Организационно-правовые формы исполнительной власти в России

1.2 Организационно-правовые формы исполнительной власти в России

Аппарат государственно-административного управления реализуем, осуществляет и представляет исполнительную власть.

Исполнительная власть и ее органы в литературе и быту еще именуют административной. На нее возложено непосредственное управление государственными делами.

Исполнительную власть целесообразно рассматривать в двух аспектах.

1. В строго юридическом (узком) смысле как:

—  право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинят:, своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организационную работу как совокупность полномочий¹;

—  право и возможность должностного лица принимать решение которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица.

2.В политологическом смысле как:

—  подсистему государственной власти, образующую вместе с другими ее ветвями единый государственный организм и вырабатываю общую управленческие решения под их влиянием;

—  политологическую категорию, отражающую комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной властью и компетенцию его органов и служащих, их деятельность.

Государственные органы исполнительной власти и управления им взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют целедостижение государственно-управляющего воздействия, исполнение законов.

Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков:

а) организующего характера, которые отличают исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях;

б) управляющее воздействие универсального характера, проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество;

в) управляющее воздействие не только стимулирующего, мобилизационного, но и административно-принудительного(в рамках закона)характера, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения;

г) управляющее воздействие предметного характера, осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и пр.).

Названные признаки исполнительной власти детерминируют ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.

Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата.

Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» - кто и как ему поручает вести дела.

Собственно органы исполнительной власти - это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с изданием руководителей этих исполнительных органов (непосредственных населением либо представительным органом), а также назначением лавой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации, таким образом, сущностными признаками собственно органов исполнительной власти являются:

1) они создаются самим сувереном - народом на основе конституционных норм и в силу этого обладают «первичным» мандатом;

2) имеют правомочие учредительства государственных органов федеральных и иных органов исполнительной власти), государственных учреждений, публичных служб.

Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - выборная администрация: это институты исполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.

Наряду с ними важную общественно-значимую роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти, которые суть - институции «вторичного» мандата, формируются политическими (выборными) институтами исполнительной власти и подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства. Эти органы государственно-административного управления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного мае штаба, уровня, характера, обеспечивают их реализацию. В федеральной Конституции (и конституциях республик) ничего не говорится о федеральных (соответственно республиканских) органах государственного административного управления, хотя в этом есть необходимость - создается впечатление о концентрации власти у Президента; и Правительства и принижении остальных управленческих структур.

От установления той или иной организационно-правовой формы в конечном итоге зависит качество всего госаппарата управления, ею пригодность и способность решать задачи. Каждый субъект управления, чтобы наилучшим образом обеспечить достижение стоящих перед ним целей, решать различные задачи и выполнять функции управления, должен быть соответственно организационно оформлен.

На развитие организационно-правовых структур исполнительном власти заметно воздействует политический фактор.

Есть две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного регулирования (например, Великобритания, Россия).

Структура федеральных органов исполнительной власти. Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президент и Председателя Правительства (ст.112Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим Указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти. Политическая прутика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом происходит реорганизация структуры федеральных органов, т.е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, и значит - всю систему управления.

Президент РФ В.В.Путин Указом от 9 марта 2004г. №314 »() системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» утвердил новую структуру и новые подходы в организации федеральных органов исполнительной власти.

По этому Указу структура федеральных органов исполнительной власти выглядит следующим образом:

Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

В структуру федеральных органов не включено Правительство Российской Федерации, что было характерно для соответствующего Указа от 17 мая 2000 г. Тем самым подтвержден статус Правительства Российской Федерации, установленный Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» как высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом уточнены конституционные Положения (ст. 10 и 112) относительно самостоятельной ветви исполнительной власти в России (в системе государственной власти) во главе с Правительством Российской Федерации.

Институциональная структура федеральных органов исполнитель ной власти (ФОИВ) разделена на две подсистемы. Первую составляют те институты исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также подведомственные этим институтам структуры ФОИВ.

Вторую подсистему составляют те институты исполнительной власти - федеральные министерства, которые находятся в ведении Правительства Российской Федерации, а также подведомственные этим федеральным министерствам ФОИВ.

Данные подсистемы различаются:

•  характером деятельности входящих в них государственных органов;

•  различным способом формирования органов и руководящего состава - утверждением в должности избранным всенародно главой государства (политический персонал) либо назначением Правительства Российской Федерации (административный персонал);

•  субъектом государственной власти, перед которым они ответа венны - Президентом Российской Федерации, главой политической власти или Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти.

Данные подсистемы могут характеризоваться как политические-органы исполнительной власти (силовые структуры и их должностные лица, МИД, юстиция, Правительство) и административные органы исполнительной власти (их должностные лица), от имени государства осуществляющие управление (регулирование) социально-экономической сферой жизнедеятельности общества.

Конечно, деление в определенной степени условное, ибо политические органы (и должности) исполнительной власти осуществляют функции административного характера, а деятельность административных органов и руководителей высшего звена не лишена политического характера.

Политические органы исполнительной власти призваны обеспечить осуществление главой государства его конституционно-установленных функций и полномочий, реализацию его статусных ролей га ранта безопасности, стабильности общества, прав и свобод граждан Президентское руководство непосредственно распространяется наминистерств, 12 федеральных служб, 38 агентств - всего 20 структур (было 17), они учреждаются и регулируются указами Президента.

Административные органы исполнительной власти осуществляют повседневное управление социально-экономической сферой и обеспечивают осуществление Правительством Российской Федерации функций и полномочий исполнительной власти (ст. 114 Конституции Российской Федерации) в рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации) и совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72). Непосредственное руководство Правительства Российской Федерации распространяется на 9 министерств, две федеральные службы, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации (антимонопольная и по финансовым рискам), а также находящиеся в ведении министерств 20 федеральных служб и 25 агентств - всего 56 структур, учреждаемых и регулируемых постановлениями Правительства Российской Федерации.

•Реорганизация коснулась значительного числа структур. Упразднены 24 старых ведомства: 13 министерств, 2 госкомитета, 1 федеральная комиссия, 4 федеральные службы, 4 российских агентства.

Созданы 42 новых структуры: 5 министерств, 17 федеральных служб, 20 федеральных агентств. Впрочем, многие новые ведомства созданы на базе бывших департаментов за счет повышения их статуса. В целом они складываются в более стройную и, как предполагается, более управляемую систему.

•  Ключевым моментом является разделение ФОИВ на 3 (вместо имевших место 8) организационно-правовые формы на основе функционального подхода: министерства вырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере, службы осуществляют контроль и надзор, агентства предоставляют государственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

•  Указом четко определена не только компетенция, функции указанных трех групп ФОИВ (об этом в следующем параграфе), но обозначено то, что они не вправе делать.

Министерство не вправе осуществлять функции контроля, надзора и управления государственным имуществом (кроме случаев, установленных указами Президента), издавать административные индивидуальные правоприменительные акты.

Федеральная служба не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной для нее сфере деятельности (кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации), а федеральная служба по надзору - также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

Упорядоченность структуры ФОИВ и компетенции государственных органов вселяет надежду на повышение эффективности управления и ослабление административного давления на общество, бизнес.

Указом упрощена иерархическая вертикаль не только организационных структур, но и должностей, т. е. организационные структуры управления государственным аппаратом. Наличие прежде нескольких заместителей (3-5-7 в разные годы) Председателя Правительства соответствовало комиссарскому принципу руководства: надминистром стоял некий деятель - куратор, который давал указания,и таким образом министр нес тройную ответственность по вертикалидолжностей: перед главой государства, главой правительства и тем заместителем председателя правительства, который курировал установленную для министерства сферу деятельности. В таких условиях у министра были ограничены возможности для самостоятельного оперативного управления своим ведомством.

Указом установлена единственная должность Заместителя Председателя Правительства (не вице-премьера!). Эта мера не только упрощает иерархическую вертикаль должностей, но и создает, по словам Президента В.В. Путина, беспрецедентную самостоятельность членов Правительства и персональную ответственность министерств за положение дел в установленной сфере их деятельности. В государственной системе политико-административного управления важнейшую роль играют министерства.

Министерство - родовое название центральных органов государственного управления, входящих в структуру правительства. Впервые образованы в государствах Западной Европы в XVI в. В России учреждены в 1802 1 в ходе административных реформ императора Александра I.Конституционно-правовой статус и фактическая роль министерств в госуправлении в разные времена и в разных странах существенно изменчивы.

•  Ныне министерство - орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

•  На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных и региональных законов, актов Президент и Правительства России министерство самостоятельно осуществляем правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществлялся исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

•  Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Функции и построение каждого министерства отличаются многообразием и закрепляются Положением о министерстве, которое утверждает Президент РФ. Положение - сводный нормативно-учредительный акт, утвержденный компетентным органом в установленном порядке, определяющий цели, задачи, функции, права, обязанности, Ответственность органа управления.

Положение о министерстве, руководство деятельностью которых, Осуществляет Президент Российской Федерации, утверждается Указом Президента, Положение о министерстве, находящемся в ведении Правительства Российской Федерации, утверждается Постановлением Правительства.

Положения требуют своевременной корректировки, ибо не всегда Данные правовые акты удается их составителям четко структурировать, обеспечить адекватность изменениям в концепции развития отмелей, сфер управления и связанных с этим дополнительно возложенных на органы управления тех или иных функций.

Кроме Положения о министерстве целесообразно иметь Регламент деятельности. Опыт прошлых лет показал, насколько полезно административное производство, включающее основные процедуры, распорядок работы структурных подразделений, коллегий, определение четкого времени для подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращения организаций в аппарат Министерства, ведение законопроектной деятельности.

Министр - руководитель министерства и ведомств, относится государственной должности категории А (политической должности).Он получает мандат главы государства и Председателя Правительства, т. е. является членом команды политиков высшего уровня. Одновременно административное должностное лицо, издает приказы, распределяет Обязанности между своими заместителями, несет ответственность заботу аппарата министерства и в целом состояние дел в отрасли, каждом министерстве образуется коллегия - совещательный орган, ее составе министр (председатель), его заместители, руководящие Должностные лица, ответственные работники. Члены коллегии утверждаются Правительством, ее решения проводятся в жизнь приказами Министра. Единоначалие, субординация - основные принципы организационно-функционального построения министерства. В соответствии основными функциями и полномочиями министр:

• утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

•вносит в Правительство Российской Федерации по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной служб:,] федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

•  вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

•  вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными и конами к компетенции Правительства Российской Федерации;

•  во исполнение поручений Президента Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации дает поручение федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует и исполнение;

•  имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, ест иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом

•  назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентства заместителей руководителей федеральных служб, федерального агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

•  назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфер деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной гранит.IРоссийской Федерации, борьбы с преступностью, общественной опасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б)в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российский

Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства российской Федерации, нормативных правовых актов федерального Министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительстве Российской Федерации. Федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имущественном и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правоте акты на основании и во исполнение Конституции Российской федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности Федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) ведет реестры, регистры и кадастры.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за истечением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению федеральных министерств, осуществляющих координации и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных (служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом.

В целом следует оценить Указ № 314 как важный шаг на пути административных реформ, имеющий позитивное общественное значение. Но при этом целесообразно указать на видимые (не решенный) методологические проблемы организации исполнительной власти:

1.  Проблема ответственности за реализацию государственной политики в определенной сфере деятельности, которая оказалась размытой, ибо возможно перекладывание ответственности за правоприменительную деятельность (ее результаты) вверх и вниз по вертикали государственных структур: с министерства - на федеральную службу с нее - на федеральное агентство и наоборот.

2.  Может усилиться конфликт интересов не только между ведомствами (это всегда было), но и внутри ведомства при решении конкретных вопросов, индивидуальных дел как конфликт полномочии

3.  Неопределенность отношений между структурами может усугубиться неопределенностью отношений между должностными лицами субъективным фактором. Бывшие министры стали заместителями министров, директорами федеральных служб, агентств («те же лица, и же песни»). Известно, что зачастую чашу весов склоняет к себе сильная личность, а не сильная должность.

Новая административная реформа превратила министерства в супер-министерства (министерства-монстры), которые объединит под своим началом разнородные, на первый взгляд несовместимы сферы жизнедеятельности: транспорт и связь, здравоохранение и социальное развитие; экономика, торговля и таможенный контроль. Нуждаются в дополнительном прояснении вопросы о том, кто будет и пониматься столь деликатной проблемой, как регулирование межнациональных отношений; чем вызвано дополнительное расширение сферы влияния Минэкономразвития.

Особо хотелось бы подчеркнуть необходимость регуляции не Указом, а Законом статуса государственных административных органом их производств (административного процесса). Это весьма важно, по., госорганы издают нормативные (юридические) акты, обязательны, для исполнения населением, гражданами. Статус, название, и компетенция госоргана должны устанавливаться законом, и функции свои госорганы должны осуществлять постоянно, не прерывая административно-правовой процесс в ходе слишком частых реорганизаций, поиску государственные функции по их (органов управления) предметам ведения предусмотрены Конституцией РФ как постоянные задачи государства. В противном случае, как это, увы, еще имеет место и ... временной России, нарушается право народа на реализацию его конституционных прав в безусловном и непрерывном порядке, ибо возникает осмотрительный порядок организации и реорганизации госорганов и реализации Конституции страны, и этот порядок оказывается «заложником» политики, высшего руководства.

Конечно, установление новой трехуровневой структуры ФОИВ Ушном, а не законом, вероятно, оправдано тем, что оно носит экспериментальный характер, создает не окончательную правовую конструкцию, а практический задел для будущего закона. В любом случае Новая система и структура органов исполнительной власти - первый Крупный прорыв на пути административной реформы, но далеко не Последний. Главная цель административной реформы - в изменении Идеологии государственного аппарата. Он должен перейти в режим служения обществу, развернуться лицом к горожанам («лицом к городу» - не всегда это означает). Каковы будут система, структура и парадигма мышления государственной администрации - эти вопросы имеют судьбоносное значение для России и должны решаться не форме указа, который проходит значительно менее подробную и разностороннюю проверку, чем закон. Все технологические прорывы в сфере административной реформы дадут ожидаемый эффект только при нормальной политической конкуренции.

Глава 2. Система внешнего контроля и надзора за аппаратом Государственного управления