Избирательное право. Референдумы и плебисциты

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. РЕФЕРЕНДУМЫ И ПЛЕБИСЦИТЫ   1. Избирательное право и его реализация

Как известно, любая отрасль права состоит из институтов. Естественно, состоит из институтов и конституционное право. Эти институты именуются, например, институтом правительства, институтом парламента, институтом главы государства, институтом прав и свобод. Но есть один институт, который называется иначе: «избирательное право».

В чем же дело? Почему существует «право в праве» – в конституционном праве избирательное право? Получается, что в одной отрасли как бы находится другая отрасль? Это не так. Конституционное право – это сложившаяся и цельная совокупность институтов и норм, но это устойчивое и привычное наименование (не избирательный институт или институт голосования, а избирательное право), все–таки, не случайно. В большинстве стран мира внутри отдельных отраслей права имеются самые важные институты, которые часто именуются «правом». Достаточно вспомнить гражданское право. Там есть такие институты, как право собственности, обязательственное право, авторское право, наследственное право. В принципе, эти институты действительно являются ведущими структурными частями гражданского права и могут претендовать на некую особую роль, могут выделяться и изучаться отдельно. Точно так и избирательное право занимает особое место и играет особую роль в системе норм государственного (конституционного) права, поскольку нормы избирательного права определяют порядок создания самых важных органов государства – представительных учреждений: парламента и местных органов самоуправления. При помощи этих норм в ряде стран избирается глава государства. В принципе, избирательное право можно изучать отдельно от других институтов конституционного права.

По европейской традиции избирательное право – это неотъемлемая часть конституционного права. Если же познакомиться с конституционным правом США, то данный институт практически не входит в эту отрасль, а изучается другими прикладными науками. От избирательного права в конституционном праве США есть лишь судебные решения Верховного суда, которые касаются равенства граждан в осуществлении субъективного избирательного права, т.е. связаны с реализацией прав гражданина. Весь многочисленный и многозначный материал, связанный с выборами, в американское конституционное право не входит.

Наша система права и наша правовая наука построены по европейским (романо-германская система) традициям и правилам, и институт, который называется избирательным правом, мы изучаем и будем очень тщательно изучать именно в рамках конституционного права.

Итак, что же стоит за понятием «избирательное право»? Как оно определяется? Отметим, что понятие «избирательное право» многозначно и имеет, как минимум, два значения. Первое, основное, значение, – это совокупность норм, регулирующих порядок избрания представительных органов и должностных лиц в государстве. Такое определение обычно называется избирательным правом в объективном смысле слова. Еще избирательное право понимается в субъективном значении – это право граждан участвовать в образовании представительных органов – т.е. избирать эти органы и быть избранными. Поэтому избирательное право определяется и как субъективное право личности, причем в двух значениях: активное избирательное право (право избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным). В нашей главе мы будем рассматривать главное (объективное) значение избирательного права как совокупности норм и рассматривать все возможные аспекты, связанные с процессом выборов.

Вместе с термином «избирательное право», как правило, используется термин «избирательная система» («избирательные системы»). Это понятие очень близкое к понятию избирательного права, но не совсем совпадает с ним. Под избирательной системой в широком смысле понимают систему общественных отношений, которые возникают в связи с выборами, в связи с реализацией норм избирательного права. Избирательная система – понятие более широкое, чем «избирательное право», поскольку включает, помимо норм, сложившиеся общественные отношения, которые могут в чем–то не совпадать с нормами, либо регулироваться, кроме писаных, и неписаными нормами и традициями.

Термин «избирательная система» применяется и в узком значении смысла слова, как закрепленная в законе система выдвижения кандидатов и подсчета голосов. То есть, конкретный способ организации выборов. В этом смысле слова избирательная система делится на две разновидности: мажоритарная избирательная система и пропорциональная избирательная система. И еще есть смешанный вариант, когда применяется и та и другая, он так и называется: смешанная избирательная система. Об этих системах мы расскажем ниже.

Выборы – это один из старейших и традиционнейших институтов (и элементов) конституционного права. Самые первые выборы появились в глубокой древности. Нам известны из истории правила, которые существовали в древних демократиях (Древнем Риме и Древней Греции), где участие свободных людей в голосованиях было обязательным, и за это даже платили. Древние республики без выборов не могли существовать. Затем этот институт практически исчез на многие сотни лет, поскольку в мире воцарился абсолютизм, и в государственные органы никто никого не избирал. Возродились выборы и избирательное право, которое их регулирует только в эпоху буржуазных революций – это XVIII век, это создание первых писаных конституций. Свое дальнейшее развитие выборы и избирательное право получили в XIX веке и сформировались уже в виде современного института только в XX веке.

В настоящее время избирательное право – один из немногих государственно-правовых институтов, который закреплен и достаточно полно разработан также в нормах международного права. Например, Всеобщая Декларация прав человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, в ст.21 закрепляет право каждого человека принимать участие в управление своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Далее в пункте 3 этой статьи говорится, что воля народа должна быть основой власти правительства. Эта воля должна находить выражение в периодических и не фальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем равном тайном голосовании или посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Немногие другие институты конституционного права имеют такое четкое и недвусмысленное регулирование в общепризнанных международных актах.

Вообще, институт выборов и вопросы, связанные с избранием депутатов или должностных лиц – это вопрос, который имеет самые неожиданные толкования, и вокруг которого иногда возникает некий налет таинственности, мистики, непредсказуемости. И наоборот – очень часто перед проведением выборов объявляется, что все заранее ясно, можно даже как бы не ходить на выборы. Такие своеобразные толкования выборов связаны с тем, что от результатов выборов слишком много зависит. Их итогами является избрание глав государств, создание правительств, которые будут определять внутреннюю и внешнюю политику страны, назначать налоги или наоборот ослаблять налоговый пресс и вообще влиять на условия жизни граждан.

Выборы – это всегда борьба идей, борьба людей, борьба экономических (и иных) лидеров. Поэтому, кроме обычных норм и правил, вокруг выборов еще и клубится иной раз некий туман недоговоренностей или наоборот строятся слишком четкие графики и схемы, доказывающие, что заранее все известно, и можно не беспокоиться противникам той или иной партии или того или иного кандидата, можно не беспокоиться и не суетиться. Например, в США долгое время была популярна, так называемая, «циклическая теория выборов», согласно который исход предвыборной борьбы зависит от природных циклов, связанных с погодой, с фазами луны и т.д. Авторы этой теории утверждали, что существует всеобщий циклический закон, который определяет и смертность от сердечных болезней, и вспышки эпидемий, и ход рыбы на нерест и т.д., и он, естественно, действует якобы и в сфере общественной жизни, поэтому надо не столько изучать потребности граждан, сколько изучать эти природные явления.

Один из французских теоретиков, придерживался похожих взглядов, и писал, что выборы во Франции во многом определяются характером почвенного покрова на избирательном округе: если почва богатая, плодородная, то там богатые крестьяне и там более прочное положение правых консервативных партий. Если почва бедна, там предпочитают левые партии. Как говорится, что–то в этом есть, но не в этом суть проблем избирательных процессов.

Элементы мистики часто возникают вокруг выборов. Особенно часто пытаются найти что–то неясное и непредсказуемое не ученые, а публицисты, иногда действительно влияя этими изысканиями на исход выборов. Например, в США некоторое время назад была популярна теория «нулевых президентов». Согласно этой теории президент, избранный в тот год, который заканчивается нулем, имеет плохую судьбу, и его ждут всяческие опасности. Была даже составлена таблица. Первым в этой таблице стоит 9-й президент – Уильям Генри Харрисон, – который был избран в 1840 году и вскоре умер (1841). Затем идет 16-й президент Авраам Линкольн, который был избран в 1860 году и погиб от пули убийцы в 1865-ом после переизбрания. Затем идет 20-й президент Джеймс Гарфилд, который был избран в 1880 и был убит в 1881-ом. Далее – 29-й президент Уоррен Гардинг, который был избран в 1920 и умер в 1923-м. Затем – президент Франклин Делано Рузвельт, который избирался четырежды, одно из его избраний пришлось на 1940 год, он умер, как известно, будучи президентом, весьма внезапно и скоропостижно, неизвестно от чего. Затем – самый знаменитый, тридцать пятый, президент США – Джон Фицджеральд Кеннеди, который избран в 1960 году и погиб от пули убийцы в 1963-м. Иногда сюда включали даже Рональда Рейгана, который был избран в 1980 году. Как известно, на него было покушение, но счастливую судьбу Рейгана объясняют тем, что современная медицина спасла его после покушения, а если бы это случилось 50 или 100 лет назад, он бы непременно погиб. Мы полагаем, что, конечно, научной ценности эта теория не имеет, но, как говорится, впечатление производит.

Источники избирательного права

Источники избирательного права часто делятся на писаные нормы и неписаные нормы. Писаные нормы включают акты, принятые государственными органами, а, кроме того, иногда и акты общественных организаций. К писаным нормам относят, прежде всего, конституции, законы и акты, имеющие силу законов. Иногда это подзаконные акты и различные инструкции. К писаным нормам также относятся международные договоры, которые могут содержать основные принципы избирательного права, как ранее процитированная нами Всеобщая декларация прав человека. К писаным нормам относят также парламентские регламенты или уставы, судебные решения, которые используются в качестве судебных конституционных прецедентов. Нормы общественных организаций, которые иногда составляют часть избирательного права – это уставы политических партий.

К неписаным нормам относят правовые обычаи и традиции и, в некоторых случаях, – толкования норм о выборах, которые иногда проводят высшие избирательные комиссии или верховные трибуналы по выборам.

Конституции, регулируя вопросы избирательного права, часто закрепляют нормы о выборах в разделах, посвященных правам и свободам граждан, где право избирать и быть избранным закрепляется, как одно из важнейших политических прав. В ряде случаев нормы, относящиеся к выборам, содержатся в разделах, которые касаются высших органов власти государства, поскольку высшие органы власти формируются путем выборов. В ряде конституций выборам, избирательному праву посвящены специальные главы или разделы конституции. Для современного конституционного процесса это становится все более характерным явлением.

В некоторых конституциях, помимо общих принципов и самых универсальных положений, иногда проводится очень регламентированное описание порядка выборов. Закрепляются способы определения результатов голосования, подведения их итогов и упоминаются даже случаи несовместимости должностей, некоторые избирательные цензы и т.д. Большинство же конституций специально отмечают необходимость более детального регулирования выборов путем издания специального закона. В Испании, согласно ст.81 испанской конституции, всеобщие выборы должны регламентироваться не обычным, а органическим законом. В Италии избирательное право регламентируется обычным законодательством, однако ст.72 конституции Италии запрещает применять упрощенную процедуру рассмотрения законопроектов, связанных с выборами, т.е. они должны всегда приниматься по всем правилам, поскольку это очень важные законы.

Так или иначе, практически любая страна имеет очень разработанные избирательные законы, которые и составляют основной массив избирательного права. Очень часто издаются отдельные законы по выборам каждого органа власти. Так, например, может быть избирательный закон о выборах в парламент, избирательный закон о выборах президента, избирательный закон о выборах в местные органы самоуправления и т.д. То есть, на каждые выборы принимается свой отдельный закон.

В некоторых странах есть более современный подход. Во Франции, Бельгии, Аргентине действует еще недостаточно распространенный в других странах источник конституционного права. Это избирательные кодексы. Это универсальные комплексные сборники норм, которые регулируют все вопросы, связанные с выборами. Там содержится основная масса норм. Избирательные кодексы, как и любой кодекс, построены по определенной системе, они удобны для использования. Однако, как отмечается в правовой литературе, в этих же странах, кроме кодексов, могут действовать параллельно дополнительные законы, которые регулируют те вопросы, которые не попали в избирательные кодексы. Например, во Франции, наряду с избирательным кодексом, действуют: Закон 1962 года и Декрет 1964 года, которые касаются порядка избрания президента страны. В 1978 году был принят специальный закон, посвященный выборам представителей Французской республики в Европарламент, а также было принято два закона, связанных с финансированием избирательных кампаний политических партий. Мы полагаем, что в идеале избирательный кодекс мог бы включить в себя эти законы, т.е. они могли быть инкорпорированы в единый акт, но каждой стране, как говорится, видней, как им регулировать те или иные вопросы.

Помимо обычного законодательства, избирательное право может регулироваться и чрезвычайным законодательством – такими актами, которые принимаются в связи с необычными обстоятельствами в жизни страны. Такие чрезвычайные акты могут приниматься, скажем, временным правительством после военного переворота, революции и т.д. К числу таких необычных ситуаций относят, например, договор, который заключили ФРГ и ГДР в августе 1990 года, в котором определили порядок проведения выборов по всей Германии. Этот порядок не был записан ни в конституции ФРГ, ни в конституции ГДР, а составлен представителями этих параллельно существовавших немецких государств.

Иногда забывают называть в числе источников избирательного права регламенты палат парламентов. Однако это очень важный источник, потому что при помощи норм, содержащихся в регламенте, очень часто избираются и главы государств, и главы правительств, и другие важные лица. Это как бы развитие основных норм, содержащихся в конституциях и специальных избирательных законах. Это развитие законодательства, содержащееся в регламентах, существенно дополняет основные избирательные законы.

Вообще, законодательство о выборах бывает очень обширным и детальным. Предметом регулирования является техника выборов, методы и приемы, создания избирательных округов, участков, подсчет голосов, порядок голосования и ряд других вопросов. Например, регулируется деятельность политических партий, связанных с выборами, финансирование расходов кандидатов и партий, участвующих в выборах, способы борьбы с нарушениями избирательных принципов и законов, вводятся нормы об уголовной и административной ответственности (в соответствующие уголовные и административные кодексы), принимаются специальные законы об ответственности за нарушения правил выборов, регламентируется деятельность должностных лиц, которые проводят выборы, регламентируется агитация и пропаганда во время выборов и т.д. Вопросы, связанные с выборами, иной раз регламентируются в комплексном виде, а иной раз это целый блок законов, подзаконных актов и норм. Напоследок следует отметить, что нормы, входящие в избирательное право, бывают материальными и процессуальными. Процессуальные нормы составляют большую часть избирательного права.

Понятие и виды выборов

Под выборами мы понимаем установленную законом государственно-правовую процедуру, во время которой граждане отдают свои голоса за кандидата или партию, в результате чего их воля формирует выборный (представительный) орган власти или в результате этого избирается (занимает свой пост) конкретное должностное лицо – президент, мэр города, судья и т.д. К этому определению можно добавить, что выборы будут полноценными и реальными лишь при условии, что в конкурентной борьбе участвовали два и более кандидата или несколько партий.

Выборы в государстве с нормальным (демократическим) политическим режимом являются одним из важнейших событий в государственной жизни, определяющим перспективу развития государства на определенный период времени. В литературе справедливо отмечается, что посредством выборов органы власти получают легитимацию – т.е. народную поддержку и признание. Естественно, что легитимность получают органы власти не только посредством выборов. Могут быть органы легитимные, созданные иным путем – без выборов, например, министр назначается главой государства, правительство назначается парламентом и т.д. Все это связано с определенными законодательными правилами, установленными в той или иной стране. В любом случае, без выборов нормальная цивилизованная страна, во всяком случае, западного образца, не мыслит своего существования. Выборы определяют расклад политических сил, отражают влияние той или иной партии, избирательного блока, политической группы. Результаты выборов, если они проводятся по правилам, в честной борьбе отражают настроение избирателей, тенденцию развития страны.

Очень важным последствием выборов, продуктом этого процесса, является отбор политических лидеров – это возможность для граждан отбирать своих руководителей и «убирать» тех, кто не оправдывает их доверия. Регулярно и неизбежно проводящиеся выборы держат политических руководителей в форме, в напряжении. Они знают и помнят, что через 3, 4, 5 лет, так или иначе, им придется отчитываться перед избирателями, рассказывать о своих достижениях или поражениях. Поэтому такая периодическая возможность замены руководителя заставляет его, независимо от его субъективных мнений, делать что–то полезное для народа, чтобы было, что предъявить в следующий раз во время предвыборной борьбы.

Конституционное право делит выборы на разные виды. Классификаций довольно много.

Самая простейшая классификация и наиболее понятная – это выборы, классифицирующиеся в зависимости от территории их проведения. Выборы по этому критерию бывают общенациональными, которые проводятся в масштабах страны, региональными, проводимыми в рамках крупных территориальных единиц (применительно к США, региональными выборами могут называться выборы в рамках штатов, в Канаде – в рамках провинций и т.д.). И еще бывают местные выборы. Местные выборы охватывают административно–территориальную единицу или город, т.е. объединяют граждан, живущих на определенных сравнительно небольших территориях, у которых есть свои местные проблемы и свои местные органы.

В зависимости от того, кого выбирают, выборы делятся на парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей, шерифов, коронеров и других лиц, которые выполняют важные государственные обязанности и наделены широкими полномочиями.

В зависимости от способа волеизъявления граждан (избирателей) выборы делятся на прямые и непрямые.

Прямые выборы – это такой вид выборов, когда избиратели непосредственно избирают конкретного человека на определенный пост. Например, одного из имеющихся кандидатов выбирают депутатом, или подтверждают право одного из кандидатов, выдвинувших свою кандидатуру, по–прежнему занимать эту должность. Прямыми выборами избирают в ряде стран главу государства – президента. Например, существуют прямые выборы президента во Франции, Египте, ряде стран СНГ. Прямые выборы обычно применяются при избрании нижних палат парламентов. Главный признак нижней палаты именно в том, что она избирается прямыми выборами. В некоторых странах прямыми выборами избираются обе палаты. К примеру, Палата представителей и Сенат США избираются прямыми выборами – то же относится к Бельгии, Италии и другим странам. Прямые выборы – это такие выборы, когда между избирателем и кандидатом, за которого он голосует (либо между избирателем и партией) нет никаких промежуточных инстанций, нет промежуточных ступеней.

Непрямые выборы – такой вид выборов, при котором воля избирателей не прямо реализуется, а опосредуется волей группы выборщиков, либо реализуется через действующий избирательный орган. Непрямые выборы – это такие выборы, которые имеют промежуточную ступень. Существует два вида непрямых выборов: косвенные выборы и многоступенчатые.

Косвенные выборы – это такие выборы, когда посредством волеизъявления избирателей создается специальная коллегия выборщиков, доверенных лиц, которые потом от имени избирателей уже непосредственно сами избирают конкретное должностное лицо. Косвенные выборы были придуманы еще «отцами–основателями» американской конституции, которые полагали, что основная масса граждан США в то время не была подготовлена для того, чтобы избирать президента, и может ошибиться в этом деле. Граждане, по их мысли, должны были избрать специальных людей – выборщиков, которые потом выберут самых достойных. Такая система формально существует в США до сих пор. Почему формально? Потому что в отличие от тех давних времен, когда подразумевалось, что выборщики сами по своему вкусу будут выбирать президента, в настоящее время выборщики не имеют права проявлять свою волю. Они заранее отдают свои голоса тому или иному кандидату, косвенные выборы стали формальной процедурой, и о том, кто избран президентом, становится известно уже в день выборов – в первый вторник после первого понедельника в ноябре високосного года. Вторая стадия – происходит в январе следующего года – и в ней выборщики участвуют очень формально. Просто они заранее подают записки о том, как они проголосовали, и Вице-президент их оглашает. Но все равно, эти два этапа соблюдаются, и в промежутке между первым и вторым этапами, днем избрания и днем вхождения в должность, существует два с лишним месяца ожидания. Путем косвенных выборов в некоторых странах проходят выборы парламентов, правительства, иногда – судей. Иногда они применяются в некоторых других случаях.

Многоступенчатые (многостепенные) выборы – это нечто иное, по сравнению с косвенными, поскольку в качестве выразителя воли граждан выступает не коллегия выборщиков, а постоянно действующий орган: местный совет, парламент или одна из палат парламента. Так, например, принято считать, что многоступенчатыми выборами избирается президент Италии, потому что он избирается коллегией, состоящей из членов нижней палаты парламента.

В Китайской Народной Республике собрания народных представителей провинций, районов, ряда городов и автономных округов, а также Всекитайское Собрание Народных Представителей – китайский парламент – избираются не непосредственно гражданами, а нижестоящими собраниями народных представителей. То есть люди, избранные в один орган, избирают потом своих представителей в другой орган.

Классической системой многостепенных выборов была система выборов в советы, которая существовала в СССР с 1918 по 1936 год. Граждане СССР избирали только депутатов местных советов. Причем, избирали один раз в полгода путем открытых выборов. Затем депутаты местных советов избирали делегатов на районные съезды советов, городские съезды советов, делегаты городских и районных съездов избирали делегатов на республиканские съезды советов и т.д. Всесоюзный съезд советов избирал Центральный Исполнительный Комитет, а тот – Президиум ВЦИК. Всего было пять ступеней. Сейчас, кроме Китая, трудно найти столь совершенную многоступенчатую лестницу непрямых выборов.

Выборы также делятся на очередные и внеочередные. Очередные выборы – такие выборы, которые проводятся после истечения определенного срока полномочий данного органа, т.е. срока, установленного в законе. Например, срок полномочий американского президента – 4 года. Значит, каждые четыре года проводятся очередные выборы президента США. Срок полномочий французского президента – 7 лет, и каждые семь лет проводятся очередные выборы.

Выборы могут быть и внеочередными (досрочными). Они проводятся до истечения срока полномочия представительного органа или должностного лица. Если это касается должностного лица, то причина одна – вакансия должности. Должность президента или премьер-министра освобождается, в связи с тем, что президент умер, ушел в отставку либо был отрешен от должности в результате процедуры импичмента. Тогда, поскольку появилась вакансия, проводятся внеочередные (досрочные) выборы. Например, президент Франции Жорж Помпиду умер в 1974 году до истечения срока своих президентских полномочий, в тот год во Франции проводились досрочные президентские выборы, в результате которых был избран новый президент Франции – Валери Жискар Д’Эстен. После истечения семилетних полномочий президента Д’Эстена, в порядке очередных выборов был избран Франсуа Миттеран.

Внеочередные выборы, если это касается коллегиального органа (например, парламента), проводятся, чаще всего, в тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента. Тогда, после процедуры досрочного роспуска, назначаются досрочные выборы, и избирается новый состав парламента. Во времена, когда премьер-министром Великобритании была Маргарет Тэтчер, выборы в парламент проводились трижды, и все три раза они были досрочными, потому что Маргарет Тэтчер использовала выгодную ей политическую конъюнктуру. Когда популярность ее партии, партии консерваторов, была самой большой и стабильной, она, обращаясь к монарху, распускала парламент. Досрочные выборы, проведенные в удачное время, давали нужный результат – она добивалась победы на этих выборах, и снова занимала пост премьер-министра.

Выборы бывают еще дополнительными и частичными. Дополнительные выборы могут проводиться и не проводиться: это зависит от того, есть ли вакансии в коллегиальном органе. То есть, они проводятся тогда, когда члены парламента выбывают из его состава в силу болезни, смерти или добровольной отставки. Дополнительные выборы проводятся в тех округах, где произошла утрата депутата. В тех странах, где достаточно многочисленный парламент (например, в Великобритании 659 членов нижней палаты), и, значит, чаще происходит выбытие депутатов, обычно 1–2 раза в год «собирают» несколько этих вакансий (5–6–10–20) и в тех избирательный округах, где произошла утрата депутата, проводятся дополнительные выборы по пополнению общего числа депутатов до нужного количества. Это делается для того, чтобы все округа были представлены, и все граждане имели своих представителей в парламенте.

Частичные выборы, в отличие от дополнительных, – выборы регулярные, обязательные и предусмотренные законодательством. Частичные выборы проводятся в целях частичного обновления (ротации) коллегиального выборного органа. Частичные выборы, например, проводятся каждые два года при частичном обновлении Сената США. Сенатор США избирается на 6 лет, но сенаторы не избираются все одновременно, а каждые 2 года переизбирается 1/3 Сената. Таким образом, американцы «избегают опасности» одновременной смены всех членов верхней палаты, поскольку они опасаются того, что, если все сенаторы будут переизбраны в один срок и в один день, то там на долгое время может оказаться «временно заблуждающееся большинство»; или же граждане, под влиянием каких–то идей, изберут людей, придерживающихся слишком одинаковых взглядов на вопросы внутренней и внешней политики. Они считают, что более разумно заменять эту палату по частям.

Такой же порядок принят при выборах Сената Франции. Сенаторы Франции избираются на 9 лет. Обновляется Сенат каждые 3 года на одну треть. (Кстати говоря, в отличие от американского Сената, который обновляется каждые 2 года прямыми выборами, французский Сенат избирается косвенными, многоступенчатыми выборами – т.е. выборы там непрямые).

Помимо этой классификации выборов в некоторых странах встречается еще своя специфическая терминология. Например, в США применяется термин «промежуточные» выборы. Промежуточными выборами американцы называют выборы, которые проводятся в тот год, когда не избирается президент. Как известно, в Америке каждые четыре года избирается президент (каждый високосный год), и одновременно в этот же день избирается Палата представителей, избирается одна треть Сената, избирается ряд губернаторов, мэры городов и т.д. То есть, выборы в этот високосный год, когда избирается президент, считаются основными, а выборы спустя два год, когда также переизбирается нижняя палата, переизбирается часть Сената и т.д., это уже промежуточные выборы, потому что основными являются только те, которые знаменуются избранием нового президента.

Есть еще особый тип выборов – также американская терминология – первичные выборы. Первичные выборы (праймериз) – выборы, в результате которых проводится отбор кандидатов от той или иной партии. Из нескольких кандидатов–республиканцев избирается один, из нескольких кандидатов–демократов – также один. Это партийные выборы. Первичные выборы в США бывают открытыми и закрытыми. Открытые первичные выборы предполагают, что на избирательный участок может прийти любой избиратель и выбрать из нескольких кандидатов одного ему понравившегося. То есть, предполагается, что, если избиратель явился, то он член этой партии. Его членство не подвергается сомнению, считается, что человек сам знает, что делает. Закрытые первичные выборы предполагают, что нужно какое–то подтверждение принадлежности к той партии, в которой проводятся эти первичные выборы. Принадлежность может быть проверена или удостоверена несколькими способами. В некоторых штатах США избиратель должен дать присягу, что он действительно республиканец или, соответственно, демократ. Он поднимает руку и клянется. В некоторых штатах при регистрации избирателя его спрашивают, какую партию он поддерживает, и рядом с фамилией ставят букву. Если он отвечает, что он республиканец, то ставят букву R, если демократ – D.

Первичные выборы проводится не во всех штатах США, а только в части, но это популярная и известная процедура. Результатом этих выборов является отбор кандидата на должность президента, который затем будет окончательно избираться на национальном съезде партии. Кстати говоря, формально на этих «праймериз» избирают не просто самого популярного кандидата, а выбирают делегатов на съезд данной партии, которые дают обещание голосовать за конкретного кандидата в президенты. Если конкретный кандидат в президенты, как это называют американцы, «выиграл праймериз», т.е. победил в большинстве штатов, значит, он получил решающее число голосов на будущем съезде партии. Значит, те выборщики, которые избирались на первичных выборах и обещали его поддерживать, подадут за него голоса на съезде, и он станет официальным кандидатом в президенты. Первичные выборы в США проводятся не только при отборе кандидатов на должность президента, но и при отборе кандидатов и на другие должности: при выборе губернаторов или мэров городов, где они избираются.

Существует еще такое понятие, как обязательные выборы (обязательное голосование). Обязательные выборы означают то, что законодательством той или иной страны установлена обязательность для граждан участвовать в выборах. Обязательность обеспечивается путем установления санкции в том случае, если избиратель не примет участия в голосовании. Обязательные выборы некоторыми политиками и учеными расцениваются, как нарушение принципов демократии, другие относятся к этому спокойно, не считая, что это нарушение их демократии. Обязательность выборов обеспечивается, например, возможностью наложения штрафа на человека, который не принял участие в выборах. Санкция в виде штрафа предусмотрена в Австралии, в Люксембурге, в Австрии. Причем в некоторых странах к лицам, не участвующим в выборах может быть применено и более суровое наказание. Например, в Греции, Турции и даже в Австрии некоторое время было предусмотрено лишение свободы. Срок этого лишения не очень велик, но нормальному человеку и 1–2 дней, проведенных в тюрьме, достаточно для сильнейшего потрясения на всю оставшуюся жизнь.

В Италии предусмотрена такая мера воздействия, как общественное порицание. Списки лиц, не участвовавших в выборах, могут публиковаться в газетах. В Бельгии система мер воздействия дифференцирована. Если бельгиец в первый раз не явится на выборы и не известит мирового судью о том, что не мог явиться на выборы, то он подвергается штрафу в размере 3 франков. Если второй раз по неуважительной причине он не явится на выборы, то штраф увеличивается до 25 франков. Если избиратель не явится на выборы в третий раз, то, кроме штрафа, его имя будет указано на специальном объявлении и вывешено в публичном месте. Если такой же проступок он допустит в четвертый раз, то бельгийский гражданин будет лишен избирательных прав сроком на 10 лет; кроме того, он не сможет получить должность на государственной службе.

Такие меры, принимаемые к избирателям, естественно, оказывают свое воздействие. Как указывают некоторые источники, в странах, где предусмотрена ответственность за неучастие в выборах, очень высок процент граждан, которые приходят голосовать. Например, в Бельгии регулярно голосуют 94,6 процента зарегистрированных избирателей, в Австралии – примерно столько же (94,5). Очень высок такой процент в Австрии (91,6). Самый низкий процент участия граждан в выборах в Швейцарии.

Вообще, все эти строгие и менее строгие меры воздействия применяются в некоторых странах для борьбы с таким явлением, которое называется абсентеизм (от англ. Absent – «отсутствовать»). Эти меры направлены против добровольного неучастия граждан в выборах. Абсентеизм характерен для многих стран. В тех странах, где с ним борются, это дает результаты.

Но, так или иначе, в чем же причина уклонения от выборов? Есть несколько причин, в силу которых возникает абсентеизм. Для ряда избирателей характерна политическая апатия или неверие в свои политические институты. В США такое отрицательное влияние оказывает двухпартийная система, поскольку, если избирателям не нравятся оба кандидата, а третьего или четвертого кандидата нет, то избиратель не идет голосовать. Если допустить небольшую игру слов, то получается: когда избирателю не предложен достаточный выбор, то он не участвует в таких выборах. Абсентеизм порождается также обывательскими настроениями.

Причиной неявки на выборы для многих граждан являются их личные неурядицы в социально–экономической сфере. Так, например, в выборах не участвуют безработные, люди, у которых есть какие–то семейные проблемы, им не до выполнения своего гражданского долга. В тех странах, где существует реальная многопартийная система и спектр кандидатов и партий достаточно широк, граждане активнее участвуют в выборах и живо интересуются результатами голосования. Естественно, на участие в выборах влияет закрепление обязательного голосования, еще его называют «обязательный вотум».

Принципы избирательного права

К числу принципов – основополагающих, стержневых и самых главных в данной сфере права относятся:

·  принцип всеобщности избирательного права;

·  принцип свободного участия в выборах;

·  принцип равного избирательного права;

·  принцип тайного голосования.

При соблюдении этих условий выборы считаются демократическими. Поэтому, практически все современные зарубежные конституции закрепляют эти принципы проведения выборов.

Принцип всеобщего избирательного права означает, что все избирательные права (прежде всего, активное избирательное право – право избирать, и пассивное избирательное право – право быть избранным) признаются за всеми взрослыми, психически здоровыми гражданами, не отбывающими наказания в местах лишения свободы. Круг лиц, обладающих избирательным правом, достаточно широк. Принцип всеобщности избирательного права, которое сейчас кажется очевидным, когда–то отсутствовал, и избирательное право не было всеобщим, потому что существовали многочисленные цензы, ограничивающие участие очень многих категорий людей в выборах. Например, в большинстве стран Западной Европы женщины получили право избирать и быть избранными только после Первой мировой войны. Существовало множество иных цензов, например, до 20-х годов нынешнего века существовали имущественные цензы, цензы образовательные и т.д. Идея всеобщего избирательного права далеко не сразу проникла во все сферы общества и во все умы, особенно в умы людей, принимающих решения и определяющих судьбы стран и народов.

В некоторых случаях и в настоящее время определенные категории граждан не могут участвовать в выборах в качестве кандидатов. Например, ряд стран ограничивает пассивное избирательное право для военнослужащих, для священнослужителей. В некоторых случаях не допускаются к выборам в качестве кандидатов должностные лица, занимающие государственные должности: судьи общих судов или члены конституционных судов. Во Франции не могут избираться в любом избирательном округе префекты, которые выполняли свои функции на данной территории. В некоторых странах вообще государственные служащие не могут выдвигать свои кандидатуры на избираемые должности: принцип государственной службы предполагает непартийность, поэтому участие в выборах исключается. Исключается в некоторых странах возможность баллотироваться сразу в несколько органов: например, депутат нижней палаты не может претендовать на членство в верхнюю палату. Такие запреты для некоторых категорий граждан называются несовместимостью. Несовместимость не означает ограничения прав человека, потому что, если есть желание быть избранным, то можно отказаться, например, от государственной службы или выйти в отставку со службы военной и т.д. То есть имеется возможность изменить свой правовой статус, после чего заняться политикой и выдвигать свою кандидатуру на ту или иную должность.

В некоторых странах есть особые требования для избирателя или кандидата. Например, в Мексике исключаются из списков избирателей наркоманы, в Голландии – лица, лишенные родительских прав. В Англии не участвуют в выборах банкроты. Такое же правило есть в Индии. В некоторых странах есть специальное ограничение для натурализованных граждан, т.е. для граждан, получивших гражданство не по праву рождения, а в результате приема гражданства. Например, в Аргентине натурализованные граждане получают право голоса лишь спустя 3 года после получения гражданства, в Тунисе – через 5 лет, в некоторых странах натурализованные граждане вообще не получают права голоса. В некоторых странах ограничений избирательного права для активного права нет, но для пассивного права бывает.

Равное избирательное право означает, что все граждане, которые имеют право участвовать в выборах, имеют равные права и равные обязанности как избиратели и как кандидаты. Этот принцип равного избирательного права означает, что избиратель имеет один голос, и голос каждого из избирателей равен голосу других, т.е. нет и не может быть каких–то преимуществ одного избирателя перед другим. Это равенство граждан в политической жизни.

Равное избирательное право включает также требование в равенстве избирательных округов, т.е. чтобы округа были примерно равны по численности населения. В XIX веке существовало понятие «плюральный вотум» (в некоторых странах он существовал до середины нынешнего века), означавший, что один избиратель мог иметь несколько голосов. Например, в Великобритании до 1948 года было такое правило, что британский гражданин мог голосовать и по месту жительства, и по месту его недвижимости (земельной собственности). Можно было утром проголосовать в Лондоне, а затем переехать на свой земельный участок где-нибудь в Эссексе и там проголосовать второй раз. Такая система сейчас является анахронизмом и нигде не применяется.

Очевидно, что равное избирательное право – демократический принцип. Однако некоторые страны допускают отклонения от этого принципа и как раз из самых благих побуждений. Например, в Бангладеш из 330 мест в парламенте 30 зарезервировано для женщин. Эти места заполняются после выборов членами парламента для представительства женщин в парламенте, иначе они туда, скорее всего, не попали бы. В государстве Бутан из 150 мест в парламенте 10 отданы представителям духовенства – буддистским монастырям. В Индии несколько постоянных мест закреплены за представителями англо-индийской общины – лицами, происходящими от смешанных браков между англичанами и индийцами. Кстати говоря, в Индии Верхняя палата имеет обязательные квоты: 1/12 Верхней палаты избирается от лиц с университетским образованием, и 1/12 – от учителей. Это делается умышленно для того, чтобы увеличить процент образованных людей в законодательном органе.

В Индонезии в парламенте 100 мест принадлежит вооруженным силам, которые назначаются президентом. Во французском Сенате есть 12 сенаторов, которые представляют французскую диаспору – французских граждан, живущих за границей, и они избираются особым путем: Советом французов, проживающих за границей.

Иногда принцип равного избирательного права формулируют как «один человек – один голос». Это совсем не обязательно. Например, на парламентских выборах в Федеративной Республике Германии каждый избиратель имеет два голоса, потому что там смешанная система выборов, и голосование проходит как по мажоритарной системе, то есть, каждый человек избирает конкретного кандидата, и по пропорциональной системе – когда человек избирает партию. Но поскольку все избиратели имеют два голоса, это также означает равенство.

Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ему в выборах или нет, если участвовать, то на каком этапе, в какой форме. Принцип свободных выборов существует не во всех странах, если считать, что ряд стран закрепляет обязательность голосования, обязательные выборы. По традиции, в англосаксонской правовой системе принцип свободного участия считается незыблемым принципом, и там существует правило, хотя и звучащее несколько абсурдно: если хотя бы один избиратель участвует в выборах, то выборы считаются состоявшимися.

Принцип тайного голосования представляется очень ясным. Суть его в том, чтобы никто не мешал избирателю выразить его волю, чтобы никто не видел, кого он выбирает, чтобы исключить постороннее влияние на свободное волеизъявление. Тайное голосование известно практически всем странам, но, как указывают разные источники, введено оно было только в последней трети XIX века, во всяком случае, в странах Западной Европы. Тайное голосование обеспечивается тем, что процедура голосования проводится в специальной закрытой кабине. Кабины делаются из легких подручных материалов, но в данном случае важна не «бронебойность» этой кабины, а то, чтобы никто не видел, какой знак и против какой фамилии ставит избиратель, заполняя бюллетень.

В США очень распространены машины для голосования. Они упрощают процесс голосования. Эти машины также устанавливаются в закрытых кабинах. При помощи такой машины голосование проводится быстро, человек, нажимая рычажки, выбирает кандидата в президенты и одновременно с этим выбирает сенатора, члена Палаты Представителей, мэра города, советника в муниципальный совет, участвует в местном референдуме и т.д.

В некоторых странах бюллетень выдается в специальном плотном конверте, и человек, зайдя в кабину, вынимает его из конверта, заполняет, прячет обратно в конверт и опускает в урну. Это подчеркивает особую тайну этого голосования.

В некоторых странах, борясь с избирательным мошенничеством, с нарушением законодательства о выборах, фактически нарушают тайну голосования. Например, в некоторых штатах США (Колорадо) на бюллетене для голосования ставится цифра, число, совпадающее с порядковым номером избирателя по списку. В штате Южная Каролина избиратель получает бюллетень после того, как называет, за кого он собирается голосовать. В некоторых штатах еще во время регистрации избиратель отвечает на вопрос, за кого он будет голосовать.

Достаточно интересна процедура голосования в Великобритании. Там граждане получают бюллетени, которые сброшюрованы в специальную книгу. Бюллетени имеют номер, корешок имеет тот же номер. При желании, используя оставшиеся на корешке цифры, можно узнать, как проголосовал человек, получивший бюллетень с определенным номером.

В ряде стран допускается голосование по почте (Швейцария, Великобритания, Дания). Естественно, когда человек посылает бюллетень в конверте, который имеет адрес, тайна отсутствует. Существует голосование по доверенности (в Бельгии, Голландии). Конечно, доверенность должна быть заверена либо местными органами власти, либо нотариусом Образовательный ценз можно назвать естественным цензом, потому что, как справедливо. При таком голосовании также не будет тайны голосования.

В любом случае, отметим, что меньше всего жалоб на нарушения, связанные именно с тайной голосования. Как правило, в демократических государствах люди не боятся признаться в том, за кого они голосовали. В этом нет ничего опасного или стыдного. Тайна голосования в демократическом государстве сейчас представляется лишь давнишним правовым обычаем, ныне закрепленным в законе. Тайна голосования весьма важна лишь при тоталитарном режиме. Но при тоталитарном режиме не бывает свободных выборов – там не имеет значения, тайное голосование или открытое, потому что если выборы в тоталитарных режимах и проводятся, то итоги их всегда бывают такими, чтобы устроить этот тоталитарный режим и его руководителей.

Избирательные цензы

Избирательные цензы – установленные законом условия, которым должен соответствовать гражданин, чтобы обладать избирательным правом. Избирательные цензы есть как для активного, так и для пассивного избирательного права. В ряде случаев они совпадают, а в некоторых не совпадают. Есть специфические требования и для избирателей и для кандидатов.

Избирательные цензы можно разделить на две группы. Одна из них – естественные избирательные цензы, а другая – произвольные избирательные цензы, т.е. не совсем естественные, ограничивающие свободу граждан.

К избирательным цензам первой группы следует отнести возрастной ценз. Это требование, согласно которому избиратель должен достичь определенного возраста, после которого он приобретает право голоса. Возрастной ценз для пассивного избирательного права означает то же самое, только он касается кандидата в депутаты или на избираемую должность. Возрастной ценз – естественное требование, потому что невозможно представить, чтобы ребенок, или хотя бы подросток, могли бы со знанием дела выбирать депутатов в представительные органы власти – в парламент. Каким бы умным и способным не был несовершеннолетний гражданин, нужно иметь минимальный жизненный опыт и реальное представление, кого и куда ты будешь выбирать.

До середины 60-х годов в большинстве стран активное избирательное право начиналось с 21 года. 21 год – возраст полного совершеннолетия, возраст правосубъектности по гражданскому праву, когда человек получал право вступать во владение наследством, мог самостоятельно совершать сделки и т.д. Но этот возраст, который казался нормальным в XIX веке и первой четверти XX века, к концу 50-х годов стал восприниматься, как нечто ненормальное и неестественное. Особенно этот возраст стал не соответствовать житейским реалиям в 60-е годы. В США, когда Америка участвовала во Вьетнамской войне, в США существовала всеобщая воинская обязанность. Сложилась довольно странная ситуация: молодежь, призываемая в армию, гибнущая во имя американских идеалов, не имела права участвовать в политической жизни страны. Это был абсурд. Стали звучать слова: «Слишком молод для выборов, в самый раз – для войны...». Понижение возрастного ценза до 18 лет началось в 60-е годы. В Великобритании этот возрастной ценз опустился в 70-м году, в этом же году – в ФРГ. США закрепили восемнадцатилетний возраст, введя 26-ю поправку в конституцию США (поправка 1971 года). Во Франции этот возраст был введен в 1974 году, в Италии и Швеции – 1975 и т.д. В некоторых странах до сих пор существует возрастной ценз выше 18 лет – в Японии, Швейцарии он равняется 20 годам.

Отдельно нужно сказать о возрастном цензе для пассивного избирательного права. Он, как правило, выше, чем для активного избирательного права, потому что предполагается, что человек, избираемый в парламент или муниципалитет, на должность судьи или мэра и т.д., должен обладать жизненным опытом. Это может быть 25, 30, 32 года и так далее. В некоторых случаях (например, в Италии) человек может быть сенатором, только достигнув 40 лет. Причем в выборах членов итальянского Сената участвуют тоже люди более зрелого возраста – достигшие 25 лет.

Образовательный ценз в некоторых странах проверяется при регистрации избирателей. Например, в некоторых штатах США существовало правило, что избиратель при регистрации мог получить в руки конституцию США и должен был прочесть несколько строк и объяснить, как он их понимает. То есть нужно было продемонстрировать определенный уровень политического образования и образования вообще.

Образовательному цензу близок ценз грамотности – требование умения читать и писать на языке той страны, где проживает избиратель. Это что–то вроде пониженного варианта образовательного ценза. Образовательный ценз применяется более активно при пассивном избирательном праве. В некоторых случаях от кандидата требуется удостоверение, что у него есть хотя бы среднее образование, а для избрания на некоторые должности – диплом о высшем образовании (например, на должность президента).

В ряде стран, где очень высок процент неграмотных, их допускают голосовать без всяких условий, более того, облегчают им возможность выбора. В конституции Эквадора записано, что голосование обязательно для умеющих писать и читать и факультативно (желательно) – для неграмотных. В Перу после принятия новой конституции в 1980 году к избирательным урнам были допущены неграмотные (около миллиона человек). В Индии, где очень много неграмотных, голосование для них упрощается тем, что каждая партия, каждый кандидат должен иметь символ (некий иероглиф), и бюллетени, помимо надписей, имеют графический знак, на который ориентируются избиратели. Каждая партия имеет свой символ (ладонь, колос, силуэт коровы, голубя и т.д.), и неграмотный избиратель, видя лица кандидатов, слушая их выступления, одновременно видит и символ этого движения или избирательного блока, а потом ставит «птичку» у этого символа.

Ценз оседлости (ценз проживания) представляет собой устанавливаемое законом требование, согласно которому право голосовать предоставляется гражданам, которые проживают в данной местности определенный период времени. Этот период может быть самым различным, в большинстве штатов США – 1–2 месяца, в ФРГ – 3 месяца, во Франции – полгода, в Канаде – 12 месяцев. Наличие такого ценза достаточно объяснимо, потому что человек должен прожить какой–то минимум в данном городе, в данном районе для того, чтобы узнать какую–то специфику этого города, чтобы чувствовать себя членом этой городской или сельской общины. Особенно это касается выборов в местные органы.

Кстати, иногда даже из–за небольшого срока (1–2 месяца) значительные категории граждан не участвуют в выборах. Например, в США есть значительный контингент сезонных рабочих, которые переезжают с места на место в связи с уборкой урожая, и они не участвуют в выборах. В США в выборах не участвует много людей, живущих в передвижных домах (трейлерах). Эти люди (по некоторым данным их около 6 миллионов) практически не участвуют в политической жизни.

Ценз пола. В большинстве современных государств не существует политических ограничений для женщин, т.е. женщины не ограничиваются в праве избирать и быть избранными. Однако такое положение было не всегда. До Первой мировой войны женщины имели избирательное право лишь в немногих государствах. Это были в основном скандинавские страны (Норвегия, Финляндия, Исландия, Дания), а также Австралия и Новая Зеландия. После Первой мировой войны во многих странах женщины добились избирательного права. Первыми были голландские женщины – они получили это право в 1917 году, женщины Великобритании – в 1918 году, в Германии – в 1919 году, США – 1920 год, Швеции – 1921 год. Дальнейшее расширение прав женщин произошло опять после мирового катаклизма – после Второй мировой войны. Французские женщины получили избирательное право в 1944 году, итальянские – в 1945, японские – в 1946. Дольше всех боролись в Европе женщины за получение избирательного права в Швейцарии. Они получили право голосовать лишь в 1971 году. Впервые вопрос о праве голоса для женщин в Швейцарии был поднят еще в 1919 году. Но его решение затянулось на полвека, хотя по этому поводу было несколько десятков общенациональных референдумов и опросов. Но, поскольку в этих референдумах участвовали только лица, обладающие избирательным правом – мужчины, они упорно противились предоставлению избирательного права женщинам.

В ряде стран Ближнего Востока не только женщины, но и мужчины не имеют права голоса, поскольку там пока вообще нет никаких выборов. Например, в Саудовской Аравии или Объединенных Арабских Эмиратах. В Кувейте женщины не имеют избирательного права, хотя мужчины участвуют в выборах. Кувейт при этом может сослаться на исламскую традицию.

В некоторых странах были и есть особые нормы, ущемляющие женщин. Например, на Гаити женщины могут избирать только в местные органы, в Гватемале до недавнего времени существовало своеобразное правило – в выборах участвуют только грамотные женщины, а мужчины – любые. В Коста-Рике и Сальвадоре существовало правило: в выборах принимают участие замужние женщины, достигшие 25 лет, а незамужние – только с 30 лет.

Имущественный ценз долгое время существовал практически во всех странах, где существовали парламенты. Он означал, что в выборах участвовали только определенные группы лиц, то, что сейчас называется средний класс. Только достаточно имущие люди могли избирать и быть избранными. Имущественный ценз определялся достаточно просто – суммой выплачиваемого налога. Если вы выплачиваете определенную сумму, значит, вы достойный человек и можете участвовать в политических делах.

В литературе справедливо отмечалось, что люди, не имеющие имущества, не добившиеся определенного положения в государстве, не должны допускаться к управлению государством. Пролетарии, не имеющие ничего, кроме «собственных цепей», как правило, были безграмотными и аполитичными, и работали слишком много, чтобы воспринимать адекватно окружающий мир. Но с развитием цивилизации и техники, с сокращением продолжительности рабочего дня, с ростом профсоюзного движения, имущественные ограничения стали выглядеть неприлично. После Первой мировой войны они практически исчезли. Имущественный ценз сейчас в открытом виде практически не существует. В некоторых странах он применяется лишь по отношению к кандидатам в депутаты, т.е. в сфере пассивного избирательного права. Например, для регистрации кандидата в президенты в Аргентине требуется предъявить доказательства об определенной сумме годового дохода как свидетельство того, что человек стремится стать президентом не для обогащения, а для служения народу. Это представляется справедливым. Такое требование о выплате определенной суммы налога до сих пор действует в избирательном праве Австралии, Колумбии, Мексики, Новой Зеландии, Коста-Рики.

В ряде стран избирательных прав лишены военнослужащие – ценз для военнослужащих. Есть доводы за и против такого ценза. С одной стороны, в современном мире многие армии построены на профессиональной основе, они невелики и участие или неучастие военнослужащих в выборах в этих странах существенно не влияет на их результаты. В современном мире военнослужащие чаще лишаются пассивного избирательного права. Это нам представляется вполне справедливым, поскольку военная служба не должна быть связана с политикой. Если человек хочет участвовать в политическом процессе, то он должен «снять шинель», отказаться от военной карьеры и заняться карьерой политической.

Иногда встречаются, хотя и редко, религиозные цензы. Например, в Исламской Республике Иран для того, чтобы быть избранным в иранский парламент, нужно быть мусульманином и необходимо активно проповедовать ислам. Там свыше 90% членов парламента – служители культа, священники, исповедующие ислам.

Существует такой термин, как «моральные цензы». Моральные цензы предусматривают недопущение к выборам лиц, которые совершают какие–то аморальные поступки. Статья 48 конституции Италии предусматривает возможность лишения права на голосование в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе: прямая отсылка на закон.

Мы уже упоминали выше об исключении из списков избирателей наркоманов, банкротов, лиц лишенных избирательных прав и т.д. – все это как бы специальные цензы для некоторых категорий граждан, чье участие в выборах государство считает нежелательным.

Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание по приговору суда. Кроме того, в некоторых странах лишение избирательного права может быть видом наказания, и там, согласно приговора суда, человек не имеет права избирать и быть избранным. В некоторых случаях такие права могут быть приостановлены. Например, согласно ст.38 Политической Конституции Мексики, права и привилегии граждан, в том числе и избирательные права, могут приостанавливаться в случае бродяжничества или систематического пьянства в виде наказания по приговору суда.

Вообще, в мире известно свыше 50 цензов. Большинство из них носят нормальный характер, некоторые цензы связаны с национальными особенностями той или иной страны.

Организация и проведение выборов (избирательный процесс)

Ряд научных источников называют определенные стадии избирательного процесса: т.е. этапы, которые необходимы для проведения выборов и создания представительного органа. Стадии называются по–разному, но более или менее точно можно назвать примерно следующие: установление избирательных округов, создание избирательных участков в этих округах, создание избирательных органов, регистрация избирателей, далее – стадия выдвижения кандидатов, стадия регистрации кандидатов. Затем – стадия предвыборной борьбы, голосование, потом – подсчета голосов, и установление итогов голосования.

Называются иные стадии, но они связаны со спецификой выборов. Например, если выборы проводятся в два тура, то будет отдельная стадия второго тура и окончательное подведение итогов выборов. В качестве стадии называют публикацию или объявление результатов выборов. Если выборы непрямые (косвенные или многоступенчатые), то данных стадий может и не быть, но речь идет о выборах, когда граждане непосредственно принимают участие в голосовании за кандидатов в депутаты или должностных лиц.

Выборы за рубежом, как правило, проводятся в установленные законом сроки. В тех странах, где нет ответственности правительства перед членами парламента, и, значит, глава государства не имеет права на роспуск парламента, парламентские выборы всегда проводятся в строго установленные сроки – через определенные законом промежутки времени. Даты выборов заранее известны, как говорится, на сто лет вперед, потому что в нормальной ситуации, в отсутствие чрезвычайного положения они проводятся всегда в определенный год, в одно и то же время. Например, как мы уже упоминали, в США выборы президента проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года. Кстати, в этот первый вторник после первого понедельника переизбирается также Палата Представителей и 1/3 Сената. Одновременно избирается треть губернаторов, мэров городов и т.д. Это большое всеамериканское мероприятие.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях парламентские выборы проводятся по истечению срока полномочий или незадолго до истечения срока полномочий парламента. Такие выборы будут очередными. Если такой точной даты, как в США, в стране нет, то необходимо издавать специальный акт, который устанавливал бы дату проведения выборов. Эту дату и порядок ее назначения обычно устанавливает конституция или специальные законы о выборах. Суть норм, устанавливающих дату выборов, сводится в таком случае примерно к следующему: выборы проводятся, скажем, за 30 (40) дней до истечения срока полномочий парламента. Поэтому за эти 30 или 40 дней глава государства должен издать закон, которым как бы подтвердить, что политический процесс происходит нормально, и в установленные законом сроки назначаются выборы.

Например, ст.61 конституции Италии устанавливает, что выборы новых палат имеют место через 70 дней по окончании полномочий предыдущих палат. Первое заседание происходит не позднее, чем на 20-й день после выборов. Стало быть, глава государства – Президент Италии – должен издать указ о назначении выборов не менее и не более чем за 70 дней после окончания полномочий действия предыдущего парламента. Эти 70 дней нужно установить специальным указом.

В некоторых странах выборы проводятся только в выходные дни, поэтому 70 (40, 30) могут точно не получаться необходимым ровным числом, но обычно день выборов назначается немного в сторону увеличения срока, для того, чтобы выборы прошли в нерабочее время – за 72, 41, 43 дня и т.д. Такие небольшие отклонения допускаются. В других странах, где установлена фиксированная дата, день выборов приходится всегда на вторник (среду и т.д.), независимо от того, праздник это, выходной день или нет.

Чаще всего, избирательный процесс начинается с создания избирательных округов. Избирательный округ – территория, от которой избирается депутат – один или несколько. Избирательные округа могут образовываться специально, планироваться по карте, а в некоторых случаях избирательными округами могут служить административные единицы или территории субъектов федерации.

В теории избирательные округа должны быть примерно равны по численности населения, т.к. депутат должен представлять примерно равное количество жителей. Однако зарубежное законодательство допускает отклонения от нормы представительства. В некоторых странах это допущение невелико (несколько процентов) и не влияет на примерное равенство жителей в округах, а в некоторых странах допускаются более значительные отклонения – например, в Англии один округ от другого может отличаться по численности населения на 25%. В ФРГ допускается, видимо, самое большое отклонение в мире – до 33%. Это приводит к тому, что один избирательный округ может быть в полтора–два раза больше другого по населению, по площади, по экономическим и политическим потенциалам. Этим пользуются ловкие политики для того, чтобы добиться своих целей.

Избирательные округа бывают трех видов:

1. Одномандатный избирательный округ (униноминальный, одноименный). По одномандатному округу избирается один депутат. Кандидатов может быть несколько, но всегда это представительство одного депутата. Одномандатные округа характерны для мажоритарной системы (США, Великобритания, Канада, Индия и др.).

2. Многомандатный округ (полиноминальный, многоименной). От него избирается несколько депутатов. Такие округа характерны для пропорциональной системы (Финляндия, Швеция, Голландия, Норвегия).

3. Единый округ. Это, может быть, наиболее редкий вид округа, характеризующийся тем, что он совпадает с границами страны. По единому округу избираются сразу все депутаты. Единый округ обычно применяется в двух случаях: при пропорциональной избирательной системе и в сравнительно небольшой стране. К числу таких стран относится Израиль, ЮАР, Габон, Малави. По единому округу проходят выборы Сената в Уругвае и т.д.

Избирательные округа обычно делятся на избирательные участки – конкретные места для голосования, куда граждане идут для совершения процедуры выборов. Избирательный участок – территориальная единица, которая обслуживается одним пунктом для голосования. Как правило, такие пункты устраиваются в школах, спортивных залах и других общественных местах. Это общемировая традиция.

Перечень округов, их границы, названия избирательных участков и пунктов для голосования обычно публикуются в печати и вывешиваются в виде наглядной агитации в общественных местах: мэриях, муниципалитетах и т.д. Граждане могут удостовериться, куда им нужно идти для выполнения своего общественного долга.

Порядок создания избирательных органов

Избирательные органы – это те органы, которые следят за проведением выборов, организуют выборы и подводят итоги выборов. Они бывают центральными и окружными. В разных странах они создаются и действуют по–разному. Функции центральных избирательных органов в одних странах выполняет Министерство внутренних дел – например, в Англии, Франции, Италии. Министерство внутренних дел в этих странах занимается этой специфической деятельностью.

Во второй группе стран создаются специальные избирательные комиссии, в которые входят представители крупнейших партий и представители правительства (ФРГ, Австрия, Мексика и т.д.). Кроме представителей партий в Австрии и Мексике в такую комиссию входят также министры внутренних дел, а в ФРГ – председатель Главного государственного статистического управления.

В третьей группе государств Центральные избирательные комиссии создаются в виде государственного органа, там работают государственные служащие, получают заработную плату и считаются несменяемыми и постоянно действующими чиновниками.

В четвертой группе стран (США) центральных избирательных органов в масштабе страны вообще не создается, а они есть только на уровне субъектов федерации. Вся официальная сторона выборов там находится в руках отдельных штатов. Поскольку в США 50 штатов, там 50 таких центральных избирательных органов. Этой сферой обычно занимается Секретарь штата. В некоторых штатах создаются специальные избирательные комиссии.

Окружные избирательные органы в разных странах также образуются по–разному. В одной группе стран (Великобритании, Голландии, Индии, Новой Зеландии) никаких избирательных комиссий не создается, а функцию контроля, надзора выполняет специальный чиновник – уполномоченный по выборам. Этот чиновник может в другое время выполнять какие–то свои основные функции, но во время выборов эта обязанность контроля за выборами лежит на нем. В Англии в роли такого уполномоченного по выборам выступает либо мэр города, либо шериф графства.

Во второй группе государств подсчет голосов и другие функции в масштабе округа, (рассмотрение споров, уточнения и т.д.) производит специальная комиссия, которая состоит из государственных служащих, работников этого низового уровня; также туда входят судьи и могут входить депутаты местных выборных органов.

В третьей группе стран создаются окружные избирательные комиссии с представительством партийных деятелей, но эти комиссии, в основном, состоят из представителей местных органов управления и самоуправления. Такие окружные комиссии создаются в ФРГ и в Австрии.

Низовое звено (участковые избирательные органы), как правило, назначаются вышестоящими избирательными органами либо местными органами самоуправления. В основном в таких местных участковых комиссиях главные функции выполняют представители местной администрации, управления и самоуправления. Они могут образовывать специальные коллегии, им иногда помогают добровольцы, представители партий. В любом случае, наблюдатели от партий всегда на избирательных участках присутствуют.

Центральные избирательные органы занимаются образованием либо утверждением избирательных округов и участков, утверждением списков кандидатов в депутаты, осуществлением общего контроля над проведением выборов, назначением лиц для разрешения споров, для подведения итогов выборов и оглашения их результатов.

Окружные и участковые избирательные органы выполняют функции составления списков избирателей, рассмотрения спорных моментов, соблюдения правил голосования. Они выявляют нарушения, пресекают их и т.д.

Регистрация избирателей и составление избирательных списков

Для того, чтобы гражданин мог участвовать в голосовании, не достаточно удовлетворять всем введенным цензам, а нужно быть включенным в списки избирателей. Различают две системы регистрации избирателей – необязательная и обязательная регистрация.

При необязательной регистрации закон не устанавливает обязанности для государственных органов регистрировать всех избирателей. В списки включаются только те граждане, которые сами проявили инициативу и явились на избирательные участки с просьбой их регистрации и включения в списки. Главная задача избирательных округов – проверить соответствие гражданина избирательным цензам, и, если этот гражданин отвечает всем необходимым требованиям, то его зарегистрировать. Понятие «необязательность» относится к государственным органам. Такая система существует в США и в большинстве стран Северной и Южной Америки.

Система необязательной регистрации имеет две разновидности: постоянная регистрация и периодическая. Постоянная регистрация существует в большинстве штатов США – избиратели, однажды включенные в списки, остаются там на всю жизнь и вычеркиваются из списков лишь в случаях смерти либо переезда в другую местность.

При системе периодической регистрации старые списки периодически ликвидируются и составляются новые. Такие периоды могут быть различными. Они могут быть равны 2 годам, 4, 6, вплоть до 12 лет. Избиратель, спустя эти промежутки времени, должен заново регистрироваться.

Обязательная регистрация означает, что избиратель не должен проявлять свою инициативу и являться на избирательный участок для регистрации, а вот государственные органы обязаны выявить избирателя и внести его в списки.

Здесь понятие обязательности относится к государственным органам: они обязаны зарегистрировать всех лиц, которые должны участвовать в выборах. Эта система также имеет две разновидности: система постоянных списков и сменяемых списков. Это похоже на предыдущие регистрации при необязательной регистрации.

Постоянные списки составляются на неопределенный период времени, но периодически пересматриваются. В ряде стран они пересматриваются один раз в год (Италия, Франция, Япония, Великобритании), в некоторых странах – каждые два года. Недостаток этой системы в том, что если уже проведена перерегистрация и вы не попали в список, то вам нужно самому проявлять инициативу, при всей этой обязательности, и заботиться, чтобы вас включили в списки или исключили из них.

Система обязательных списков – самая удобная для граждан. Суть ее в том, что списки избирателей составляются перед каждыми выборами. Для избирателя нет никаких проблем, он в абсолютном большинстве случаев уверен, что перед каждыми выборами придут соответствующие чиновники, зафиксируют его и затем пришлют извещение о необходимости явиться на выборы. Такая система существует в ФРГ и в некоторых других странах. Она справедливо считается самой удобной и демократичной системой регистрации.

В некоторых странах избирателям выдается специальная карточка либо избирательное удостоверение для выборов. После выдачи бюллетеня там ставится штамп, что избиратель уже проголосовал.

Выдвижение кандидатов в депутаты

Процедура или порядок выдвижения кандидатов в депутаты закрепляется обычно в законодательных или подзаконных актах. Эта процедура представляет собой порядок, согласно которому гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты или на какую–либо избираемую должность, и его имя будет внесено в избирательный бюллетень.

Выдвижение кандидата в депутаты – важный этап избирательной кампании, поскольку после этой процедуры устанавливается круг лиц, из которых граждане выберут наиболее достойных. Тот, кто не будет внесен в избирательный бюллетень, в выборах участвовать, как правило, не может. (В некоторых случаях в бюллетенях оставляют пустую графу, и избиратель вправе вписать любую фамилию).

Существует ряд способов выдвижения кандидатов в депутаты. В разных странах они различны, но их можно свести к следующим.

1. Для регистрации в качестве кандидата необходима подача заявления о регистрации, подписанного самим кандидатом. Это можно назвать самовыдвижением. Иногда требуется, чтобы, кроме подписи будущего кандидата, эта бумага имела подписи одного или двух избирателей, как бы удостоверяющих личность этого кандидата. Кроме этого, в ряде стран предусмотрено внесение избирательного залога.

2. Выдвижение кандидата путем сбора подписей избирателей. То есть избиратели не заверяют подпись кандидата, а как бы выдвигают его от себя. Заявление по выдвижению кандидата в некоторых странах подписывается всего одним кандидатом, как, например, во Франции; в Канаде – не менее чем двумя. А там, где больше одного или двух – Великобритании, Ирландии, Австралии – т.е. странах англосаксонской правовой системы – 10 человек. Это как бы микро–петиция по выдвижению кандидата. В других странах подписей может быть и больше. Например, в Швейцарии требуется 12 подписей, в Голландии – 25, в Бельгии до недавнего времени требовались подписи от двухсот до пятисот избирателей.