Модели функционирования высших исполнительных органов субъектов федерации

2. Модели функционирования высших исполнительных органов субъектов федерации

Проведенный анализ законодательства субъектов Федерации показал, что при установлении юридико-управленческих параметров высшего исполнительного органа республики, края, области в основном ориентируются на две основные модели:

1)  коллегиальный высший исполнительный орган, именуемый правительством или кабинетом министров субъекта Российской Федерации;

2)  единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта РФ.

Различия в их организации и функционировании столь существенны, что каждая из моделей требует отдельного рассмотрения.

2.1 Модель коллегиального высшего исполнительного органа субъекта федерации (правительство или кабинет министров субъекта Российской Федерации)

Организационно-правовая форма высшего исполнительного органа в видеправительства (кабинета министров) избрана практически во всех республиках,а также в Ставропольском, Хабаровском краях, Нижегородской, Московской,Ленинградской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Челябинской,Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Москве иСанкт-Петербурге и во многих других субъектах Федерации. По своиморганизационно-структурным и функционально-компетенционным характеристикам она максимально приближена к признакам и свойствам федерального правительства. Законы субъектов о правительстве в основном воспроизводят нормативный материал Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", начиная от использования понятийного аппарата и заканчивая структурным расположением текста, в котором выделяются следующие главы: общие положения, состав и порядок формирования правительства, полномочия правительства, организация деятельности правительства, взаимоотношения правительства с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, взаимоотношения правительства с федеральными органами государственной власти и обеспечение деятельности правительства.

Поскольку федеральный закон во многом предопределил понятие правительства как постоянно действующего высшего исполнительного органа, возглавляющего систему органов исполнительной власти, то лишь немногие субъекты постарались конкретизировать это понятие, например добавляя к названным признакам коллегиальный характер деятельности, указывая на основную цель его функционирования, общий характер его компетенции, устанавливая наименование руководителя высшего исполнительного органа.

Состав правительства определяется путем указания видовых и типовых государственных должностей, организационно являющихся членами правительства. Видовыми (индивидуальными) должностями являются должности губернатора, мэра, председателя правительства, вице-губернатора, вице-мэра, первого заместителя председателя правительства, если они предусмотрены в единственном числе, министра конкретного министерства, руководителя аппарата (администрации) губернатора и правительства. Типовыми государственными должностям являются должности заместителей высшего должностного лица, министров и руководителей иных центральных и территориальных органов исполнительной власти. Состав высшего исполнительного органа может быть абсолютно определенным, если перечень типовых должностей является закрытым или относительно определенным – в этом случае невозможно точно установить, руководители каких исполнительных органов являются членами правительства - это будет зависеть от структуры исполнительных органов и решения высшего должностного лица, поскольку именно он, согласно ст. 18 Федерального закона, формирует его состав. Полагаем все же, что закон должен исчерпывающим образом определять перечень государственных должностей, являющихся членами высшего исполнительного органа. Что касается высшего должностного лица, то его задача - определить персональный численный состав типовых государственных должностей, прежде всего своих заместителей и руководителей иных исполнительных органов. Не совсем традиционная схема содержится в законе Санкт-Петербурга "О Правительстве Санкт-Петербурга" от 30 октября 2003 г., согласно ст. 5 которого в состав правительства Санкт-Петербурга входят губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора, не менее шести вице-губернаторов, отвечающих за решение вопросов в различных сферах деятельности, представитель губернатора в законодательном органе, а также могут входить руководители иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга и не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге, которые назначаются в состав правительства губернатором по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Общее количество членов правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек. Вызывает сомнение правомерность включения в состав высшего исполнительного органа субъекта Федерации руководителей федеральных территориальных органов, даже если это будут органы двойного подчинения, поскольку одно и то же лицо не может занимать одновременно государственную должность субъекта РФ (или государственную должность государственной службы субъекта РФ) и государственную должность федеральной государственной службы.

Кстати сказать, в практике Верховного Суда РФ имеются решения, которыми признавались недействующими и не подлежащими применению конституционные и уставные нормы, предусматривавшие создание совместных исполнительных органов республик, областей и отдельных федеральных органов исполнительной власти (см. например, постановление Президиума Верховного Суда РФ от 17 июля 2002 г., которым подтверждена законность решения Архангельского областного суда, признавшего незаконным и не подлежащим применению п. 4 ст. 27 Устава области, предусматривавший право областной администрации создавать совместные с федеральными органами исполнительной власти формирования областной государственной исполнительной власти)¹.

Уровень руководителей центральных исполнительных органов, являющихся по должности членами правительства, как правило, ограничивается министрами (Карелия, Коми, Чувашия, Нижегородская, Омская, Пензенская области, Ставропольский и Хабаровский края). Вторым по распространенности видом органов, руководители которых включаются в состав правительства, являются государственные комитеты в республиках и комитеты в областях и краях. Статус министра и соответственно члена правительства нередко придается руководителям иных исполнительных органов, не возглавляющих министерства, - руководителям аппаратов и администраций высшего должностного лица и высшего исполнительного органа, начальникам главных управлений (Удмуртия), руководителям территориальных органов, таких, например, как префектуры в Москве и администрации управленческих округов в Свердловской области.

Изучение установленных субъектами Федерации процедур назначения на должность и освобождения от должности членов высшего исполнительного органа выявило, что подавляющее большинство республик, краев и областей стараются соблюдать те правоположения, которые были выработаны Конституционным Судом РФ при рассмотрении дел о соответствии Конституции РФ конституций и уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, Республики Алтай и ряда других. Напомним кратко основные правовые позиции:

-  при формировании высшим должностным лицом персонального состава высшего исполнительного органа допустимо участие законодательного органа;

-  законодательный орган вправе участвовать в согласовании назначения на должность только ограниченного круга членов высшего исполнительного органа, установленного конституциями, уставами и законами субъектов Федерации;

-  законодательный орган не вправе участвовать в процедуре освобождения от должности членов высшего исполнительного органа, в том числе назначенных по согласованию с ним;

- выражение недоверия законодательным органом отдельному членувысшего исполнительного органа не может влечь за собой обязательную егоотставку.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона "Об общих принципах..." отмечается, что конституцией может быть определено, назначение каких именно членов высшего исполнительного органа требует согласия законодательного органа, однако такой перечень не может включать всех членов правительства. В большинстве республик процедура согласования распространяется только на председателя правительства, если высшее должностное лицо не замещает эту должность. Далее, чаще всего встречается согласование назначения на должность первых заместителей и заместителей высшего должностного лица, а из других членов правительства - министра финансов. В Нижегородской области по согласованию с законодательным собранием губернатор назначает, помимо своего первого заместителя, министров, в ведении которых находятся финансы, труд, социальная защита, а также имущественные отношения, а в Московской области - министров финансов, экономики, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства, транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения (т.е. 8 из 19). Наконец, в тех субъектах Федерации, где высшее должностное лицо одновременно замещает должность председателя правительства, может вообще не предусматриваться какое-либо участие законодательного органа в процедуре назначения отдельных членов высшего исполнительного органа.

Редко встречаются законы о правительстве субъектов Федерации, в которых подробно прописана конституционная процедура получения согласия законодательного органа на назначение тех или иных членов правительства. Этот пробел может быть восполнен либо в регламенте законодательного органа, либо путем принятия специального закона, такого, как закон Брянской области "О порядке согласования Брянской областной думой кандидатур для назначения на отдельные должности в органах исполнительной власти Брянской области" от 9 апреля 2004 г. В частности, необходимо определить, кто и какие кандидатуры вносит, в какой срок рассматривается вопрос о даче согласия, сколько раз можно представлять одну и ту же кандидатуру, порядок и форма принятия решения, а также механизмы разрешения разногласий. В ряде законов предусматривается возможность получения не предварительного, а последующего согласования кандидатуры члена правительства, производимого после акта назначения на должность (Санкт-Петербург) .

Правда, пока еще не все субъекты строго соблюдают вышеназванные правоположения. Так, согласно ст. 8 закона Удмуртской Республики "О Правительстве Удмуртской Республике", в случае принятия Государственным советом решения о выражении недоверия заместителю председателя правительства или министру финансов президент республики обязан незамедлительно освободить их от должности. В п. 9 ст. 20 закона Хабаровского края "О Правительстве Хабаровского края" установлено, что выражение Законодательной думой недоверия членам правительства, в согласовании назначения на должность которых она принимала участие, влечет незамедлительное освобождение их от должности. Приходится напоминать о правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений устава (Основного закона) Алтайского края: "Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (ст. 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц".

Правовой статус члена коллегиального высшего исполнительного органа зависит от того, признается ли его должность государственной должностью субъекта РФ или он является государственным гражданским служащим. В большинстве республик и областей члены правительства занимают государственную должность субъекта РФ, - правда, в некоторых к ним отнесены лишь заместители высшего должностного лица, что вряд ли можно признать обоснованным. Перечисляя ограничения, несовместимые с занятием должности члена правительства, региональные законодатели в основном воспроизводят содержание ст. 10 и 11 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Используется и другой вариант, когда в законе о правительстве применительно к статусу членов высшего исполнительного органа дается отсылка к ограничениям, порядку назначения на должность и освобождения от должности, установленным для гражданских государственных служащих субъекта РФ.

Статус председателя правительства заслуживает отдельного рассмотрения при той модели организации исполнительной власти, когда высшее должностное лицо не замещает эту должность. Практически ни в одном законе не устанавливается каких-либо специальных (возрастных, профессиональных) требований к кандидату на эту должность, хотя в случае невозможности исполнения высшим должностным лицом своих обязанностей их исполняет, как правило, председатель правительства. В полномочия председателя правительства входит организация работы высшего исполнительного органа, начиная от планирования деятельности, распределения обязанностей между членами правительства, ведения заседаний правительства и заканчивая формированием аппарата правительства, представление правительства во взаимоотношениях с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, подписание актов правительства (в Республике Удмуртия только по поручению президента), участие вместе с высшим должностным лицом в формировании, назначении и руководстве деятельностью подчиненных исполнительных органов, а также замещение высшего должностного лица в период его отсутствия.

Коллегиальность правительства выражается не только в его организационном составе и структуре, но также в институте отставки правительства, которая производится в случае: а) добровольной отставки правительства, принятой высшим должностным лицом; б) освобождения от должности председателя правительства, если высшее должностное лицо одновременно не замещает эту должность; в) отставки по решению высшего должностного лица; г) сложения полномочий перед вновь избранным высшим должностным лицом; д) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица. В некоторых субъектах Федерации предусмотрен институт выражения недоверия законодательным органом высшему исполнительному органу, в том числе когда высшее должностное лицо ставит вопрос о доверии правительству, хотя статья 5 ФЗ "Об общих принципах..." говорит о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), а также руководителям органов исполнительной власти, в назначении на должность которых законодательный орган принимал участие. Очевидно, следует исходить из того, что перечень полномочий, установленный данным федеральным законом, не является исчерпывающим, и если такое недоверие не влечет обязанности высшего должностного лица отправить правительство в отставку (как это предусмотрено, например, статьей 3 закона Ханты-Мансийского автономного округа о правительстве), а представляет собой лишь повод для принятия такого решения по усмотрению президента или губернатора, то подобную конституционную процедуру следует признать правомерной.

При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.

В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.

Нас интересует прежде всего компетенция правительства по руководству системой органов исполнительной власти, отражающая его характеристику как высшего исполнительного органа. Единообразия в подходах здесь не наблюдается, однако общие тенденции распределения властных полномочий прослеживаются достаточно ясно. "Борьба" за полномочия между высшим должностным лицом и правительством, причем независимо от того, является ли президент или губернатор одновременно председателем правительства или нет, привела к тому, что при одной и той же модели организации системы исполнительной власти функционально-компетенционная характеристика высшего исполнительного органа существенно различается. Вначале перечислим ту совокупность полномочий по руководству системой органов исполнительной власти, которая и стала "камнем преткновения", во многом, конечно, в рамках только нормативного закрепления, а не реального администрирования, а затем приведем соответствующие примеры. Итак, вот эти полномочия:

а) устанавливать порядок и принимать решение о создании,реорганизации и ликвидации центральных и территориальных органовисполнительной власти;

б) назначать на должность и освобождать от должности руководителей изаместителей руководителей центральных и территориальных органовисполнительной власти специальной компетенции, назначать членов коллегийцентральных исполнительных органов специальной компетенции;

в) утверждать положения о центральных и территориальных органахисполнительной власти, устанавливать их предельную штатную численность и размеры бюджетного финансирования;

г) отменять и приостанавливать действие актов центральных итерриториальных исполнительных органов;

д) заслушивать отчеты руководителей центральных и территориальныхорганов, применять к ним меры дисциплинарного поощрения и взыскания;

е) разрешать разногласия между органами исполнительной власти¹.Правительство, которое обладает всеми или большинством названных

полномочий, может быть условно определено как "сильное", и, соответственно, то, которое реализует одно-два или ни одного, - как "слабое" правительство. К "сильным", исходя из анализа текстов законов, можно отнести, например, правительства Чувашской Республики, Нижегородской области, Москвы, Санкт-Петербурга. Так, согласно ст. 11 закона Чувашской Республики "О Кабинете Министров Чувашской Республики" от 30 апреля 2002 г., Кабинет министров руководит работой министерств, государственных комитетов и иных исполнительных органов, контролирует их деятельность, может создавать территориальные органы республиканских исполнительных органов и назначать соответствующих должностных лиц, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и иных органах исполнительной власти, определяет порядок создания и деятельности территориальных республиканских органов, устанавливает предельную штатную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание, назначает на должности и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей комитетов и иных республиканских органов, утверждает членов коллегий министерств, вправе приостанавливать или отменять действие актов центральных органов специальной компетенции. Правда, если высшее должностное лицо одновременно является председателем правительства, то помимо отнесения этих полномочий к компетенции правительства, а не президента или губернатора важно позаботиться, чтобы значительная их часть реализовалась по результатам принятия решений на заседании высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 29 этого же закона исключительно на заседаниях Кабинета министров республики утверждаются положения о министерствах и об иных органах исполнительной власти и устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов исполнительной власти. Следовательно, все остальные полномочия могут осуществлять в порядке единоначалия председателем правительства. Статья 11 закона г. Москвы "О Правительстве Москвы" закрепляет следующие полномочия правительства: утверждать положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, устанавливать предельную численность работников их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города, осуществлять контроль за деятельностью подведомственных ему органов, отменять или приостанавливать действие издаваемых ими актов, назначать и освобождать от должности руководителей этих органов их заместителей, поощрять и налагать на них дисциплинарные взыскания.

Примерами "слабого" правительства, несмотря на то что губернатор одновременно замещает должность его председателя, являются правительства Омской, Саратовской областей, Ставропольского края. Согласно ст. 10 и 12 закона Омской области "О Правительстве Омской области" от 5 декабря 2003 г. губернатор области возглавляет и формирует правительство, определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между членами правительства, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, утверждает положения о них, определяет кадровую политику в правительстве, решает вопросы о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности членов правительства, отменяет и приостанавливает действие правовых актов правительства, а также определяет порядок создания территориальных органов исполнительной власти и применяет меры по разрешению споров и разногласий между органами исполнительной власти. А что же правительство? Согласно ст. 9-11 названного закона, правительство Омской области обеспечивает деятельность совещательных и консультативных органов при губернаторе, осуществляет контроль и проверку исполнения органами исполнительной власти правовых актов губернатора, осуществляет информационное, аналитическое, документационное обеспечение деятельности губернатора, готовит предложения губернатору об отмене правовых актов органов исполнительной власти, разрабатывает проекты правовых актов, издаваемых губернатором, областных программ и прогнозов социально-экономического развития и т.п, т.е. выполняет функции, которые по своей природе должен обеспечивать аппарат высшего должностного лица, но никак не высший исполнительный орган. Справедливости ради надо сказать, что в названных статьях есть и другие полномочия правительства, отвечающие его природе и месту в системе исполнительной власти, но они не касаются руководства органами исполнительной власти.

Раз уж субъект Федерации избрал коллегиальную модель высшего исполнительного органа, он должен позаботиться не о "декоративном" прикрытии единоначалия высшего должностного лица, а о реальном наполнении статуса органа, возглавляющего систему исполнительной власти республики, края, области. Напомним, что, согласно подпункту "г" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", именно высший исполнительный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта. Вряд ли соответствуют этому требованию те законы субъектов, которые наделили президента или губернатора, а не правительство полномочиями по назначению руководителей таких органов, утверждению их структуры и положений.

Организация деятельности правительства субъекта включает в себя организационные и правовые формы его деятельности, а также функциональные права и обязанности членов правительства. К организационным формам деятельности относятся заседания правительства, ежедневная управленческая деятельность председателя правительства, его заместителей и других членов правительства, работа координационных и совещательных органов при правительстве и представительств правительства в иных органах государственной власти. Большинство законов субъектов предусматривают принятие регламента правительства, в котором детально определяются все вышеназванные вопросы. К правовым формам деятельности относится принятие и издание правовых актов - постановлений и распоряжений, заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами других субъектов Федерации.

Заканчивая рассмотрение особенностей данного вида высшего исполнительного органа, следует отметить, что в ряде субъектов Федерации под правительством понимается не высший исполнительный орган, а совещательный орган при главе администрации или губернаторе, который может быть образован по его усмотрению для предварительного обсуждения важнейших вопросов, разрешаемых в порядке единоначалия высшим должностным лицом (Краснодарский край, Ростовская область, до недавнего времени Санкт-Петербург). Первичными все же являются должности первого заместителя и заместителей главы администрации (вице-губернаторов), а функциональные обязанности члена совещательного правительства в большей степени исполняются на общественных началах.