Совершенствование бюджетного процесса в Липецкой области

3. Совершенствование бюджетного процесса в Липецкой области

 

Областной бюджет — одна из основ благосостояния жителей региона, перспектив развития различных отраслей экономики. Кризисные явления теряют свою остроту, и сейчас намечаются явные тенденции стабилизации экономики страны и нашего региона. Стали увеличиваться налоговые отчисления, расти банковские вклады, что способствует более эффективному совершенствованию бюджетного процесса, проводятся различные реформы бюджетного процесса. [12]

Кризис затронул все отрасли экономики, включая их бюджеты. Поэтому сегодня крайне важным становится разработка и внедрение новых методов ведения бюджетного процесса. При этом особое внимание необходимо уделять мониторингу текущей ситуации. Основная цель всех проводимых мероприятий – обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами предусмотренных бюджетом расходов и в первую очередь – заработной платы работников бюджетной сферы и выполнения социальных обязательств перед населением. В условия кризиса значительно активизировалась работа по поиску и внедрению новых методов ведения бюджетного процесса в области доходов и расходов. В области доходов она заключается в оперативном решении задач по максимальной мобилизации налогов и сборов, мониторингу финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков не только на уровне республиканских органов, но и каждым администратором конкретных налогов и сборов, а также муниципальными образованиями. [13]

Работа по мониторингу и мобилизации средств по каждому доходному источнику имеет свои особенности. По поступлениям налога на прибыль проводится мониторинг по видам экономической деятельности, на основе которого делается сравнительный анализ поступлений налога за отчетный период в сравнении с аналогичным периодом. Мероприятия по мобилизации налога на доходы физических лиц носят свой специфический характер. Учитывается его значимость для бюджетов всех уровней, характеризующих уровень жизни населения и уровень безработицы. Проводится ежеквартальный мониторинг составления динамики фонда оплаты труда и налога на доходы физических лиц. Таким образом, отслеживаются плановые показатели и ожидаемое поступление налогов. Также выявляются причины снижения налога на доходы физических лиц, вырабатываются соответствующие рекомендации.

Параллельно расширению сферы деятельности в области доходов активно внедряются новые методы ведения бюджетного процесса в области расходов. Необходимо осуществить переход на формирование нормативов финансирования муниципальных услуг на основе стандартов качества их оказания. Основная цель это переход к формированию местных бюджетов по нормативам, рассчитанным на конкретного жителя, что позволит обеспечить равные условия формирования средств бюджетов муниципальных образований, на исполнение возложенных на них полномочий. [13]

При внедрении практики учета количества государственных услуг и построение системы их финансового обеспечения по нормативному принципу потребует разработки единой информационно-аналитической системы, позволяющие поддерживать в актуальном состоянии базу данных по характеристикам и оказываемым услугам государственными и муниципальными учреждениями, а также осуществлять расчет объема бюджетных ассигнований и частично платных услуг. Сегодня данная система стала средством решения стратегических задач бюджетного управления. Она позволяет проводить планирование, учет и анализ данных необходимых для управления. Информационно-аналитическая система позволяет аккумулировать и представляет возможность ведения единой централизованной базы данных, что позволяет довести перспективные модели управления социальной сферой до каждого учреждения с построением на их основе государственного и муниципальных заказов на управление органам исполнительной власти и органам местного самоуправления. Например, ее внедрение и доведение до каждого учреждения в Татарстане привело к :

– формированию информационно-аналитического комплекса планирования и мониторинга исполнения социальных услуг, финансируемых за счет средств бюджета Республики Татарстан и местных бюджетов;

– автоматизации расчетов нормативов финансирования, финансового обеспечения учреждений и бюджетной потребности;

– созданию актуальной информационной базы данных основных показателей учреждений;

– формированию единого информационного пространства и повышению

Информационной открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. [13]

В настоящее время работать на опережение и реализовывать новые идеи, создавать необходимое конкурентное преимущество как в субъекте Федерации, так и в стране в целом невозможно без глобальной информатизации. [14]

В соответствии с распоряжением Правительства Российской федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р утверждена Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2010 г. В соответствии с раздело 20 Программы принято решение о развитии единой интегрированной информационно системы управления общественными финансами (электронный бюджет), которая (рис 6):

– обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственный власти и органов местного самоуправления, создание механизмов общественного контроля за эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований путем публикации в открытом доступе информации о плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления, информации о стоимости предоставленных услуг, в том числе информации в разрезе государственных программ, услуг, объектов финансирования в натуральном и стоимостном выражении; [15]

Рисунок – 6 Задачи единой интегрированной информационно системы управления общественными финансами

– повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования, об их активах и обязательствах;

– создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг;

– обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований;

– усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения зазову на их поставку и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов;

– позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной (муниципальной) собственности. [15]

В рамках развития электронного бюджета, в частности, потребуется создание информационных ресурсов и общероссийских реестров, содержащих информацию об организациях государственного сектора, государственных (муниципальных) служащих, государственных (муниципальных) зданиях, оказываемых услугах и деятельности государственных (муниципальных) учреждений, имуществе и обязательствах публично-правовых образований. [15]

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз (реестр расходных обязательств, сводная бюджетная роспись и т. Д.), создав технологии их взаимоувязки, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе «электронного бюджета». Для решения поставленных задач необходимо рассмотреть вопрос о реализации следующих мероприятий ( таблица 2). [15]

Таблица 2 — Мероприятия

№	Мероприятие
1	разработка нормативно правовых актов и методических материалов для обеспечения формирования и централизованного ведения общероссийских реестров и информационных ресурсов, организации эффективного информационного межведомственного взаимодействия
2	обеспечение проектирования системы «электронного бюджета» как комплекса взаимоувязанных компонентов, обеспечивающих функционирование системы
3	создание единого портала государственных (муниципальных) финансов (портал «электронного бюджета») для обеспечения публичного доступа к информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, формируемой на основании сведений системы «электронного бюджета»
4	обеспечение развития функциональности автоматизированной системы Федерального казначейства, в том числе ведения плановых показателей в разрезе бюджетных услуг, мониторинга результативности и эффективности бюджетных расходов, управления основными средствами и обязательствами сектора государственного управления, ведения бюджетного, управленческого и кадрового учета организации сектора государственного управления, а так же для предоставления соответствующих услуг организациям сектора государственного управления с использованием средств удаленного взаимодействия

Внедрение системы «электронного бюджета» позволит перейти на качественно новый уровень управления финансами и создать инструментарий для принятия решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных процессов. [15]

Государственные расходы оказывают существенное влияние как на макро-, так и на микроэкономические характеристики функционирования национального хозяйства. Причем большое значение имеет не только доля государственных расходов в совокупном спросе, но и то, каким образом формируются и реализуются расходные обязательства бюджета. [11]

Как показывает мировой опыт, реформы государственного аппарата и бюджетного процесса в разных странах проходили достаточно сложно. Они не давали однозначных результатов и сопровождались сопротивлением целевых групп. Успешные попытки трансформации бюджетного процесса наблюдались, как правило, в странах, столкнувшихся с кризисом государственных финансов в году, который предшествовал началу реформы. [11]

В странах, добившихся существенного прогресса в области реформирования бюджетного процесса, большое внимание уделялось сопряженности реформ государственного аппарата, требующей создания и поддержания специализированных механизмов отбора дискретных структурных альтернатив (ДСА). Внедрение методов бюджетного планирования и распределения бюджетных средств на основе результативности их применения целесообразно рассматривать в контексте направления, получившего название "новый государственный менеджмент".[11]

Философия "нового государственного менеджмента" проповедует рациональное управление, акцент на четкие цели, использование внешней и внутренней систем оценок результативности с установлением ответственности за достигнутые результаты. Соответствующие управленческие технологии включают: структурную реорганизацию; реорганизацию бюджетного процесса; определение центров ответственности; соглашения о результативности, объемлющие цели департаментов и/или их менеджеров; контрактацию выбранных услуг и функций (предоставление на контрактной основе); поощрение конкуренции. [11]

В литературе, посвященной бюджетированию, ориентированному на результат (БОР), много внимания уделяется проблемам внедрения систем, оценивающих деятельность исполнителей, а также связи релевантной информации с принимаемыми стратегическими решениями относительно выбора приоритетного направления распределения бюджетных средств. Условия работоспособности БОР целесообразно сформулировать в контексте создания специализированных механизмов, обеспечивающих выработку и соблюдение формальных правил бюджетного процесса. [11]

Применяя инструментарий новой институциональной экономики, можно рассматривать БОР как институт, включающий правила, устанавливающие связь между финансированием, эффективностью и результативностью исполнителей; механизмы принуждения к исполнению правил, соответствующих БОР; механизмы эволюционного развития БОР (обратной связи и реализации вновь доступной информации в рамках усовершенствования бюджетного процесса, достижения стратегических целей и решения тактических задач). Первые две составляющие являются "классическим ядром" с точки зрения определения института в новой институциональной экономике, в то время как третья указывает на неотъемлемую характеристику БОР как системы динамичной и постоянно развивающейся. [11]

Таким образом, в качестве определения принимается формулировка, которая содержит все указанные компоненты: БОР - это система бюджетных отношений, правила которой ориентируют исполнителей на достижение результатов, обеспечивают их своевременную и достоверную подотчетность обществу, содействуют выявлению наилучших способов достижения результатов и методов совершенствования системы бюджетных отношений, причем данные правила поддерживаются специализированными механизмами принуждения и адаптации к изменяющимся обстоятельствам. Правила организации бюджетного процесса должны включать шаблоны действий, а также их последовательность не только в рамках штатных ситуаций, но и в случае необходимости адаптировать процедуры бюджетного планирования к изменяющимся обстоятельствам или выявленным брешам в соответствующей нормативной базе. [11]

Общее условие обеспечения эффективности внедрения БОР и устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса связано с пересмотром роли государства в экономике. БОР сопряжено с решением таких вопросов, как совершенствование государственного управления (включая реформу государственной службы) и реформа регулирования экономики (в том числе вычленение регулируемых секторов, определение режимов регулирования, перспектив их смягчения/ужесточения, а в более общем плане - создание условий для функционирования механизма отбора структурных альтернатив, среди которых регуляторные альтернативы, то есть альтернативы с активным участием государства, составляют лишь некоторое подмножество). [11]

БОР может рассматриваться как более эффективная альтернатива сметному бюджетированию (СБ) только в том случае, если удается минимизировать риски значительного роста трансакционных издержек ввиду наличия сильных стимулов к стратегическому манипулированию информацией участниками бюджетного процесса, снижения результативности государственного аппарата, возникновения значительных отрицательных внешних эффектов. Именно поэтому ключевую роль играет создание специальных поддерживающих механизмов, позволяющих снять (или существенно снизить) риски серьезных провалов и сбоев в организации бюджетного процесса. К их числу относятся рис 7.

Совокупность указанных механизмов представляет собой необходимое условие работоспособности БОР, а их отсутствие, по сути, означает имитацию реформы бюджетного процесса.

Рисунок 7 — Механизмы снижения рисков в организации бюджетного процесса

Строго говоря, поддержание БОР может осуществляться в двух формах: с использованием механизмов, характерных для СБ (БОР), или совокупности специализированных механизмов (БОР2), позволяющих нивелировать риски сбоев в функционировании БОР. Попытка совершенствования соответствующих областей вне системного подхода обречена на провал с вероятным снижением качества функционирования государства. [11]

Траектория реформирования бюджетных отношений как на федеральном, так и на внутриведомственном уровнях зависит от совокупности (по отношению к индивиду/группе индивидов) факторов. Для лиц, принимающих стратегические решения на самом высоком уровне, такими факторами являются политическая конкуренция и состояние государственных финансов. На межведомственном и внутриведомственном уровнях значимыми факторами служат: частота трансакций; специфичность активов; неопределенность. Далее с использованием инструментария экономической теории трансакциониых издержек, элементы которого были разработаны О. Уильямсоном, будут рассмотрены вопросы обеспечения эффективности и устойчивости результатов реформирования бюджетного процесса. [11]

Во-первых это частота трансакций. Частота трансакций исследуется с учетом условий окупаемости специализированных механизмов, обеспечивающих работоспособность системы бюджетирования. При случайных или единичных трансакциях подобные механизмы не окупаются с точки зрения соотношения выгод (выражающихся, например, в снижении трансакционных издержек) и издержек их функционирования. В зависимости от уровня иерархии частота трансакций по-разному воздействует на выбор поддерживающих механизмов. Применительно к процессу подготовки и согласования бюджета ее целесообразно рассматривать в контексте воспроизводимости во времени соответствующей модели бюджетных отношений. Более того, на уровне системы бюджетных отношений в целом возможна значительная экономия на масштабе при осуществлении инвестиций в создание и поддержание специализированных механизмов. В случае непосредственного предоставления государственных услуг значение имеют воспроизводимость во времени и объем их предоставления. [11]

Особый интерес с точки зрения издержек реализации внутриведомственных и межведомственных соглашений представляет влияние частоты трансакций, реализуемых между государственными служащими. Чем она выше, тем выше степень персонифицированности обмена, ниже издержки контроля и адаптации "локальных" соглашений. Вместе с тем высокая степень персонифицированности способна породить такую форму оппортунистического поведения, как оказание влияния на доверителя (принципала), включая сопутствующие "издержки влияния". Таким образом, эффективность той или иной формы управления трансакциями будет зависеть и от того, насколько удается избежать проявления оппортунизма. [11]

Во вторых это специфичность активов. В рамках реформы бюджетных отношений под инвестициями в специфические активы мы понимаем затраты на внедрение новых, характерных для БОР технологий бюджетного процесса, а также институтов, которые посредством формирования стимулов для его участников воздействуют на эффективность использования соответствующих технологий. В первую очередь речь идет об инвестировании в технологии, опосредующие процесс принятия и согласования решений, разрешения конфликтных ситуаций, воспроизводства и использования релевантной информации, а также о затратах на разработку и изменение организационного дизайна. Подобные инвестиции проявляются в виде как непосредственных материальных и физических затрат на внедрение соответствующих технологий и институтов, так и расходов на формирование специфического знания. При этом репутацию лиц, принимающих стратегические решения, можно тоже рассматривать как элемент инвестиций в новации бюджетного процесса, что усугубляет проблемы неопределенности и оппортунистического поведения. Ключевое значение здесь имеют механизмы, создающие гарантии окупаемости таких инвестиций. [11]

В третьих неопределенность. Рост неопределенности может приводить либо к выбору стандартной технологии (соответствующей СБ), либо к имитации процедур принятия решений, механизмов управления и контроля в рамках БОР. В условиях реформы бюджетных отношений отказ от инвестиций в специфические институты и технологии или их имитация автоматически приведут к невозможности использования процедур отбора и внедрения эффективных ДСА. Вот почему с точки зрения адаптации поведения адресатов к институциональным изменениям в рамках бюджетной системы особое внимание следует уделять тому, что О. Уильямсон называет "поведенческой неопределенностью".[11]

Внедрение новых ограничений при переходе от СБ к БОР, как правило, входит в противоречие с устоявшейся моделью поведения государственных служащих. Более того, у индивидов есть достаточно сильные стимулы скрывать или искажать релевантную информацию в своих интересах, что повышает уровень неопределенности для контрагента. В этих условиях ключевой является проблема слабого доверия к информации, поступающей "снизу", что ограничивает ее использование в процессе принятия стратегических решений, ответственность за которые несут избираемые политики или центральные агентства. [11]

Изменение формальных правил само по себе может стать причиной неопределенности. Важное значение для госслужащих имеет неопределенность, связанная с изменением политического курса. Так, смена лиц, принимающих стратегические решения, может означать и смену навязываемой сверху модели поведения и требований к человеческому капиталу чиновников, что оказывает воздействие на стратегию их поведения Вот почему в отсутствие достоверных обязательств со стороны инициаторов реформы бюджетного процесса относительно дальнейшего воспроизводства БОР непосредственные его участники не будут иметь достаточных стимулов к осуществлению специфических инвестиций в человеческий капитал - важное условие обеспечения высокого уровня внедряемых внутриведомственных механизмов контроля, планирования и управления. Кроме того, дисфункциональность информационных потоков (в первую очередь индикаторов результативности) в системе бюджетного планирования может привести к существенному искажению стимулов и использованию информации в частных интересах работников [11]

Отметим, что здесь проявляется довольно сильный эффект дополняемости: обладание сотрудниками одного ведомства необходимой квалификацией по организации бюджетного процесса не гарантирует работоспособности технологии, соответствующей БОР. Более того, отсутствие такого рода дополняемости порождает риск негативных побочных эффектов в части стимулов тех работников, которые владеют данной технологией.

Основными критериями выбора между БОР1 и БОР2 становятся не только экономическая и адаптационная эффективность, но и мотивация адресатов изменения к производству релевантной информации, способствующей усовершенствованию контрактных и производственных отношений. Для группы лиц, принимающих решения относительно целесообразности осуществления инвестиций в специфический человеческий капитал, создание и поддержание специализированных механизмов управления и контроля, значимый параметр - риск, связанный с политической и административной ответственностью. Относительные преимущества и недостатки БОР1 и БОР2 определяются качеством системы оценки. результативности органов власти, степенью их подотчетности обществу, уровнем политической конкуренции, характеристиками механизма принуждения к исполнению формальных правил. При этом чем выше уровень неопределенности и риска, тем вероятнее выбор БОР1.

Проблема создания сильных стимулов в контексте межведомственных отношений усложняется недостаточными возможностями переключения на альтернативного исполнителя (а также смены руководства), что не позволяет формировать достоверную угрозу смены контрагента. Это ограничивает доступные механизмы защиты соглашений (поскольку речь далеко не всегда идет о контрактах, имеющих юридическую силу), а значит, влияет на характеристики выбора. Тогда чем выше уровень потенциальной конкуренции, ниже издержки переключения на альтернативного контрагента, уровень неопределенности и издержки мониторинга, тем выше стимулы к осуществлению специализированных инвестиций в создание механизмов управления, соответствующих БОР. [11]

Для обеспечения социально-экономической эффективности использования бюджетных ресурсов принципиальное значение имеют настройка системы санкций и стимулирования, а также формирование такого механизма их применения, который позволял бы минимизировать вероятность появления ошибок первого и второго рода. [11]

Санкции - инструмент создания издержек для действующих лиц в целях недопущения действий (бездействий), нарушающих установленные правила. Вопрос о применении санкций с точки зрения коррекции поведения участников бюджетного процесса характеризуется двумя аспектами: пресекательным и сдерживающим (предупредительным), причем важно соотношение между ними, поскольку, чем значительнее негативные последствия нарушения установленных правил, тем больше отдача от реализации сдерживающей функции механизма принуждения. [11]

Поскольку функционирование любого механизма принуждения связано с действиями людей, оно неизбежно сопряжено с ошибками как следствием ограниченной рациональности. К ошибкам первого рода мы будем относить неприменение установленных санкций в том случае, если нарушение правила имело место, а также применение более мягких санкций за нарушение, которое предполагает более жесткое наказание. Ошибки второго рода предполагают применение санкций там, где для этого нет достаточных оснований или применение чрезмерно жесткого наказания. Ошибка второго рода может быть связана с возникновением отрицательных внешних эффектов. [11]

Основной методологической предпосылкой представленного здесь анализа является предположение о том, что санкции имеют значение с точки зрения достижения того или иного результата тогда и только тогда, когда они затрагивают отдельного человека, то есть входят в расчет (оценку) индивидуальных выгод и издержек в процессе принятия индивидуальных решений. [11]

Процедуры бюджетного планирования должны быть сконструированы так, чтобы обнаружение факта их нарушения было достаточно простым и адекватным. Иными словами, признаки нарушения должны отражать наличие самого его факта. Но установление факта нарушения не решает проблемы настройки стимулов, если будут неправильно определены нарушители и некорректно оценена степень их вины. [11]

Для соблюдения правил необходимы их гаранты, которые вместе с тем являются субъектами, способными в случае их нарушения применить санкции. Поскольку механизм применения санкций за нарушение правил бюджетного планирования не является одноуровневым, это должно найти отражение и в наборе гарантов их соблюдения. Для субъектов бюджетного планирования такого рода гарантом может выступать бюджетная комиссия на уровне правительства РФ. На втором уровне это могла бы быть административная комиссия СБП, которая будет принимать решения в отношении отдельного сотрудника или сотрудников. [11]

Если при контроле сметы трансакции могут достаточно эффективно поддерживаться директивными механизмами управления, то при увеличении степени автономности исполнителей в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а также акценте на контроле конечного результата данного механизма становится недостаточно. Дело в том, что возрастает асимметрия информации между доверителем (принципалом) и исполнителями (агентами), что сопровождается возникновением феномена так называемой "работы на показатель". Ситуация усугубляется и тем, что на стадии внедрения новых механизмов бюджетирования контролировать необходимо не только конечные результаты, являющиеся продуктом выполнения своих функций исполнителями, но и качество внедряемых внутриведомственных механизмов управления и планирования, ориентированных на результат. Высокий уровень асимметрии информации оставляет широкое поле для оппортунистического поведения исполнителей в виде имитации внедрения механизмов управления, соответствующих принципам БОР. [11]

В этих условиях высока вероятность воспроизводства ошибок первого и второго рода при использовании положительных и отрицательных санкций в рамках обеспечения сильных стимулов исполнителей. В свою очередь, воспроизводство таких ошибок негативно влияет на механизм сдерживания нарушений предписываемых правил. Именно поэтому наиболее эффективно использование различных процедур рационирования, что оставляет возможность разрешения конфликтов между контролирующими органами и исполнителем, а также между исполнителями в ходе решения межведомственных задач и определения сферы ответственности. [11]

Потенциальная возможность вмешательства третьей стороны в рамках реализации горизонтальных двусторонних межведомственных трансакций может положительно влиять на стимулы контрагентов. Особую важность данные функции приобретают в процессе внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, на внутриведомственном уровне. Такие функции могут выполнять непосредственно руководители либо некий коллективный орган (комиссия), созданный в рамках иерархии (наиболее эффективно в данном случае привлекать независимых экспертов и государственных служащих, входящих в состав органов, курирующих реформу). [11]

Можно выделить три уровня использования альтернативных способов разрешения конфликтов таблица 3:

Таблица 3 — Уровни использования альтернативных способов разрешения конфликтов

Уровень	Наименование
I	на федеральном уровне (особенно важно при смене законодательства, а также когда оспариваются решения, определяемые вышестоящим звеном иерархии);
II	на уровне трудовых отношений (в большей степени это относится к внутриведомственным трансакциям);
III	на уровне разрешения конфликтов между государственными организациями и потребителями публичных благ (что необходимо для эффективного внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов)

Очевидно, наличие такого рода механизмов, с одной стороны, способствует снижению издержек урегулирования конфликтных ситуаций, а с другой - приводит к повышению степени удовлетворенности сторон при разрешении споров. [11]

Ключевое отличие БОР от сметного бюджетирования - характер использования информации в процессе принятия решений. Особое значение приобретает информационная инфраструктура, ее мощность, выражающаяся в скорости формирования и передачи значимой информации с нижних уровней иерархии на верхние. Проблема состоит в том, что поиск, производство и распространение такого рода информации являются прерогативой индивидов, заинтересованных в усилении асимметрии информации между ними и вышестоящим звеном иерархии. Положение усложняется тем, что доверитель, как правило, не выступает потребителем продукта, производимого исполнителем, даже если речь идет о внутриведомственном уровне. Высшие звенья управления не всегда имеют полное представление о том, что происходит на нижнем уровне, более того, в силу ограниченных способностей обработки всей доступной информации руководители ведомств вынуждены ориентироваться на информацию, производимую контролирующими подразделениями или внешними источниками. Ее качество и своевременность зависят от стимулов, создаваемых для соответствующих целевых групп. [11]

Стратегии модернизации бюджетного процесса. Выбор долгосрочной стратегии развития определяет характеристики методов и инструментов реформирования, а значит, и акценты на рассмотренных механизмах работоспособности БОР. При этом он осуществляется в конкретных условиях, формирующих стимулы политических элит при выборе соответствующих инструментов. [11]

На рисунке 8 представлены стратегии обеспечивающие работоспособность БОР в зависимости от осуществляемой долгосрочной стратегии развития. Как можно видеть, наиболее полно указанные механизмы будут реализованы лишь в случае стратегии "Модернизация". В то же время отсутствие любого из механизмов может стать причиной низкого качества бюджетной системы с точки зрения ее результативности, экономичности и адаптационной эффективности. Именно достижение этих параметров является целевым в плане модернизации государства как необходимого условия модернизации страны.

Стратегия "Инерция". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с неизменными подходами к механизмам перераспределения ресурсов с помощью государственного бюджета. Продолжится тенденция к имитации БОР вне связи с выработкой мер государственной политики в разных сферах, сопровождающаяся несистемными попытками улучшить качество бюджетного процесса в отдельных сферах деятельности государства.

Рисунок 8 — Стратегии развития бюджетного процесса

Стратегия "Рантье". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение с помощью государственного бюджета ресурсов для повышения жизненного уровня населения вне связи с динамикой факторов материального производства и созданием адекватных стимулов для нововведений. БОР в лучшем случае будет применяться ограниченно. Возможно повышение его действенности посредством создания механизмов принуждения, причем стимулы могут усиливаться для поддержания достоверности обязательств, по крайней мере в социальной сфере. Данная стратегия не требует создания на системном уровне инфраструктуры, обеспечивающей сопряженность выработки государственной политики в той или иной области и бюджетного процесса. Возможно незначительное повышение эффективности бюджетных расходов при ухудшении ситуации в сфере общественных финансов, вызванном неблагоприятной конъюнктурой на внешних рынках. В случае благоприятной ситуации сохранится коалиция в пользу статус-кво (стратегии "Рантье"), в то время как ухудшение положения в сфере государственных финансов будет подталкивать либо к мобилизационному сценарию, либо к модернизации.

Стратегия "Мобилизация". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределение ресурсов посредством государственного бюджета в пользу развития отраслей, позволяющих отвечать на различные угрозы (реальные или фантомные). Возможно повышение действенности БОР на основе создания механизмов принуждения и адаптации. Вероятно также незначительное повышение эффективности государственных расходов (но в соответствии с установленной системой целей и задач). БОР вряд ли сможет сдерживать рост государственных расходов, поскольку механизмы обратной связи от гражданского общества и бизнеса в лучшем случае будут "загружены" недостаточно эффективно.

Стратегия "Модернизация". В исходные условия организации бюджетного процесса закладываются цели социально-экономического развития с акцентом на перераспределении ресурсов с помощью государственного бюджета в пользу направлений деятельности, способных принести наиболее значимые конечные результаты, включая инфраструктурные проекты и модернизацию институциональной структуры. Данная стратегия предполагает не только создание разветвленной инфраструктуры, обеспечивающей работоспособность БОР, но и сопряженность с другими направлениями совершенствования системы государственного управления и формирования государственной политики в целом. Потребуются более активное общественное обсуждение вопросов государственной политики в связи с формированием расходных обязательств государства (соответственно реформа регулирования), а также налаживание обратной связи через мониторинг и корректировку целей, задач, функций, показателей, размеров финансирования через бюджеты различных уровней.

Для использования БОР как инструмента обеспечения результативности модернизационной стратегии необходимы следующие меры.

1. Нужен пересмотр представлений о возможностях применения процедур БОР в различных сферах государственного управления и предоставления государственных услуг. Стандарты применения БОР надо гармонизировать с особенностями сфер бюджетных расходов.

2. Обеспечение работоспособности БОР должно быть сопряжено с применением санкций не столько за результаты неправильно принятых решений, сколько за нарушение процедуры бюджетирования (бюджетного планирования), что следует учитывать при разработке или модификации административных регламентов для субъектов бюджетного планирования.

3. Важно, чтобы система санкций включала не только денежный компонент, но и дисквалификацию (своего рода "запрет на профессию"). Это предполагает внесение изменений и дополнений в законы, регламентирующие прохождение государственной службы.

4. Бюджетный процесс должен стать частью процесса формирования государственной политики в сферах, которые связаны с финансовыми государственными обязательствами и предполагают бюджетные расходы.Необходимо координировать реформу бюджетного процесса с другими направлениями реформ (государственной службы, административной реформы, реформы государственного регулирования). Такая координация обеспечит взаимодополняемость реформирования бюджетного процесса и процесса формирования политики на уровне разработки и обсуждения проектов нормативно-правовых актов, мониторинга результативности их применения.

5. В целях ускоренного обучения процедурам и разрешения спорных вопросов применения отдельных компонентов БОР можно создать на базе одного из министерств (данные функции могло бы выполнять Минэкономразвития) или вне структуры правительства информационно-консультативный центр, в котором концентрировалась бы информация по следующим направлениям: основные трудности в применении БОР; варианты решения возникающих вопросов, а также сведения об экспертах, сферах их компетенции и т. п.; сопряженность БОР с другими направлениями реформ, в первую очередь в области государственного управления и государственного регулирования. [11]

Программа повышения эффективности бюджетного процесса уже сейчас начинает действовать. Особенностью формирования и реализации таких программ по сравнению с программами реформирования региональных финансов будет являться то, что большинство мероприятий, не могут быть прямо реализованы на региональном уровне, поскольку они связаны с корректировкой федерального законодательства, и в первую очередь Бюджетного кодекса. Поэтому от региона потребуется действительно творческий подход к формированию своих программ, связанный с реалистичной оценкой собственных полномочий и максимальной их реализацией по всем направлениям реформирования, предложенным Правительством РФ. Более того, уже сейчас регионам и муниципалитетам при разработке программ придется считаться не только с федеральной Программой, но и с множеством новых принципиальных законов и подзаконных актов, влияющих на вопросы повышения эффективности бюджетного процесса. [16]

Заключение

 

По проделанной мною работе можно сделать следующие выводы:

Во-первых, совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово бюджетной политики и управлению бюджетной системой. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования (Банк России), органы государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы региональных и местных представительных органов). Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение бюджета; исполнение бюджета; составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Во-вторых, бюджетный процесс области - регламентируемая законодательством Российской Федерации и настоящим Законом деятельность органов государственной власти области и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов областного бюджета и бюджета областного фонда обязательного медицинского страхования, утверждению и исполнению областного бюджета и бюджета областного фонда обязательного медицинского страхования, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Без бюджета мы не можем оценить или отдать должное правильным действиям; контролировать цены; не знаем, просто ли мы существуем на одном уровне или все-таки развиваемся. Поэтому процесс составления годового бюджета имеет огромную важность. Это время, когда руководство старается получить как можно больше (конечно, в пределах возможного) ресурсов, старясь одновременно взять на себя как можно меньше обязательств (опять же в пределах возможного). Хотя бюджетный процесс может контролировать показатели функционирования, он не помогает их улучшить. Поэтому существуют достоинства и недостатки бюджетного процесса. Например, к достоинствам можно отнести то, что все бюджетные расходы сгруппированы по целевым статьям, учитываются не только бюджетные, но и внешние доходы, прогноз доходов бюджета области регулярно публикуется в средствах массовой информации, бюджетная отчетность гласная; к недостаткам бюджетная отчетность должна быть не только годовой, квартальной, но и ежемесячной, ежедневной, роспись бюджетных расходов должна быть не по кварталам, а по месяцам и т.д.

В-третьих, в последней главе курсовой работы рассмотрено совершенствование бюджетного процесса Липецкой области, где основными направлениями является: разработка и внедрение новых методов ведения бюджетного процесса, при этом особое внимание уделяется мониторингу текущей ситуации; переход к электронному бюджету, который позволит перейти на качественно новый уровень управления финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности бюджетного процесса; переход к системе БОР повысит доступность информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии каждого публично-правового образования, об их активах и обязательствах, обеспечит интеграцию процессов составления, исполнения бюджетов, бюджетного учета и подготовки финансовой и иной регламентированной отчетности публично-правовых образований; усилит взаимосвязь бюджетного процесса и процедур планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, размещения зазову на их поставку и исполнения государственных (муниципальных) контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов, позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственной (муниципальной) собственности.

Программа повышения эффективности бюджетного процесса уже сейчас начинает действовать. Особенностью формирования и реализации таких программ по сравнению с программами реформирования региональных финансов будет являться то, что большинство мероприятий, не могут быть прямо реализованы на региональном уровне, поскольку они связаны с корректировкой федерального законодательства, и в первую очередь Бюджетного кодекса. Поэтому от региона потребуется действительно творческий подход к формированию своих программ, связанный с реалистичной оценкой собственных полномочий и максимальной их реализацией по всем направлениям реформирования, предложенным Правительством РФ. Более того, уже сейчас регионам и муниципалитетам при разработке программ придется считаться не только с федеральной Программой, но и с множеством новых принципиальных законов и подзаконных актов, влияющих на вопросы повышения эффективности бюджетного процесса.

Список литературы

 

1.  Финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит» (0805105) / Под ред. Г. Б. Поляка. — 3-е изд., перераб. И доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.-703 с, - I.Поляк, Георгий Борисович, ред.

2.  Закон Липецкой области «О бюджетном процессе Липецкой области» http://www.admlr.lipetsk.ru.

3.  Финансы: учеб. — 2-е изд., перераб. И доп./под ред. В. В. Ковалева. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 634с.

4.  Финансы: Учебное пособие / А. И. Деева. — 2-е изд. перераб. И доп. — М.: Издательство «Экзамен», 2007. — 416 с.

5.  Финансовое право: Учебник. 3-е изд., перераб. И доп. / Отв. Редактор О. Н. Горбунов. – М.: Юристь, 2005. — 587 с.

6.  Бюджетное право РФ. Лекции. (http://rudiplom.ru/lectures/ceny-i-cenoobrazovanie/1468.html).

7.  Бюджетный кодекс РФ 2009 2010 г. – (http://www.budgetcode.ru/). Проверено 25.11.2010 г.

8.  Международные финансы // И. Н. Жук (http://exsolver.narod.ru/Books/Fininvest/InterFin/index.html )

9.  Анализ достоинств и недостатков бюджета с точки зрения европейских требований к бюджетному процессу // Ю. В. Ярмагаев, к. э. н. , председатель научного общества (http://www.owl.ru/win/books/budget/b09.htm). Проверено 15.11.2010 г.

10.  12 главных проблем бюджетирования // Валерий Евгеньевич Xpyцкий, Академия народного хозяйства при Правительстве (Рhttp://www.elitarium.ru/2004/12/03/12_glavnykh_problem_bjudzhetirovanija.htmlФ). Проверено 01.12.2010 г.

11.  Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития. (http://institutiones.com/strategies/236-2008-06-17-12-43-26.html). Проверено 01.12.2010 г.

12.  Журнал «Бюджет» № 10 2010 г. Ульяновская область: бюджет 2011 года ориентирован на стабильность. (http://bujet.ru/magazine/index.php). Проверено 05.12.2010 г.

13.  Р. Р. Гайзатулин, И. Н. Вафин. Бюджетный процесс в Республики Татарстан в условиях кризиса// Журнал Финансы №3 2010 г. — с. 14–18.

14.  Журнал Бюджет №6 2010 г. Будущее за электронным бюджетом . (http://bujet.ru/magazine/index.php). Проверено 05.12.2010 г.

15.  «Электронное правительство: на пути к «электронному бюджету»// Журнал Финансы №11, 2010 г. — с. 3–6.

16.  Программа повышения эффективности бюджетных расходов Журнал Бюджет №10, 2010 г. (http://bujet.ru/magazine/index.php). Проверено 05.12.2010 г.