Земская и городская контрреформы: этапы проведения и итоги

4.2 Земская и городская контрреформы: этапы проведения и итоги

В декабре 1880 года всем губернаторам было поручено, вместе с уездными и губернскими земскими собраниями начать обсуждение крестьянского вопроса с целью ускорить процесс выкупа крестьянами земли и прекращения состояния «временнообязанных» крестьян. Впервые земства работали совместно с правительством [27, с.227].

Вместе с тем министр внутренних дел Лорис-Меликов в своём докладе императору отмечал невозможность создания в России конституционных учреждений, но указывал на необходимость привлекать представителей общественности к решению государственных задач. Министр предлагал создать две реакционные комиссии: административно-хозяйственную, на которую возлагались задачи преобразования губернского управления, прекращения обязательных отношений крестьян и облегчения выкупных платежей, пересмотра земского и городового положений.

Составленные этими комиссиями законопроекты должны были поступать на обсуждение общей комиссии, состоящей из членов подготовительных комиссий и экспертов, избираемых земскими учреждениями. Затем законопроекты должны поступать в Государственный совет, в котором их представляли выборные от земств лица [56, с.415].

Подготавливаемые М.Т. Лорис-Меликовым реформы были прерваны убийством императора Александра II 1 марта 1881 года. Однако волна контрреформ в 80-90-х годах захватила и сферу органов местного самоуправления.

Вступив на престол, Александр III, в манифесте 29 апреля наряду с фразой о неограниченном самодержавии, выразил полное уважение великим реформам минувшего царствования и сказал, что эти реформы не только будут укрепляемы и поддерживаемы, но и развиваемы дальше. Следовательно, в общем, манифест этот не означал еще, безусловно, реакционного направления. И это еще ярче было подчеркнуто циркуляром нового министра внутренних дел в самый день его назначения — 6 мая 1881 г. Здесь Игнатьев указывал, что правительство примет меры к установлению живого общения правительства со страной, живого участия местных деятелей в государственных делах в исполнение высочайших предначертаний. Это опять-таки знаменовало намерение найти известную, правда, очень скромную форму участия представителей общества в центральной государственной деятельности, т. е. приблизительно то же самое, что хотел в этом отношении сделать и Лорис-Меликов [9, с.122-123].

В циркуляре указывалось, что права земских и городских учреждений останутся неприкосновенными и будут даже восстановлены в прежнем объеме, на основах Положения 1864 г. Наконец, указывалось, что крестьянство, которое предостерегалось от прислушивания ко всяким ложным толкам, будет предметом особого внимания со стороны правительства, причем крестьянам будут не только гарантированы все ранее дарованные права и свободы, но и будут приняты меры к облегчению тех тяжестей, которые на крестьянах лежали, главным образом податных, к удовлетворению их нужд, земельных в особенности, и к улучшению сельского общественного устройства и управления [1, с.102-103].

В циркуляре Игнатьева как будто воспринимались и намечались к исполнению все намерения М.Т. Лорис-Меликова, все те меры улучшения экономического положения народа, которые тот обещал провести.

Таким образом, было бы неверно считать, что после 29 апреля правительство чувствовало себя совсем уверенно. Характеризуя положение в деревне в своем докладе царю 15 марта 1882 года, Игнатьев писал: «Нет сомнения, что в среде крестьян сильно бродят толки о переделе земель и вообще неопределенное ожидание благ, независимых от их усилий и труда, нельзя отрицать опасности подобного рода ожиданий, но, чтобы не преувеличивать их значение, нужно иметь в виду, что они уже давно держатся в народе и сами по себе еще не представляют серьезной опасности». Далее он сообщал, что за истекшие 10 месяцев нигде не возникало «нарушений порядка», кроме Воронежской и Тамбовской губерний, где вследствие «нелепых слухов» произошли затруднения в период уборки урожая. «От прочих губернаторов в ответ на циркуляр 23 мая, — продолжал он, — последовали успокоительные ответы». Так писал Игнатьев весной 1882 года. В середине же 1881 года положение представлялось иным [9, с.219].

Одним из вопросов, занимавших наибольшее место в деятельности Игнатьева, были меры, касавшиеся укрепления административно-полицейского аппарата, а также направленные к «охранению» существующего политического режима, т. е. самодержавия. Именно эта сторона деятельности Игнатьева наиболее полно отражала постепенный переход правительства к реакции.

Одной из мер, проектировавшихся министром внутренних дел, была политика в отношении земства. Основную задачу своей деятельности в этом вопросе Игнатьев видел в борьбе против политических тенденций земства, что находило свое выражение в различного рода ходатайствах, получивших после 1 марта большое распространение [45, с.567].

Однако борьба с этим проводилась в относительно мягких формах и не влекла за собой каких-либо серьезных взысканий. Так, после выступления Тверского губернского земского собрания с ходатайством о созыве выборных со всей России министр внутренних дел обратился с циркуляром к губернаторам, указывая, что, «такого рода ходатайства не должны быть вовсе опротестовываемы, так как они по самому существу своему уже опротестованы законом и на точном основании ст. 13 и ст. 14 правил о порядке производства дел в общественных и сословных учреждениях не подлежат ни исполнению, ни дальнейшему производству» [45, с.568].

На протяжении 1881 года Министерство внутренних дел неуклонно руководствовалось этим циркуляром и только в одном случае приняло полуадминистративные меры. Подобное либеральное отношение к «крамольным ходатайствам», естественно, свидетельствовало о слабости и нерешительности правительства, пребывавшего еще в состоянии кризиса.

Игнатьев считал, что политика по отношению земства в будущем не вызывает сомнений и должна определяться содержанием манифеста 29 апреля, однако, он подчеркивал, что добиваться этого нужно не путем резких мер, а таким отношением, «которое без крутых мер дало бы возможность удержать земства в пределах их законных прав» [45, с.443-445].

Игнатьев возобновляет с молодым царем в начале марта 1882 года разговор о «Земском соборе», узнав, что коронация ввиду беременности императрицы откладывается до весны 1883 года. «...Я напомнил его величеству мои беседы с ним о земских соборах и сказал, что самое благоприятное время для возобновления исторического предания — день коронации... Государю эта мысль как будто улыбнулась, и я, с соизволения его величества, принялся за составление проекта манифеста, обдумывая все подробности осуществления этого великого исторического подвига. При последующих еженедельных докладах моих,— продолжает он, — мы часто возвращались к беседе о соборax, и государь относился к этому благосклонно и даже сочувственно» [31, с.549].

В начале записки Игнатьев указывает, что Россия в настоящее время находится «на перепутье» и дальнейшее развитие ее государственной жизни возможно тремя путями. Первый путь — путь усиления репрессий. По мнению автора записки, этот путь не приведет ни к каким положительным результатам. «Более сильное проявление административных мер, большее стеснение печати, и развитие полицейских приемов заставят только недовольство уйти глубже». По мнению Игнатьева, это, в конце концов, приведет к необходимости пойти на уступки «общественным требованиям» [9, с.531].

Второй путь — путь уступок, также неприемлем. «Путь уступок, каким бы образом они ни были обусловлены, ... будет всегда роковым. В какой бы форме уступки не были сделаны, нет сомнения, что каждый новый шаг, ослабляя правительство, будет самою силой вещей - вынуждать последующие уступки» [34, с.42]. Игнатьев указывает на огромную опасность этого пути, заключающуюся в том, что в этом случае преобладающее влияние в общественной жизни страны займет интеллигенция.

«Русская интеллигенция, — писал он, — вмещает в себе всего более опасных, неустойчивых элементов, а потому представляется несомненным, что ее участие в делах всего скорее приведет к ограничению самодержавия, что для России, несомненно, станет источником вечной смуты и беспорядков» [13, с.326]. Таким образом, резюмирует Игнатьев, оба эти пути ведут к одному результату и оба они гибельны для России.

Единственно правильный, «спасительный» путь — это возвращение к старине, к «исторической форме общения самодержавия с землею — земским соборам». Отмечая, что самодержавие является единственной, свойственной России, формой правления, Игнатьев указывал, что «нельзя, однако, закрывать глаза на несовершенство, того его вида, который довел нас до настоящего положения» [26, с.557]. Оно заключалось, по его мнению, в оторванности царя от народа вследствие преграды, установленной между ними чиновничеством. Вследствие же этого царь и не может знать правды. «Не уступая ничего из своей власти, самодержавец, созывая собор, найдет верное средство узнать истинные нужды страны и действия своих собственных слуг». Таким образом, собор должен примирить все противоречия и положить конец великой смуте. «Когда царь и земля войдут в непосредственное общение, — указывал Игнатьев, — отпадут все недоразумения и опасения» [31, с.460].

Представителями городского населения должны были быть только купцы, избираемые от всех гильдий сообща. «Но почему же призывать не вообще от горожан, а исключительно от купцов вопрошает автор. На это две причины: одна про себя, другая про всех. Про себя то, что из горожан одно купечество благонадежно. Про всех то, что как бы широко ни понимать слово земщина, но городская земщина исконно городская – одни торговцы. Торговые – интересы общерусские и в этом смысле земские. Остальные горожане разночинцы. Их интересы, как людей каких угодно, но как горожан местно-городские» [30, с.654].

Таким образом, земский собор должен состоять из представителей трех сословий: крестьян, дворян и купцов, избранных на основе прямых выборов. Игнатьев говорит о принципах созыва собора: «...земский собор собирается бессрочно по призыву государеву, когда и для каких дел государю угодно... Просить о созыве собора имеют право земские самоуправления не ниже уездных и городские» [31, с.556].

В земском вопросе Игнатьев занимал весьма умеренную позицию, которая свидетельствовала о боязни правительства идти в данное время на решительный, разрыв с либералами. Но, несмотря на это, Александр III не разделял в вопросе о земстве взглядов, своего министра. В силу этого он не одобрил доклад, а ограничился резолюцией: «Читал» [9, с.461].

После отставки Игнатьева, сменивший его новый министр внутренних дел, Д.А. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах. Он видел их недостаток, прежде всего в том, что они являлись органами, выбираемыми на «бессословном основании». Стремление сохранить дворянское землевладение и сословный характер монархии отразилось на создании и деятельности Крестьянского и Дворянского поземельных банков [1, с.435].

К укреплению главенствующей роли дворянства, а также к тому, чтобы «приструнить земство», были направлены изменения положения о земских органах. В 1881 г. появилась записка А.Д. Пазухина «О преобразовании местного самоуправления и устройстве земских учреждений» [31, с.355].

Преобразование предполагалось осуществить на принципах сословности, отмены «выборного начала», подчинения органов самоуправления государственной власти. Поскольку, по мнению автора, «народ утратил предание повиновения и порядка и является нередко буйной толпой», чего не было, когда власть над крестьянами принадлежала членам «высшего служебного сословия», т.е. дворянству, следовало в какой-то форме восстановить эту власть. Для этого по последовавшему в 1889 г. закону был создан институт земских начальников. Каждый уезд делился на участки, в которые назначались участковые земские начальники из местных потомственных дворян, имевшие в данном уезде земельные владения и высшее или среднее образование. Земский начальник сосредоточивал в своих руках жесткий контроль над крестьянскими общинами, административную и судебную власть. Мировые судьи были упразднены в уездах, где были назначены земские начальники. Это была попытка возродить сословные органы власти потомственного дворянства [30, с.365].

Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали уездные окружные суды, члены которых рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.Они назначались из числа местных «поместных земских людей» – дворян и могли полностью распоряжаться жизнью деревни и личностью крестьянина. От него зависела и деятельность сельского схода. «Чего на сход ходить, когда начальник решает», - рассуждали крестьяне [13, с.423].

Внесенный в 1888 г. Толстым проект земской контрреформы подвергся серьезной критике. Признавая необходимость государственного контроля над органами самоуправления, государственного вмешательства в их деятельность, Победоносцев посчитал нецелесообразным их полное подчинение власти. «Я не вижу ни прямой надобности, ни пользы изменять коренные начала постановки земских учреждений, вводя их в общую организацию учреждений прямо правительственных с характером служебно-чиновничьим к бюрократическим». Победоносцев, по его словам, не ожидал пользы от «превращения управ в земские присутствия, коим придается по проекту, несомненно, бюрократический характер». Настаивая на известной «доле свободы» для земства, он доказывал, что опасаться ее при контроле государства нечего [44, с.110].

Критиковал проект и М.Н. Островский - за ущемление принципа выборности. В отличие от представителей либеральной администрации, консерваторы, хотя и делали серьезные замечания по проекту, в целом готовы были его поддержать - с учетом отдельных поправок. Исправленный проект был внесен в Государственный совет в 1890 г. И.Н. Дурново (Д.А. Толстого в 1889 г. не стало), и он снова встретил сопротивление большинства. Замысел «уничтожить теперешнее значение земских учреждений, их самостоятельность, выборное начало» оставался неприемлемым и для таких консерваторов, как К.П. Победоносцев, А.А. Половцев, М.Н. Островский, П.А. Валуев. А вот И.И. Воронцов-Дашков, активно выступивший против закона о земских начальниках, поддержал проект земской контрреформы [14, с.473].

Вступившее в силу в 1890 г. «Положение о земских учреждениях» усилило контроль над ними администрации, дало значительные преимущества дворянству. При проведении выборов первая земледельческая курия становилась полностью дворянской. Число гласных от нее увеличивалось, а имущественный ценз для дворян понижался. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, а крестьянская курия практически лишалась самостоятельного представительства, ибо избранные земские гласные подвергались процедуре утверждения губернатором. Все эти меры носили характер контрреформы, которая еще более увеличила представительство дворян. В 90-х гг. дворяне вместе с чиновниками составляли 55,2% гласных уездных собраний и 89,5% губернских. Однако в условиях буржуазного перерождения дворянства усиление его позиций не имело заметного политического значения для царизма. По-прежнему земства находились в оппозиции, а земско-либеральное движение даже активизировалось, так как контрреформы расширили его основу. Реакционеров не устраивало и городское самоуправление. С точки зрения правительства его недостатками были преобладание торгово-промышленных кругов и недостаточность правительственных полномочий [46, с.256].

Усилила роль дворянства и реформа городского самоуправления. Приступая к пересмотру действующего городового положения, правительство решило ограничить влияние городских владельцев в органах самоуправления. Первоначально было предложено, чтобы избирательный ценз определялся не только обладанием недвижимой собственностью, но и степенью имущественной обеспеченности. Практически это означало, что избирательные права получили домовладельцы, владельцы недвижимого имущества (от 300 до 3000 руб.). Привлечение их к городскому управлению не означало какую-то демократизацию. Губернские земские присутствия преобразовывались в присутствия по земским и городским делам, причем его представитель от города утверждался администрацией. Ни одно решение городской думы не могло вступить в действие без разрешения губернского начальства. Однако переход к новым избирательным основам несколько расширял круг избирателей, что само по себе уже не устраивало царизм. Надо добавить, что, продолжая политику на укрепление положения дворянства, Николай II учредил в 1897 г. «Особое совещание по делам дворянского сословия» и значительно ограничил возможность получения дворянства выходцам из других социальных слоев [30, с.211].

Итак, в результате реформирования земства дворянство получило возможность избирать большую часть выборных земских деятелей – гласных (около 57%). Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался до дворян и повышался для городского населения [5, с.335].

Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков – лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах. Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором, что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства – независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления [5, с.215].

«Положение о земских учреждениях» (1890 г.) значительно отличалось от первоначального плана контрреформы. Проект Толстого - Пазухина, приверженцем которого был Катков, так и не прошел. Правительство вынуждено было учесть общественные настроения, поддержку обществом земской деятельности, защиту самоуправления в печати. Немалую роль сыграло здесь и отсутствие единства в рядах консерваторов, часть которых снова сомкнулась с либеральной бюрократией.

В 90-е годы натиск на земское самоуправление консервативной печати несколько ослабевает. Консерваторы, казалось, были удовлетворены Земским положением 1890 г. - охранительная печать приветствовала новый закон как положивший конец «разобщению земской и государственной власти» в заведовании местными делами. «Русский вестник», «Московские ведомости» отмечали, что усиление правительственного контроля сможет положить конец «безответственности земства». Однако, имея в виду представления покойного редактора этих изданий о том, какой быть контрреформе, можно сказать, что Катков отнес бы «Земское положение» к паллиативным мерам, которые не одобрял [47, с.446].

Новый закон не внес коренных изменений в деятельность земства, не изменил его характера, хотя и усилил правительственный контроль над самоуправлением. Несмотря на «поправки» к реформе 1864 г., земство не стало дворянским, как задумывали консерваторы.

Таким образом, итогом проведения контрреформ стало создание административных органов управления деревней; сведение к минимуму роли общественного самоуправления в земских и городских учреждениях, усиление контроля Министерства внутренних дел над ними; ограничение выборного начала при замещении должностей.

Судебная контрреформа:

а) существенно изменила порядок расследования и судебного рассмотрения политических преступлений и ограничила права подсудимых;

б) ограничила и частично отменила такие демократические институты, как независимость и несменяемость судей, гласность и состязательность судопроизводства, рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей и право подсудимого на защиту;

в) почти упразднила мировую юстицию, осуществила слияние в низшем звене административной власти с властью судебной.

Принятые законы должны были вернуть дворянству его положение в управлении государством и обществом, сохранить сословную структуру и самодержавие власти. Однако это не произошло.

Земская контрреформа не остановила земского движения, но настроила значительную часть земцев против самодержавия. Увеличенный избирательный ценз при проведении городской реформы стал ещё одним стимулом для деловых людей, чтобы задуматься о повышении уровня своих доходов. Это в свою очередь способствовало развитию городской экономики, усилению городской буржуазии, требующей от самодержавия предоставления ей всё новых и новых прав.