Исполнительная власть в системе разделения властей

2.2 Исполнительная власть в системе разделения властей

Происходящее усложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменение реалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных форм государственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властными структурами внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты, характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подхода к их научному осмыслению. Представляется, что некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, на мой взгляд, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей - законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.

В XVII - начале XX в. была популярна идея господства законодательной власти над исполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделения властей - Дж. Локк считал, что в "конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются". Известны высказывания выдающихся американских конституционалистов Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканской форме правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной. Видный русский юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал: "Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство ее над последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ее организации"; "Господство законодательной власти, как власти верховной, является отличительным свойством правового государства..."; "Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственную власть законодательной, соответствует сущности демократического принципа, природе народовластия".

Следует заметить, что идея эта отнюдь не являлась чисто умозрительной, а, напротив, нередко находила вполне конкретное воплощение в государственно-правовой практике и в порядке обратной связи ею же подпитывалась. Дело в том, что баланс властей в той или иной стране на протяжении означенного периода никогда не представлял собой величину постоянную и неизменную; зачастую он менялся именно в пользу власти законодательной.

Идея господства законодательной власти над другими властями и сегодня находит поддержку среди некоторых отечественных правоведов, несмотря на то что во второй половине XX - начале XXI в. она устарела, противоречит действительному положению вещей. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме "обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий ее орган - парламент - получает легитимацию путем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно она создает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти. В другой работе В.Е. Чиркин пишет: "В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной".[21] Такую же позицию отстаивают авторы коллективной монографии "Правовое государство: реальность, мечты, будущее". В этой работе, в частности, отмечается: "В ходе взаимодействия властей какая-то власть все-таки должна выйти на первое место, занять главенствующее положение, иначе весь государственный механизм может оказаться в ситуации нездоровой борьбы за первенство. С нашей точки зрения, такой властью может и должна выступить власть законодательная в лице представительного органа или же самого народа (например, референдум). Приоритетное положение законодательной власти можно объяснить тем, что она формулирует основные направления внутренней и внешней политики, конструирует и закрепляет правовые масштабы.

Ее предписания, облеченные в форму законов, занимают главенствующее положение по отношению ко всем остальным нормам".

Принципиально иное мнение высказывает Г.Н. Чеботарев. Задаваясь вопросом, "совместимо ли сложившееся представление о разделении властей как властей не только самостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенством власти законодательной", он подчеркивает, что "само понятие "верховенство" предполагает подчиненность, а потому совершенно очевидно, что указанной совместимости быть не может". С.А. Авакьян также считает, что при практической реализации принципа разделения властей представительные органы верховенства не имеют. Развивая это положение, он отмечает, что "на вопрос о равенстве представительных, исполнительных и судебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначный ответ", ибо все они "занимают в системе свои ниши, а возможности воздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставить себя выше других".

Приведенные суждения Г.Н. Чеботарева и С.А. Авакьяна весьма показательны. Пожалуй, ныне в российской юридической науке наиболее распространено мнение, согласно которому в развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная, исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им с достаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролировать друг друга. "В пределах своей компетенции, - пишет Г.Н. Манов, - каждая власть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь только закону".[22] Р.В. Енгибарян также полагает, что в правовом государстве существует баланс законодательной, исполнительной и судебной властей.[23] При этом если и наблюдаются отдельные отклонения с точки зрения равенства властей, то они рассматриваются скорее как исключения из правила, досадные и по сути своей случайные огрехи, подлежащие скорейшему устранению.

Подобная позиция, по моему мнению, мало сочетается с реальностью. Ее сторонники попросту выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое "идеальное" состояние государственного механизма, практически реализованное в основном в странах Запада, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию, по их мнению, и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе.

Полагаю, ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности. В различные периоды современной истории он не оставался стабильно-неизменным, а, напротив, постоянно менялся. Однако, эти изменения были не столь значительны, ибо, несмотря ни на что, верховенство в подавляющем большинстве случаев сохранялось за исполнительной властью. Следует подчеркнуть, что это суждение не несет какой-либо оценочной и даже идеологической нагрузки. В данном случае просто фиксируем сложившееся положение вещей, констатируя бесспорный, как мне кажется, факт.

Этот факт, кстати, в той или иной степени признают, прямо или косвенно подтверждают своими высказываниями и рассуждениями некоторые отечественные ученые-юристы. Так, А.А. Мишин называет правительство самым могущественным органом государственной власти.[24] Развивая свою мысль, он далее пишет: "В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшей степени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий".[25] Л.М. Энтин отмечает: "Правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы".[26] К.С. Бельский подчеркивает: "И последовательный сторонник прусской монархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, и умеренно-консервативный государствовед Н.М. Коркунов одинаково подчеркивали, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства...". Эти и аналогичные им суждения справедливы. Доказательств (или проявлений) могущества, доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти множество. Приведу лишь некоторые из них.

Именно исполнительная власть, на вершине которой находится правительство, сосредоточивает в своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы.

Именно она обладает сегодня наиболее полной, если не сказать исчерпывающей, информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного организма и на международной арене. Как не вспомнить здесь ставшее уже крылатым изречение: "Кто владеет информацией, владеет миром".

Кроме того, правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего на парламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс.

Центральный исполнительный орган превратился в основной источник законодательной инициативы. В Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят от правительства.

В его распоряжении - огромный арсенал средств для проведения "своих" или одобряемых им законодательных актов через парламент. Приведем лишь один пример. Статья 48 (абз.1) Конституции Франции предусматривает, что повестка дня заседаний Национального Собрания и Сената включает в приоритетном порядке и очередности, установленной правительством, обсуждение внесенных им законопроектов и поддержанных им законодательных предложений. А согласно ст.48 Регламента нижней палаты парламента, ее Председатель еженедельно созывает Конференцию председателей для обсуждения порядка работы Собрания и внесения предложений по повестке дня в дополнение к вопросам, установленным правительством в приоритетном порядке. Таким образом, правительство определяет приоритетную, а Конференция председателей - дополнительную повестку дня. (Лишь одно заседание в месяц, в соответствии с абз.3 ст.48 Конституции, отводится в приоритетном порядке для обсуждения повестки дня, установленной каждой из палат парламента.) При этом ни Конференция председателей, ни сама палата не могут что-либо изменить в предписанной исполнительной властью программе работы. Конституционный Совет в своем решении N 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959 г. недвусмысленно подтвердил, что приоритетная повестка дня, будучи "правительственным решением", не может быть предметом голосования в палате. Само же правительство вправе изменять приоритетную повестку дня по своему усмотрению (менять очередность рассматриваемых законодательных текстов, снимать с обсуждения или, напротив, ставить на обсуждение новые законопроекты или законодательные предложения) даже во время проведения заседания.

По мнению видного французского юриста М. Дюверже, положения ст.48 Основного закона фактически предоставляют правительству право самостоятельно определять всю повестку дня заседаний палат парламента, ибо теоретически ничто не мешает исполнительной власти планировать ее так, чтобы попросту не оставлять парламентариям ни минуты на обсуждение интересующих их законодательных текстов. По свидетельству французских юристов Ж. Лапорта и М.-Ж.Тюлара, на практике отчетливо просматривается стремление правительства максимально загрузить приоритетную повестку дня. В результате в Пятой республике правительство является почти полноправным хозяином повестки дня заседаний палат парламента; другими словами, именно оно практически полностью определяет ее содержание. А это означает, что исполнительная власть во Франции имеет возможность препятствовать рассмотрению высшим представительным учреждением тех законодательных актов, которые, по ее мнению, несущественны или, скорее, по определенным причинам нежелательны, и навязывать для обсуждения лишь те из них, которые считает нужными.

Аналогичных примеров множество. Они известны специалистам в области конституционного права зарубежных государств, достаточно подробно описаны в соответствующей литературе и убедительно доказывают, что в демократических странах правительство на деле если не полностью, то в существенной степени контролирует не только первоначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса, фактически оказывая на него решающее воздействие. Поэтому неудивительно, что подавляющее большинство принимаемых в этих странах законов имеют не парламентское, а правительственное происхождение либо прямо или косвенно лоббировались исполнительной властью. Так, например, из 1162 законодательных текстов, принятых французским парламентом с 1978 г. по июнь 1990 г., лишь 154 (что составляет 13,2%) имели парламентское происхождение. В Великобритании 95% законов принимается по инициативе правительства[27].

Заметим, что подобное положение вещей в значительной мере оправданно: правительство располагает всеми необходимыми возможностями для подготовки на высоком профессиональном уровне, "со знанием дела" качественных законопроектов. Оно к тому же лучше других государственных органов представляет себе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированы законодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.

Помимо этого, для некоторых стран характерно ограничение (фактическое или конституционное) круга вопросов, по которым парламент может принимать законы. Так, высшее представительное учреждение Франции вправе законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов, очерченному статьей 34 Конституции. Все иные вопросы, не упомянутые в ст.34, относятся к регламентарной области, т.е. регулируются правовыми актами исполнительной власти. Таким образом, демократический принцип, согласно которому сфера закона считается в силу своей природы неограниченной, оказывается нарушенным.

Справедливости ради хотелось бы отметить, что положения ст.34 Основного закона не соблюдаются: как показывает практика, французский парламент все же отстоял свое право высказываться путем принятия законов по любому вопросу и в любой области общественных отношений. И тем не менее сам факт закрепления в Конституции такого рода положений весьма симптоматичен. Налицо расширение (или по крайней мере попытка расширения) полномочий исполнительной власти за счет сужения прерогатив власти законодательной.

Наконец, общеизвестно, что подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том или ином государстве, издается не парламентом, а правительством. Речь идет о делегированном законодательстве и о правительственных актах, носящих подзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут (особенно что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько по предписаниям исполнительной власти.

Подобных фактов найдется немало. Но и перечисленных, на мой взгляд, достаточно для того, чтобы согласиться с тезисом, что в любой демократической стране исполнительная власть доминирует над всеми другими и ни о каком их равноправии в реальности не может быть и речи. В этой связи, кстати, становится очевидным, что огромное, по-видимому даже определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь тем самым центральной политической фигурой и концентрируя в своих руках наибольший объем властных полномочий. По существу, завоевать власть в нынешнем государстве - это значит возглавить его исполнительно-распорядительные структуры.

Доминирующее положение исполнительной власти среди других властей в современных демократических странах, конечно же, не есть результат материализации чьей-то субъективной воли, воплощения злого умысла или реализации корыстных интересов. Оно, безусловно, не может рассматриваться и как итог случайного стечения обстоятельств, стихийно сложившегося соотношения политических сил. Напротив, подобное положение исполнительной власти видится нам как исторически предопределенное, объективно обусловленное всем ходом развития человеческой цивилизации.

Дело в том, что надлежащее осуществление по меньшей мере одной из основных функций, имманентно присущих в первую очередь исполнительной власти, приобретает в современных условиях для жизнедеятельности как общественного организма в целом, так и отдельного индивида первостепенное значение. Речь, разумеется, идет об управленческой функции. Наблюдаемое в последние десятилетия усложнение общественных процессов, многие из которых буквально вырвались из-под контроля, стали, по сути, неуправляемыми, чрезвычайно актуализирует издавна стоящую перед человечеством задачу по целенаправленной организации, сознательному регулированию и разумному устройству своей жизни. Нельзя в этой связи не согласиться с мнением известного американского социолога А. Тоффлера. "Если бы только одна техника сорвалась с цепи, - пишет он, - то и тогда наше положение было бы достаточно трудным. Смертельная опасность состоит, однако, в том, что и другие социальные процессы сбросили узду и бешено мчатся в неизвестном направлении, отказываясь подчиняться всем нашим попыткам управлять ими. Урбанизация, этнические конфликты, перенаселение, преступность - можно привести немало примеров того, что наши попытки как-то урегулировать ход перемен оказываются все более неудачными и бесплодными". Неудивительно, что в подобной ситуации предвидение, прогнозирование, планирование, принятие решений, мобилизация и организация необходимых для их осуществления сил и ресурсов, контроль за их выполнением и многие другие действия, составляющие в совокупности содержание управленческой деятельности, становятся архиважными. А именно этим и занимается прежде всего исполнительная власть. Практически самостоятельно вырабатывая и проводя внутреннюю и внешнюю политику страны. Обращает на себя внимание тот факт, что эта прерогатива исполнительной власти закреплена в конституциях многих стран мира. М. Дюверже справедливо отмечает, что сам по себе термин "исполнительная власть" весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, его, так сказать, общее поступательное движение, а точнее говоря, управляют последним. Как справедливо утверждает М.В. Баглай, в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа.[28]

Верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества обусловлено еще одним существенным обстоятельством. Эволюционирование цивилизации, особенно в последнее время, сопряжено с неуклонным обновлением и, более того, расширением круга явлений и процессов, подлежащих управлению со стороны государства. В орбиту государственного управления втянуты все новые и новые, в недалеком прошлом неведомые человечеству феномены его нынешнего бытия. Речь идет о необходимости принятия управленческих решений в связи со стремительным развитием информационных технологий, загрязнением окружающей среды, угрозой ядерной войны, продолжающимся ростом употребления наркотиков и многими другими общественно значимыми явлениями и процессами, характеризующими сегодня жизнь как всего мирового сообщества, так и отдельных государств. Разумеется, в принятии подобного рода решений участвуют все ветви власти - и законодательная, и судебная, и исполнительная, но в разной степени. Очевидно, что именно последняя в силу своей специфики (мощи, оперативности, информированности и т.п.) играет здесь наиболее активную роль.

"Привилегированное" положение исполнительной власти по сравнению с другими ветвями власти обеспечивается еще и тем, что она в наименьшей степени подвержена контролю со стороны общества. В самом деле, деятельность как законодательных, так и судебных органов в подавляющем большинстве случаев осуществляется в соответствии с принципом гласности и открытости. На судебные заседания разрешен доступ публики и представителей средств массовой информации. Решения суда ни для кого не являются секретом. Более того, даже в специально предусмотренных законом случаях проведения закрытых судебных заседаний, когда затрагиваются, в частности, вопросы, составляющие государственную тайну или касающиеся интимных отношений сторон, решения суда оглашаются публично.

Аналогичным образом парламентские заседания, как правило, открыты для всех желающих, включая журналистов, которым, заметим, принадлежит ведущая роль в информировании широкой общественности о функционировании центрального представительного учреждения. Еще в 1793 г. М. Робеспьер справедливо утверждал, что вся нация в целом имеет право быть осведомленной о деятельности своих уполномоченных. Собранию делегированных народом следовало, если бы это было возможно, обсуждать законодательные акты в присутствии всего народа. Принцип гласности заседаний высшего законодательного органа закреплен конституциями многих стран. Заседания обеих палат парламента Франции, согласно ст.33 Конституции, являются публичными. Полный отчет о проводимых на них дебатах публикуется в официальном правительственном издании - "Journal Officiel". Вместе с тем каждая палата может заседать в качестве секретного комитета, но только по просьбе премьер-министра или десятой части ее членов. В соответствии со ст.42 (ч.1) Основного закона ФРГ заседания Бундестага также являются публичными. Лишь по предложению одной десятой его членов или Федерального правительства большинством в две трети голосов заседания могут быть объявлены закрытыми. Статья 100 (ч.2) Конституции России гласит: "Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания".

Деятельность исполнительной власти в значительной степени характеризуется закрытостью, что существенным образом ограничивает возможности общественного контроля и наблюдения за ней. Подобная организация исполнительного процесса в определенном смысле объективно обусловлена и даже оправданна. Дело в том, что деятельность исполнительно-распорядительных структур многоаспектна, разнопланова и разнообразна, затрагивает чрезвычайно широкий спектр вопросов, касающихся различных сторон жизни общества, предполагает наличие специальных знаний и достаточного уровня профессиональной подготовки, нередко требует оперативности принятия решений. Следует также учитывать, что немалая часть вопросов, относящихся к компетенции исполнительной власти, не подлежит огласке, поскольку касается национальной обороны, внутренней и внешней безопасности страны, иными словами, составляет государственную тайну.

Все это приводит к тому, что данная власть в ряде случаев не только не может, но и не должна быть объектом постоянного общественного контроля. С большим основанием, чем какая-либо другая власть, она функционирует в качестве системы, в существенной мере закрытой от "постороннего глаза". Это тем более обоснованно, когда есть претензии со стороны тех или иных общественных сил и институтов подвергнуть ее деятельность неоправданно жесткому, излишне обременительному, если угодно, чрезмерно скрупулезному, дотошному и придирчивому контролю. Такой контроль лишь мешает работе управленческих структур, снижает действенность всего государственного механизма.

Вместе с тем нельзя не отметить, что исполнительная власть практически всегда стремится окутать свою деятельность тайной, сделать ее еще более закрытой и бесконтрольной, чем это необходимо в силу ее природы и предназначения. И надо признать, как правило, небезуспешно. По этой причине, а также вследствие того, что осуществление общественного контроля за функционированием исполнительно-распорядительных органов становится по мере его усложнения и бюрократизации все более и более затруднительным, особо актуализируется задача эффективного использования всех известных мировой политико-правовой практике форм и методов парламентского контроля.

Еще одна причина доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти состоит в следующем. Усложнение общественных процессов ведет к тому, что по сравнению с не столь уж отдаленным прошлым на современном этапе развития цивилизации многократно учащается возникновение чрезвычайно опасных, кризисных ситуаций буквально во всех сферах человеческой деятельности. Успешный выход из подобных ситуаций зачастую предполагает (помимо прочего) крайнюю срочность принятия управленческих решений. Можно даже сказать, что быстрота, точнее, своевременность принятия таких решений выступает сегодня в качестве одного из необходимых условий нормального функционирования государственно организованного социума. Очевидно, что с этой точки зрения исполнительная власть имеет несомненные преимущества, оказывается в гораздо более выигрышном положении, ибо она в наибольшей степени "приспособлена" для осуществления оперативных действий.

Учитывая сказанное, полагаю, что задача других властей должна состоять вовсе не в том, чтобы пытаться "встать вровень" с исполнительной властью. Сделать это в современных условиях в принципе невозможно. Их задача должна состоять, на мой взгляд, в другом. Представительные и судебные органы призваны сегодня не дать исполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, другими словами, узурпировать власть в государстве и обществе. На более существенную роль эти органы ныне и не могут претендовать. Ведь если попытаться выявить общую тенденцию эволюционирования взаимоотношений между основными государственно-властными институтами в цивилизованных, демократических странах в последние десятилетия, то можно с уверенностью сказать, что представительные и судебные учреждения постепенно превращаются из равнозначных и равноправных оппонентов исполнительной власти в инстанции, более или менее эффективно сдерживающие и контролирующие последнюю. И это естественно, ибо, как было показано выше, усиление исполнительной власти есть объективная, исторически неизбежная реальность, обусловленная главным образом усложнением процессов общественного развития. Наблюдаемое на современном этапе расширение прерогатив парламента в некоторых странах вовсе не опровергает, а, напротив, подтверждает факт существования выявленной тенденции: общество в лице как своих рядовых членов, так и правящей элиты осознает (а порой лишь ощущает) опасность неуклонно продолжающегося усиления исполнительно-распорядительных органов и, стремясь поставить барьер на пути чрезмерной концентрации политической власти в руках профессиональных управленцев, инициирует повышение роли и значимости парламентских институтов. Проблема предотвращения и локализации этой опасности - одна из центральных в теории и практике государственного строительства. Ее всесторонняя разработка представляет собой актуальнейшую задачу, стоящую не только перед учеными-юристами, но и перед представителями всех отраслей обществоведения.