ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЕЛАРУСИ В ПЕРИОД НАХОЖДЕНИЯ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА

2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЕЛАРУСИ В ПЕРИОД НАХОЖДЕНИЯ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА

После присоединения белорусских земель к Российской империи, как уже отмечалось, действие магдебургского права на Беларуси было отменено. Произошли значительные изменения в правовом положении городского населения и жителей белорусских местечек. На городское население было распространено ''Жалованная грамота городам'' Екатерины ІІ от 1785 г., а правовое положение жителей тех белорусских местечек, которые потеряли магдебургское право, было приравнено к правовому положению крестьян Российской Федерации.

''Жалованная грамота'' потребовала, чтобы все горожане были записаны в ''городские обывательские книги'', которые должны были вестись во всех городах Российской империи. ''Обывательская книга'' делилась на шесть разделов (частей). В первый раздел книги заносились фамилии ''настоящих обывателей'', к которым принадлежали самые богатые и знатные горожане. Во второй раздел должны были быть записаны купцы трех гильдий с капиталом от 1 до 50 тысяч рублей. Третий раздел - ''цехи'' - содержал сведения о цеховых мастерах и их учениках. Четвертый - об иногородних и зарубежных гостях. В пятый раздел - ''именитые граждане'' - записывались лица с академическими и университетскими дипломами, банкиры, художники, бургомистры, которые выбирались на должность и др. Шестой, последний раздел книги был посвящен посадским людям, ''кто промыслом, рукоделием или работой в том городе кормится'', а также другим горожанам, которые не вошли в предыдущие разделы [21, с. 18].

''Жалованная грамота городам'' определяла льготы для каждой социальной группы горожан, которые были записаны в этих шести разделах. ''Настоящие обыватели'', купцы имели право иметь фабрики, свободно выбирать место жительства и ездить по городу парой или четверкой лошадей. Посадским людям позволялось иметь трактиры и лавки, но запрещалось ездить в карете и на двух лошадях.

''Жалованная грамота городам'' устанавливала для мещан и другие ограничения: они должны были платить подушные подати, исполнять рекрутскую и другие повинности.

Становлению местного самоуправления в Российской империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром ІІ Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Таким образом, новые органы управления и самоуправления создавались в губерниях и уездах, но отсутствовали на нижнем уровне административно-территориального деления - в волостях. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система основывалась на принципах организационной автономии, что отличало ее от иерархически соподчиненного государственного аппарата. Земская реформа проводилась в соответствии с ''Положением о земских учреждениях 1864 года''.

В составе земских учреждений, как на уровне уезда, так и в губернии в качестве представительных органов имелись земские собрания, а исполнительных - земские управы.

Уездное земское собрание состояло из депутатов (гласных), избираемых волостными и уездными избирательными собраниями. Собрания уездов избирали гласных губернского земского собрания. В состав губернских земских собраний входили также представители уездных предводителей дворянства, председатели уездных земских управ, начальники управлений земледелия и государственного имущества, депутаты от духовенства и другие лица.

Управа была подотчетна земскому собранию, но при осуществлении своих полномочий обладала необходимой самостоятельностью. Однако в первые два десятилетия существования правоспособность земств имела в основном частноправовой характер и реализовывалась в рамках хозяйственных и социальных мероприятий: сельское хозяйство, ветеринария, распространение агрономических знаний, развитие местной промышленности, ведение статистики, народное образование, страховое и пожарное дело и т.п.

Очередные земские собрания собирались один раз в год по распоряжению земских управ с согласия губернаторов. Внеочередные собрания созывались исключительно губернаторами, которые и определяли их повестку дня. Губернское собрание могло заседать до 20 дней, а уездное - до 10 дней. Собрания были правомочными, если в заседании участвовало не менее половины гласных. Губернское собрание открывалось губернатором, а уездное - предводителем дворянства. Решения принимались большинством голосов от присутствующих. В случае равенства голосов голос председательствующего считался решающим [21, с. 20].

Земские собрания утверждали земский бюджет, устанавливали ставки земских сборов, распределяли земские повинности, налагали взыскания на должностных лиц земств и т.п.

Земские управы были постоянно действующими органами. Они избирались на три года из числа депутатов земских собраний на закрытых заседаниях. Председателя губернской земской управы утверждал министр внутренних дел, а председателя уездной земской управы - губернатор. Полномочия и функции земских управ определялось кругом тех вопросов, которые были отнесены к компетенции земств. В основном земские управы занимались вопросами народного образования, охраны здоровья, строительством местных дорог, организацией земской статистики и др.

В последующем земства получили полномочия публичноправового характера, что придало им черты реального властного управления: сбор государственных налогов и расчеты с казной, осуществление правосудия земскими судами и т.д.

Земства в Беларуси не вводились более 40 лет. Главным препятствием было недоверие царского правительства к Беларуси. Первая попытка частично осуществить земскую реформу в Беларуси была предпринята только в 1993 году в Минской, Витебской и Могилевской губерниях. Для трех белорусских губерний предусматривалось ограниченное самоуправление. 14 марта 1911 г. царь Николай ІІ подписал указ, в соответствии с которым земства окончательно создавались в Витебской, Минской и Могилевской губерниях на основе выборов по национальным куриям - ''русской'' и ''польской'' - с тем, чтобы обеспечить преобладание в органах земского управления русскому (православному) населению [15, с. 88].

За непродолжительное время своей деятельности (1911 -1917 гг.) земства в Беларуси сыграли знаменательную роль в развитии местного хозяйства, в повышении культуры земледелия и животноводства, в охране здоровья населения, в развитии народного образования.

К основным направлениям социально-экономической и социально-культурной деятельности земств за этот период можно отнести: организация агрономических мероприятий (налаживание работы опытных станций, меры по улучшению сельскохозяйственной продукции, распространение сельскохозяйственных знаний); строительство дорог; открытие школ и обеспечение их квалифицированными учителями и учебниками; открытие народных библиотек-читален; организация народных чтений; ведение книжной торговли; заведование земскими лечебными и благотворительными учреждениями; опека бедных, неизлечимо больных, старых и калек.

 В деятельности земств были свои недостатки. Систему земств того времени образно называли ''зданием без фундамента и крыши'' [21, с. 25]. Это высказывание означало, что, с одной стороны, не было предусмотрено создание земств в таких административно-территориальных единицах низшего уровня, как волость, где такие учреждения были бы в наибольшей степени приближены к населению, а с другой стороны, не был создан единый координационный центр, который бы на высшем уровне разрабатывал общие направления деятельности земских учреждений.

Таким образом, земства внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет историческую перспективу.
3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ БЕЛАРУСИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД В скором времени после Октябрьской революции была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления В.И. Ленин связывал, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых, с переходом власти в руки трудящихся, в-третьих, с привлечением народных масс к управлению делами общества и государства. Такая концепция самоуправления, обогащенная и переработанная относительно разных периодов развития общества, лежала в основе становления системы органов самоуправления в период существования СССР. Социалистическое самоуправление отражало все черты и особенности исторического этапа развития советского общества. Характеризуя сущность социалистического самоуправления, подчеркивалось, что это власть всего советского народа, которая не знает ограничений. Деятельность местных Советов в период существования СССР всегда рассматривалось в тесной связи с Коммунистической партией. В системе самоуправления народа партия действовала как политический руководитель, представляя ядро, жизненный центр. Об этом говорилось в Конституции БССР 1978 г. Общая характеристика самоуправления в советский период позволяет поднимать и решать вопрос о месте Советов в этой системе. Советы народных депутатов (по Конституции БССР 1978 года) названы главным звеном социалистического самоуправления народа. Народ осуществляет государственную власть через представительные органы - Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу БССР. Самоуправление советского народа в границах общенародного государства через Советы осуществлялась на основе демократической избирательной системы. Выборы депутатов во все Советы являлись всеобщими, равными, прямыми при тайном голосовании. Выборы в Советы рассматривались как одна из форм непосредственной демократии, проявление народного самоуправления. Советы всегда рассматривались как органы ''настоящего народовластия''. Поэтому деятельность Советов должна была осуществляться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкого привлечения граждан к участию в их работе. Однако, говоря о Советах, об истории развития этой формы самоуправления с 1917 года, необходимо отметить тот факт, что Советы не могли действовать в полную силу, не могли целиком реализовать идею самоуправления, идею участия широких народных масс в жизни общества. Это происходило из-за того, что ведущей силой социалистического самоуправления была Коммунистическая партия. Только Коммунистическая партия давала правильное направление процессу развития и углубления социалистического самоуправления народа, расширения участия масс в управлении делами общества и государства [21, с. 28]. С большими трудностями Советская власть столкнулась при организации деятельности органов местного управления. Не надо было много времени, чтобы сформировать волостные, поветовые и губернские Советы и их исполкомы. Тяжелее всего было организовать отраслевые органы управления. Среди рабочих, солдат, крестьян не было не только квалифицированных специалистов, но и практиков. Решить эту проблему можно было путем использования местными Советами опыта деятельности городских дум и земских органов, при условии привлечения к работе в новых органах местного управления и самоуправления опытных специалистов этих учреждений с их разносторонним квалифицированным аппаратом. Местные Советы включали в свою систему уже существовавшие органы самоуправления или расформировывали их, приглашая специалистов в новый хозяйственный аппарат. Другой причиной сохранения на некоторое время старых органов местного самоуправления было то, что в первые дни Октябрьской революции не везде сразу был создан аппарат местных Советов, который был бы способен исполнять функции государственной власти. Однако уже 22 декабря 1917 года Народный комиссариат внутренних дел по поручению Советского правительства дал официальное разъяснение взаимоотношений Советов с органами самоуправления: ''Все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и пр. должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами р., с., кр. и батрацких депутатов''[21, с. 29]. Ликвидация остатков старого государственного аппарата на местах было завершено в основном в первой половине 1918 г. Функции ликвидированных земских и городских органов самоуправления были переданы Советам. 1 января 1919 г. был объявлен Манифест Временного рабоче-крестьянского правительства о создании Социалистической Советской Республики Беларусь. В Манифесте говорилось о том, что вся власть на Белоруссии принадлежит только Советам Рабочих, Крестьянских, Батрацких и Красноармейских депутатов. І Всебелорусский съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, который прошел 2 февраля 1919 года, принял первую Конституцию ССРБ. Конституция провозглашала, что Беларусь - это республика Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Однако о местных органах государственной власти и государственного управления в Конституции 1919 года ничего не говорилось. После окончания гражданской войны и образования СССР снова насущным стал вопрос об организации деятельности органов местной власти. Была провозглашена политика осуществления работы Советов. Поначалу осуществление работы Советов происходило постепенно, и только после 1925 года местным Советам было разрешено обсуждение и решение вопросов, которые касались местной жизни. В 1927 году была принята Конституция БССР. Отличительной чертой этой Конституции стало то, что в ней нашли отражение структура и функции местных Советов. Создавались окружные Советы, городские Советы окружных городов, городские Советы районных центров, сельские и местечковые Советы. В главе ''О предметах ведения местной власти'' говорилось, что высшим органом власти в границах округа или района является окружной или районный съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Съезды Советов и их исполнительные комитеты должны были осуществлять контроль над деятельностью нижестоящих Советов и их исполнительных комитетов. Отмечалось, что постановления Советов могут быть отменены только вышестоящими съездами и их исполнительными комитетами. Местные Советы решали вопросы административной, хозяйственной и культурной жизни на подчиненной территории, составляли и утверждали местные бюджеты, осуществляли руководство учреждениями и предприятиями, отвечали за исполнение постановлений вышестоящих органов власти на своей территории [21, с. 32]. Переход к командно-административным методам (например, принудительная коллективизация) оказал влияние и на общественно-политическую жизнь страны. Она оказалась подчинена решениям партийных и советских органов. Отличительной чертой политической жизни было движение за привлечение к общественным делам женщин, как работниц, так и крестьянок. Их выбирали в состав Совета, комиссий и секций. Также создавались делегатские собрания. 30-е годы вошли в историю советской Беларуси как период установления диктаторского режима Сталина под флагом диктатуры пролетариата и строительства социализма. Постепенно вырабатывалось единство мыслей, которое расценивалось как большое достижение в социалистическом строительстве. Демократическая система руководства была полностью исключена из жизни общества. Общественные институты и организации ориентировались только на исполнение распоряжений партийных органов. Одной из форм участия трудящихся в работе Советов были депутатские группы. Они создавались при городских и сельских Советах. Участие представителей населения в работе этих групп привело к росту актива Советов. Но активность населения была показной, активистам поручалось заниматься мелкими делами. Не имели фактической власти и Советы всех уровней, которые выбирались со все возрастающим единодушием. Они были фактически подчинены исполнительным комитетам, работники которых не столько избирались, сколько назначались сверху. К тому же деятельность Советов была полностью подчинена соответствующим партийным комитетам. 19 февраля 1937 года была принята Конституция БССР. В статье 2 Конституции говорилось о том, что политическую основу БССР составляют Советы депутатов трудящихся, которые выросли и усилились в результате свержения власти помещиков и капиталистов, завоевания диктатуры пролетариата, освобождения белорусского народа от национального гнета царизма и русской империалистической буржуазии и разгрома белорусской националистической контрреволюции. Принятие новой Конституции оказало влияние на деятельность Советов. Перемены в общественном развитии государства потребовали нового подхода к организации деятельности Советов и их нового наименования. Если ранее органы государственной власти назывались Советами рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, то по новой Конституции они получили название Советы депутатов трудящихся. В пятой главе Конституции БССР 1937 года определялись задачи, система местных органов государственной власти республики. В соответствии со статьей 58 Конституции органами государственной власти в округах, районах, городах, селах, местечках, деревнях, поселках являлись Советы депутатов трудящихся. К компетенции Советов депутатов были отнесены вопросы культурно-политического и хозяйственного строительства на всей территории, разработка местного бюджета, обеспечение охраны общественного порядка, исполнение законов и охрана прав граждан. В результате административно-террриториальных изменений 1938 года система местных органов государственной власти БССР стала складываться из областных, районных, городских и сельских (поселковых) Советов депутатов трудящихся. Горсоветы областных центров и городов Слуцка, Полоцка, Лепеля, Бобруйска, Борисова, Орши и Речицы находились в подчинении облисполкомов, остальных городов - в подчинении райисполкомов. Конституция БССР 1937 года установила новую структуру местных органов государственной власти и управления. Существующая ранее 4-звенная система в областях и районах (съезд Советов - исполком - президиум - отделы) была заменена 3-звенной (Совет депутатов трудящихся - исполком - отделы). Совет депутатов трудящихся выбирал исполнительный комитет в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комитета [21, с. 33]. В 1951 году было принято ''Положение о постоянных комиссиях областных, районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся БССР''. В нем отмечалось, что постоянные комиссии являются одной из форм связи местных Советов с населением. Именно через постоянные комиссии Советы предполагали привлекать трудящихся к государственной деятельности. Одной из форм развития общественной инициативы и расширения связи Советов с населением, как отмечалось в партийных документах, были уличные комитеты. С целью повышения авторитета этих комитетов в 1953 году было принято ''Положение об уличных комитетах в городах, городских и рабочих поселках'', которое определило их задачи, права, а также руководство этими комитетами. Но в рассматриваемый период эта форма работы не получила широкого распространения в деятельности местных Советов БССР. После смерти Сталина произошли изменения в общественном и политическом строе страны. На новый уровень поднимается работа Советов. Были расширены права областных, городских и районных Советов. Постановлением от 31 августа 1955 года Совет Министров БССР дал им право направлять значительные средства на финансирование жилищного строительства, коммунального хозяйства и социально-культурных мероприятий, на благоустройство населенных пунктов за счет дополнительно полученных доходов и сверхплановых накоплений промышленных и коммунальных предприятий. В 1957-1958 годах были приняты новые положения о сельском, поселковом, районном, городском, районном в городе Советах депутатов трудящихся. В них нашли отражение те изменения, которые произошли за последние годы в жизни страны. Были расширены и конкретно определены права, обязанности и организационные формы работы местных Советов. На рассмотрение сессий Советов выносились вопросы, которые касались развития промышленности, сельского хозяйства, культурного строительства. Развитие местных органов в 60-70-е годы шло (как подтверждалось в партийных директивах) по пути их дальнейшей демократизации, повышения роли в хозяйственном и партийном строительстве, сужения сферы административного принуждения. Резко менялось количество районных Советов. Например, в 1962 году вместо 123 сельских районов было создано 77, в 1964 году количество районов БССР увеличилось до 100, а в 1966 году их стало уже 117 [21, с. 35]. В 1967 году было принято постановление ЦК КПСС ''Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся'', где отмечалось, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами государственной власти на своей территории, их решения и распоряжения являются обязательными для населения, должностных лиц, а также предприятий и организаций, размещенных на территории Советов. В 1968 году был принят Закон БССР ''О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся''. Были расширены права низовых органов государственной власти, укреплена их материальная и финансовая база. В 60-е годы наблюдался рост самодеятельных организаций граждан, таких как уличные, квартальные, домовые комитеты. Эти органы создавались по территориальному принципу. У них были следующие направления деятельности: оказание помощи местным Советам, их исполкомам в проведении массово-политических и хозяйственных мероприятий; организация участия граждан в благоустройстве населенных пунктов; оказание помощи учреждениям культуры, народного просвещения, охраны здоровья и т.д. В апреле 1978 года была принята Конституция БССР. В статье 2 говорилась о том, что ''вся власть в Белорусской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу Белорусской ССР. Все другие государственные органы являются подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов''. В соответствии с Конституцией Советы создавались в областях, районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах. К их компетенции было отнесено решение вопросов местного значения. Местные Советы управляли на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждали планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их исполнении; осуществляли руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивали исполнение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан. Наиболее важные вопросы местные Советы всех уровней стали решать на сессиях, которые должны были проводиться не реже четырех раз в год.

Таким образом, местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР за советский период своего существования прошли долгий путь развития. Обладая несомненными, положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, они, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.

4. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР ''Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР''. Этот закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. Закон ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня. Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. К сожалению, союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении [4, с.5]. Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 года Закона ''О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР'' (далее - Закон о местном самоуправлении) [16]. Согласно этому закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления. Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты [20, с. 36]. Однако благодаря Закону было возвращено в обиход само понятие ''местное самоуправление'', определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона о местном самоуправлении. В соответствии с действовавшей Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.

В 1993 г. в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию власти. Исполкомы получили право самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель ''сильный исполком - слабый Совет''.

Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства [20, 38].

В итоге в принятой 15 марта 1994 года Конституции Республики Беларусь вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в Конституции БССР 1978 г.

После принятия Конституции в Закон о местном самоуправлении был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться ''Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь''), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19.09.1995 г. № 383 ''О проведении реформы органов местного управления и самоуправления'', в соответствии с которым окончательно упразднялись районные в городах Советы депутатов и их органы. На территории районов в городах образованы администрации с правами юридического лица, которые являются местными органами управления. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем. Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.1995 г. № 481 утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

Окончательная конструкция местной власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20.11.1995 г. № 476 и Указом от 18.03.1996 г. № 105, которыми утверждались ''Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета'' и ''Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета''.

С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24.11.1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. А Закон о местном самоуправлении, изложенный в новой редакции от 10.01.2000г., практически полностью приведен в соответствие с нормами указов. Этот Закон в новой редакции определяет систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепляет основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определяются понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления [16].

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь ''О республиканских и местных собраниях'' [17], который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.

В августе 2000 г. по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных советов. В резолюции данного форума подчеркивается, что развитие системы Советов - одно из приоритетных направлений демократизации общества. Указано на важность перераспределения функций и полномочий республиканских органов власти и управления с укреплением их материально-финансовой базы [6, с. 7]. В резолюции отмечена необходимость разработки концепции реформирования местного управления и самоуправления, принятия Кодекса Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Советам рекомендовано улучшить практику подготовки и проведения сессий, повысить эффективность деятельности постоянных комиссий, активизировать работу депутатов в Советах. Съезд признал целесообразным создание единого республиканского органа по координации деятельности местных советов депутатов и органов территориального управления [3, с. 2].

Такая демократическая форма, как съезд депутатов советов, не предусмотрена Конституцией и Законом. Его решения не имеют какой-либо юридической силы. Тем не менее, эти решения в целом отразили настрой депутатского корпуса на изменение механизма территориального управления и готовность нести гораздо большую ответственность за судьбу страны.

В настоящее время ведется подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе ведется широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования [6, 10, 19, 20, 23, 25].

Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. В настоящее время актуальным является вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

На основании всего вышеперечисленного, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, еще на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев).

Во-вторых, предоставление белорусским городам Великого княжества Литовского самоуправления в ХV - ХVI вв. было несомненно признанием за ними важной роли в жизни государства, свидетельством значительных сдвигов в общественном сознании горожан, стремившихся к установлению демократических форм решения городских проблем.

В-третьих, земства на территории Беларуси в период ее нахождения в составе Российской империи внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет определенную историческую перспективу.

В-четвертых, местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР за советский период своего существования прошли долгий путь развития. Обладая несомненными положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, они, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.

В-пятых, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. В настоящее время актуальным является вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.

Подводя итоги данной курсовой работы в целом, необходимо подчеркнуть следующее. Местное самоуправление на территории Беларуси имеет глубокие исторические корни. Оно претерпело значительную эволюцию, отличаясь исключительным разнообразием своего проявления. Традиции его уходят во времена Киевской Руси с вече, эпоху магдебургского права Великого княжества Литовского, земского самоуправления ХІХ века, местных Советов депутатов в ХХ веке. Практика развития форм самоуправления на протяжении многих столетий подтвердила их востребованность и поддержку со стороны общества. Этот исторический опыт может быть использован при реформировании системы органов местного управления и самоуправления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Гавриленко В.Г. Местное управление и самоуправление. - Мн.: Право и экономика, 2005. - 162 с.

2. Гаўрыленка Д.А., Галавач М.Г. Праблемы фарміравання і дзейнасці мясцовых органаў кіравання і самакіравання ў Рэспубліцы Беларусь (Прававы аналіз) // Весці Нацыянальнай акадэміі навук Беларусі. Сер. гуманіт. навук. - 1998. - № 4. - С. 29-34.

3. Декларация съезда депутатов Советов депутатов. Резолюция съезда депутатов Советов депутатов //Рэспубліка - 30.09.2000 - С. 1,2.

4. Карамышев А.В. Комментарий к Закону Республики Беларусь ''О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь'' от 20.02.1991. - Мн.: ООО ''Информационно-правовое агентство ''Регистр'', 2001. - 183 с.

5. Кодавбович В.А. Местное самоуправление в Беларуси: история, опыт, теория //Современный политический процесс в Беларуси и перспективы его развития. Материалы межд. науч. конф. (26-27 мая 1994 г.): В 2 ч. Ч. 1. - Мн.: БГЭУ, 1994. - С. 87 -91.

6. Кодавбович В.А. Правовые проблемы реформирования местного управления и самоуправления в Беларуси [Учебно-методическое пособие]: В 2 ч.Ч.1. Общая характеристика принципов местного управления. - Мн.: ЗАО ''Веды'', 2001. - 43 с.

7. Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в результате республиканских референдумов от 24.11.1996 и 17.10.2004) //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь". - 1999- N 1.- 1/0.

8. Копысский З.Ю. Экономическое развитие городов Белоруссии в XVI - первой половине XVII в. - Мн.: Наука и техника, 1966. - 356 с.

9. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М.: Наука, 1993. - 156с.

10. Мельников А.П. Местное самоуправление. Учебное пособие. Для студ. гуманит. специальностей вузов. - Мн.: РИВШ БГУ, 2000. - 223 с.

11. Мельников А.П. Особенности формирования местного самоуправления в Республике Беларусь // Право и демократия. Сб. научных трудов. - 2001. - Вып. 11. - С. 65 -80.

12. Мисаревич Н.В. Интеграционные процессы в области самоуправления: нужно ли учитывать исторический опыт? // Проблемы интеграции правовой системы Республики Беларусь в европейское и мировое правовое пространство. Материалы междунар. науч. конф., 26-27 окт. 2001 г. - Гродно, 2002. - С. 229 -232.

13. Мурашко О.Л. Местное самоуправление как территориальная организация публичной власти и его правовая природа // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. - 2003. - №2. - С. 65-68.

14. Никитина М.А. Развитие местного самоуправления в Республике Беларусь // Гуманитарно-экономический вестник. - 2002. - № 2. - С. 75 - 83.

15. Николаева И.В. Система органов самоуправления Беларуси (конец XIX - начало XX вв.) // Прававая рэформа ў Рэспубліцы Беларусь: вопыт, праблемы, перспектывы. Тэзісы дакладаў рэсп. навук.- практ. канф. (24-25 крас. 1997 г.). Ч.1. - Гродна, 1997. - С. 88 - 90.

16. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 20.02.1991 № 617-XII (ред. от 16.05.2001) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. -2000 - № 8. -2/137.

17. О республиканских и местных собраниях: Закон Республики Беларусь от 12.07.2000 № 411-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2000.- № 67.- 2/186.

18. Орепук Л.А. Самоуправление в средневековой Белоруссии // Вестник Молодежного научного общества. - 2001. - № 2. - С. 40 - 44.

19. Осмоловский В.В. Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь: Учебное пособие. - М.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 1999. - 98 с.

20. Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления. - Мн.: ООО ''Амалфея'', 2002. - 271 с.

21. Сільчанка У.І., Місарэвіч Н.В. Гісторыя мясцовага самакіравання на Беларусі. Тэксты лекцый. - Гродна: ГРДУ, 2000. - 54 с.

22. Статут Вялікага княства Літоўскага 1588 г.: Тэксты. Даведкі. Каментарыі. - Мн.: БелСЭ, 1989. - 573 с.

23. Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. - 2002. - №11. - С. 136 - 147.

24. Шайков В.И. Белорусская модель самоуправления в контексте европейских традиций и ценностей // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2005. - № 1. - С. 72 - 82.

25. Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования. - Мн.: БГПУ, 2005. - 147 с.

26. Юхо Я.А. Кароткі нарыс гісторыі дзяржавы і права Беларусі: Вучэбны дапаможнік. - Мн.: Універсітэцкае, 1992. - 270 с.