Юридическое образование и наука. - М.: Юрист, 2004, № 3. - С. 46-47.

9. Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. – 201 с.

10. Кобзарев Ф. Обращения граждан: новеллы правового регулирования / Кобзарев Ф. // Законность, 2007, N 7.

11. Коренев А.П. Административное право России / А.П. Корнеев. - М., 2000. - 239 с.

12. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Корнеев. - М., 1988. – 235 с..

13. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс // Советское государство и право. - М.: Наука, 2003, № 10. - С. 83-89.

14. Никольская А.А. Развитие позитивных административно-правовых процедур и правовая культура в России / А.А. Никольская // Юридическое образование: процессуальное право: правовая культура: проблемы взаимодействия и развития. - Воронеж, 2005. – 544 с.

15. Новоселов В.И. Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. - Саратов: Светопись: Приволж. кн. изд-во, 1998. - 256 с. // Правоведение. - С.-Пб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 2000, № 1. - С. 297-298.

16. Общее административное право: учебник / под. ред. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. – 848 с.

17. Панова И.В. Административно-процессуальное право России / И.В. Панова. - М., 2003. – 456 с.

18. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право / В.Л. Сорокин. - СПб., 2004. – 344 с.

19. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. - 2002. - № 4.

20. Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация / С.Д. Хазанов // Российский юридический журнал. - 2003. - № 1.

21. Шиняева Н. Обратитесь в милицию / Шиняева Н. // ЭЖ-Юрист, 2006, N 47.

Яковенко О.В. Правовая процедура: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. – 247 с.

[1] Приказ МВД РФ от 22.09.2006 N 750 (ред. от 27.08.2010) «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 15.11.2006 N 8487) // Правовая система КонсультантПлюс // www.consultant.ru.

[2] Кобзарев Ф. Обращения граждан: новеллы правового регулирования / Кобзарев Ф. // Законность, 2007, N 7. – С. 5.

[3] Кобзарев Ф. Обращения граждан: новеллы правового регулирования / Кобзарев Ф. // Законность, 2007, N 7. – С. 6.

[4] Шиняева Н. Обратитесь в милицию / Шиняева Н. // ЭЖ-Юрист, 2006, N 47. – С. 54.

[5] Васильев А.С., Орзих М.Ф. К вопросу о соотношении и отраслевой принадлежности административного процесса и производства по делам об административных правонарушениях / А.С. Васильев, М.Ф. Орзих // Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. - Киев, 1993.- С. 3.

[6] См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право / В.Л. Сорокин. - СПб., 2004. - С. 23; Коренев А.П. Административное право России / А.П. Корнеев. - М., 2000. - С. 239; Коренев А.П. Нормы административного права и их применение / А.П. Корнеев. - М., 1988. - С. 34.

[7] Панова И.В. Административно-процессуальное право России / И.В. Панова. - М., 2003. - С. 18;

[8] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 2009. - С. 384.

[9] Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право / Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина // Журнал российского права. - 2002. - № 4. - С. 3.

[10] Бабушкин К.А. Понятие и принципы административных процедур / К.А. Бабушкин // Субъективные права и законные интересы: теория и проблемы юридической защиты. - Воронеж, 2002. - С. 12.

[11] Тихомиров Ю.А. Указ. сочин. С. 3.

[12] Никольская А.А. Развитие позитивных административно-правовых процедур и правовая культура в России / А.А. Никольская // Юридическое образование: процессуальное право: правовая культура: проблемы взаимодействия и развития. - Воронеж, 2005. - С. 144.

[13] См.: СЗ РФ. - 2005. - № 45. - Ст. 4585.

[14] Васильев А.М. Правовые категории: методологические аспекты разработки системы категорий теории права / А.М. Васильев. - М., 1996. - С. 58.

[15] Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 2002. - С. 577.

[16] Яковенко О.В. Правовая процедура: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. - С. 7.

[17] Понятие и виды управленческих процедур. Их роль в механизме государственного управления / Под ред. Б.М. Лазарева. - М., 2003. - С. 5.

[18] Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 27.

[19] См.: Салищева Н.Г. Указ. соч. - С. 505.

[20] Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 9.

[21] Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации (региональный аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Тюмень, 2005. - С. 8.

[22] См.: Лазарев И.М. Указ. соч. - С. 54.

[23] Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 10.

[24] Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация / С.Д. Хазанов // Российский юридический журнал. - 2003. - № 1. - С. 58.