Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления

3. Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления

власть государство самоуправление местный

При закреплении, идей и принципов местного самоуправления в Конституциях и Уставах субъектов РФ отразилось многообразие и неординарность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Почти все республики и субъекты Российской федерации приняли свои законы, о местном самоуправлении. Хотя, очевидно, что необходимо направлять усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти (как это имело место в Удмуртской Республике; Республике Алтай и др.), а на строго правовое финансовое обеспечение их деятельности, но применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство. Пока же законодательством ряда республик-субъектов РФ допускается «вторжение» в сферу полномочий местного самоуправления, а также устанавливается подотчетность и подконтрольность одного муниципального образования другому2.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных причин нарушения соотношения органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение систематизации нормативных актов субъектов РФ заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

По итогом проведенного Министерством юстиции анализа действующего в субъектах РФ законодательство по вопросам местного самоуправления, из рассмотренных 76 законов субъектов Федерации, признаны в полной мере соответствующими федеральному законодательству только 4 законодательных акта субъектов Федерации. Таким образом, вопросы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления требуют дополнительного специального исследования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с «Изменениями и дополнениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ определил исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, в числе которых: а) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их исполнением; б) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности РФ в муниципальную собственность; в) регулирование отношений между бюджетами: субъектов РФ и местными бюджетами; г) наделение органов местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; д) защита прав граждан на местное самоуправление; е) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; ж) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; з) ответственность за принятые решения. Приведенный, далеко не полный, перечень полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления свидетельствует о том, что федеральный законодатель связал становление местного самоуправления в России с волей субъектов Федерации.

Федеральный закон от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 устанавливает, что представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Вместе с тем следует отметить, что как показывает судебная практика (складывающаяся еще до принятия ФЗ от 4 августа 2000 г.), наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ. Судам следует анализировать установленные нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий должностного лица; они должны оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или высшего должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами и устранены состоявшимися судебными решениями1.

Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», распускается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента РФ.

В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные законом меры, Президент РФ вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, либо Указом Президента РФ.

В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не предусмотрен уставом муниципального образования.

Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Вместе с тем развитие гражданского общества и правового государства предполагает в качестве своего важнейшего условия становление соответствующего субъекта права, каковым может быть только личность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная их адекватно реализовать в системе конкретных общественных отношений. Для этого необходим выбор современных, соответствующих принципам правового государства методов осуществления государством своих властных функций, а гражданским обществом - функций своего самоуправления, а также их теоретическое исследование и правовая оценка.

Местное самоуправление нельзя полностью изолировать от государственных органов, поскольку, во-первых, реальные возможности органов местного самоуправления на практике оказываются гораздо уже, чем органов государства, во-вторых, государство может иметь на данной территории свои интересы, выражающие общенародный интерес, который может противоречить интересу населения данной территории. В таком случае государство будет обеспечивать защиту своих интересов силами собственных органов.

В целом взаимоотношение органов местного самоуправления с государством определяется структурой полномочий, соответствующих тому или иному уровню местного самоуправления. Можно выделить следующие важнейшие группы полномочий органов местного самоуправления: полномочия в области формирования органов власти и управления и определения структуры и компетенции органов местного самоуправления; решение вопросов административно-территориального деления; полномочия в области социального развития территории; полномочия в области развития культуры и искусства; а также полномочия в области охраны общественного порядка, профилактики правонарушений и борьбы с ними.

Как известно, граждане обладают конституционным правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Понятно, что реализация этого права невозможна без выдвижения кандидатов в выборные органы на собраниях граждан по месту жительства. Следовательно, местное сообщество имеет право выдвижения кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления. Действующее законодательство о местном самоуправлении не содержит норм, в необходимой мере регулирующих данное правомочие. С одной стороны, это правильно, поскольку избирательное законодательство - предмет специального регулирования, осуществляемого при помощи отраслевого законодательства. С другой стороны, такое законодательство в России в современных условиях отсутствует. В результате комплексное правовое регулирование местного самоуправления оказывается невозможным.

Существенными представляются и проблемы, возникающие во взаимоотношении органов местного самоуправления и государства в области экономики и финансов. Как известно, в настоящее время существует целый ряд программ приватизации государственной и муниципальной собственности[18]. Если в отношении первого вида собственности целевое государственное программирование процесса приватизации нельзя не признать разумным, то в отношении объектов муниципальной собственности с этим вряд ли можно согласиться. Создается противоречивая ситуация: с одной стороны, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, с другой - государственные органы определяют судьбу материальной основы местного самоуправления[19]. Именно здесь, как нам кажется, должны быть найдены формы разумного сочетания интересов государства, местного сообщества и производителя, поскольку сосредоточение внимания на защите интересов одной из сторон может отрицательно отразиться на интересах двух других, а в конечном итоге - на интересах конкретного человека, личности и гражданина. При этом должны последовательно соблюдаться требования Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, ст. 6 которого предусматривает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними.

Особое место занимает роль органов местного самоуправления в области развития культуры и искусства. Ее реализация обеспечивает осуществление целого ряда функций, возложенных на местное самоуправление, в том числе и функцию профилактики правонарушений[20]. Полномочия органов местного самоуправления в области развития культуры различны. На этапе создания произведения культуры они сводятся к обеспечению для творческих коллективов нормальных условий работы, как с экономической, так и с организационной стороны. На этапе же предоставления гражданам возможности пользоваться достижениями культуры и искусства функции органов местного самоуправления усложняются. Здесь необходима помощь государства, прежде всего в создании инфраструктуры учреждений культуры. Поскольку этот вопрос чрезвычайно важен и сложен, он должен получить самостоятельную правовую базу.

Областью, в которой наиболее четко проявляются различия компетенции государственных органов и органов местного самоуправления является обеспечение общественного порядка. Поскольку общественный порядок - это институт, требующий установления единообразных требований ко всем гражданам государства, его законодательное оформление осуществляется органами государственной власти, они же устанавливают и правовую ответственность за его нарушение виновными лицами. Мы полагаем, что сферой взаимной компетенции, а в ряде случаев - исключительной компетенции местного самоуправления является организационная деятельность, направленная на профилактику и предупреждение правонарушений, а также на формирование органов, способных осуществлять превентивную деятельность, а в необходимых случаях - деятельность по пресечению правонарушений. Именно здесь, однако, особенно важен государственный контроль за деятельностью такого рода формирований и органов местного самоуправления, осуществляемой в этом направлении.

Для решения этих, а также других важных практических проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления необходимо разработать надежную правовую базу этого взаимоотношения, что требует создания соответствующей научной концепции в рамках теории права и государств.

Заключение

Подводя итог сказанному, дадим общую правовую оценку вопроса о соотношении государства и местного самоуправления, опираясь на выделенные нами выше общие исторические и методологические предпосылки исследования. Прежде всего, можно отметить, что хотя самоуправляющиеся местные территориальные объединения подконтрольны государству, они являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения, имеющие в отношении к нему права и обязанности. Местные территориальные объединения, хотя и подчинены государству, но не поглощаются им, не теряют своей особенности, не служат только лишь органами государства. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как нам представляется, эта конституционная норма должна быть определена более конкретно.

Самостоятельность самоуправляющихся местных территориальных объединений выражается, прежде всего, в том, что они (как и отдельные граждане) могут иметь свои особые гражданские права: быть собственниками, вступать в различного рода обязательственные отношения. Эта имущественная правоспособность местных территориальных образований придает им самостоятельность в отношении к государству, но сама по себе еще не устанавливает самоуправления. Представляется, что субъектами самоуправления независимые местные территориальные объединения становятся лишь в той мере, в какой государство возлагает на них осуществление части своих функций, т.е. функций государственного управления (ст. 132. Конституции РФ).

Но это означает, что получаемое территориальными образованиями право самоуправления является вместе с тем и их обязанностью как перед государством, так и перед обществом. Органы местного самоуправления обязаны выполнять возложенные на них государством функции и нести ответственность, как перед государством, так и перед избирателями.

Все это, однако, не превращает органы местного самоуправления в простые органы государства, вполне подчиненные его воле и интересам. Местные органы самоуправления в отличие от государственных учреждений создаются не только для осуществления функций государственного управления, но могут иметь и имеют свои особые интересы, отличающиеся от общих интересов государства. Между интересами государства и местного самоуправления возможны противоречия, приводящие к необходимости их разрешения на основе юридических норм. Именно поэтому отношения государства и органов местного самоуправления получают характер юридических отношений.

Выдающийся русский правовед начала прошлого века Н.М.Коркунов, анализируя отношение местного самоуправления и государственной власти, отмечал, что органы местного самоуправления осуществляют свои функции не по собственному усмотрению, а лишь, будучи уполномоченными на то государством[21]. Эти органы осуществляют право власти по поручению государства, как часть его прав. С позиций сегодняшнего дня такой подход позволяет обосновать допустимость контроля со стороны государства не только в отношении законности деятельности органов местного самоуправления, т.е. в отношении границ, установленных законом, но и в отношении содержания этой деятельности. Государство следит не только за тем, чтобы органы местного самоуправления не нарушали чужих прав, не выходили за пределы предоставленной им компетенции, но и за тем, чтобы они действительно выполняли возложенные на них функции управления и пользовались в полной мере предоставленной им властью в интересах и населения в целом, и отдельного человека и гражданина, обеспечивая, как это установлено Конституцией РФ, его права и свободы.

Здесь можно провести весьма важное различие между правовым положением органов местного самоуправления и органов государственного управления субъектов РФ, входящих в состав федеративного государства и предусмотренных его конституцией. Оно состоит в том, что последние в пределах своей компетенции, установленных федеральной Конституцией (ст. 65), действуют вполне самостоятельно: сами определяют цели своей деятельности, сами расширяют или суживают в этих пределах круг своей деятельности. «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти» (Конституция Российской Федерации, ст. 73). Соответственно, объект осуществления федеральным центром своих властных функций в отношении этих государственных образований уже, чем в отношении органов местного самоуправления.

Объективные условия современного этапа политического и социально-экономического развития нашей страны (незавершенность государственно-правовой реформы, отсутствие стабильной нормативной базы формирования органов местного самоуправления, неустойчивая политическая и экономическая ситуация в стране, сравнительно невысокий уровень правовой культуры населения) не позволяют выработать законченную концепцию распределения компетенции между центром и регионами, между государством и органами местного самоуправления, не позволяют разработать такую схему взаимоотношения между ними и государством, которая бы в оптимальной мере отвечала как интересам местного населения, так и интересам всего народа Российской Федерации.

Список литературы

1.  Конституция Российской Федерации. – М.: ИНФРА-М, 2008г.-200 с.

2.  Баженов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России. М , 2004.-161с.

3.  Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003.-117с.

4.  Глазырин М.В. Социально-производственный комплекс - системная база саморазвития и самоуправления муниципальных образований. М., 2006.-448с.

5.  Градовский А.Д. Курс русского государственного права. СПб., 1966.

6.  Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России. Конституционные нормы и реальности. Тула, 2007.

7.  Ю.С. Васютин, Н.Б. Павленко, Е.Н. Блинникова, Н.В. Ефанова Зарубежный опыт государственности. Орел, 2003-.219с.

8.  Игнатов В.Г. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов-на-Дону, 2005.-352с.

9.  Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб, 1909.

10.  Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. -167с.

11.  Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 2005.

12.  Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт. Саратов, 2001.

13.  Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М., 2007.

14.  Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 2003. №6.144-145с.

15.  Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Йошкар-Ола, 2002.-318с.

16.  Муниципальное право Российской Федерации. Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.А. Дмитриева. М., 2008.

17.  Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. М., 2006.

18.  Суник Б.В. Местное самоуправление и финансирование учреждений культуры // Государство и право. 2006. N 7. 55 – 56 с

19.  Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления городского поселения в условиях муниципальной реформы. М., 2007.

20.  Сборник нормативных документов по законопроектной работе в городе Москве. М., 2006.

21.  Шлихтер А.А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. М., 2002.-194 с.

1 САПП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3924.

2 Самохвалов В. Местное самоуправление: законодательное регулирование и региональная практика // РЮ. - 2006. - № 6. - С. 25-26.

[1] См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2005. С. 75.

[2] См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 2003. №6. С.144-145.

[3] См.: Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 2004. С.16.

[4] См.: Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май. 1990.

[5] Российская газета. 1995. 1 сентября.

[6] Этой позиции, в частности, придерживался А.Я.Слива (См.: Государство и право. 2003. №6. С. 145.

[7] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст.3506.

[8] См.,напр.: ст.53 Устава г. Магадана.

[9] См.: Гл. 10 Устава г. Москвы, принятого городской Думой 28 июня 1995 г., а также закон города Москвы от 11 сентября 1996 г. “О районной управе в городе Москве”// Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 2007. С.110-130.

[10] Причем Федеральный закон “О недрах” позволяет передавать в собственность муниципальным органам лишь небольшой перечень общераспространенных полезных ископаемых, эксплуатация которых вряд ли даст им большой доход (См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 10. Ст.823).

[11] См.: Налоговый кодекс Российской Федерации. Проект. М., 1996. С. 18.

[12] Как известно, 2/3 районных и почти все сельские и поселковые Советы в начале 90-х годов находились на дотации. (См.: Государство и право. 1993. № 6. С. 144).

[13] См.: ст. 3 Устава г. Магадана.

[14] См.: ст. 70 Устава г. Москвы.

[15] Закон Российской Федерации “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”” // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1917.

[16] Сборник законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

[17] Сборник законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

1 ФЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст.5500; 97. М 12. Ст. 1378; 2006. № 32. Ст. 3330.

2 Чепунов О.И. Исполнительная власть в Р.Ф.и ее субъекты: конституционно-правовое регулирование: Автореф. дисс… канд. юридич. наук. – М., 2001. – С. 17 с

1 СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3330.

1 БВС РФ. - 2000. - № 9. - С. 10.

[18] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 1. Ст. 2.

[19] См.: Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 2005. С. 55 - 58.

[20] См.: Суник Б.В. Местное самоуправление и финансирование учреждений культуры // Государство и право. 2006. N 7. С. 55 - 56.

[21] Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 499.