Имперская канцелярия

2.1 Имперская канцелярия

Одним из первых шагов Николая I как императора становится учреждение Корпуса жандармов и преобразование Особой канцелярии МВД в III отделение собственной Его императорского величества Канцелярии во главе с верным А.X. Бенкендорфом. Главная цель новых силовых структур состояла в охране режима и своевременном пресечении любой мысли об изменении основ самодержавного строя. Отныне ничто не могло укрыться от бдительного ока ведомства Бенкендорфа и самого императора, с карандашом в руках вчитывавшегося в донесения жандармских офицеров, которые зорко наблюдают за внутренним управлением и независимы от его органов. Одновременно с ними в стране действовала и широкая сеть агентов тайной полиции, которая, по словам наблюдательного современника, с этой поры властвовала во всей России, причем, если одних держала на постоянном откупе, то других открыто теснила и прижимала всеми средствами.

Николай I был твердо убежден во всесилии государства как единственного выразителя интересов общества. Для этого ему необходим был мощный централизованный аппарат управления. Отсюда то исключительное положение в системе органов власти, которое занимала личная канцелярия монарха, подмявшими под себя и подменившими собой всю исполнительную структуру власти в стране.

Структура Канцелярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было шесть отделений.

I отделение было образовано в 1826 г. Его задача определялась как контроль за деятельностью министерств и ведомств, министров и высших чиновников министерств. Это отделение также занималось назначением и увольнением высших чиновников.

Цель II отделения (создано в 1826) – анализ и обобщение юридической практики и запись законов Российской империи.

Важнейшим было III отделение, также организованное в 1826 г. на базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел, которая ведала вопросами политической и государственной безопасности. Его задачами были руководство полицией, борьба с государственными преступлениями и противниками существующего режима, сектантами и раскольниками, высылка и размещение ссыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Соответственно этим масштабным задачам сформировалась и структура III отделения, которая с конца 20-х гг. включала восемь отделов. Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в компетенцию III отделения. Второй отдел организовывал контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников. Назначение Третьего отдела – борьба с подделкой денег и ценных бумаг, Четвертого – организация надзора за гражданами, Пятого – координация усилий по административной высылке поднадзорных. Шестой отдел осуществлял руководство местами лишения свободы. Цель Седьмого отдела – организация наблюдений за иностранными подданными на территории Империи. Основной задачей Восьмого отдела было проведение научных изысканий по всем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщались статистические и прочие материалы, готовились справки и доклады.

В своей деятельности III отделение опиралось на разветвленную агентурную сеть. Агентами были благонадежные лица. Полномочия III отделения и его возможности были очень велики: оно могло затребовать у любого чиновника, вплоть до министров и губернаторов, любые сведения, и чиновники были обязаны предоставить их. В ведении этого отделения находились политические тюрьмы – Шлиссельбургская, Петропавловская и Алексеевский равелин. В 1827 г. при III отделении был создан корпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению.

В состав Канцелярии также входили еще три отделения. IV, созданное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений.

V отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

VI отделение, функционирующее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.

Все шесть отделений Канцелярии фактически представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная и глубокая внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как высший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.

2.2 Продолжение министерских реформ

При Николае I не проводилось широких административных реформ, и система управления в период его царствования в целом не претерпела больших изменений. Изменения в основном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государственного управления. Объективная необходимость совершенствования механизма высшего и центрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия, заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации государственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации.

Одним из основных направлений совершенствования государственного аппарата при Николае I было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитет министров. Были уточнены функции министерств, повышены требования к их персональной ответственности, принимались меры по совершенствованию внутриведомственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры не приводили к желаемому результату прежде всего в связи с существовавшим в николаевской системе управления дуализмом управленческих структур (Собственная его императорского величества канцелярия и министерства) и связанным с этим параллелизмом в высшем центральном и местном управлении.

Наделение Собственной его императорского величества канцелярии государственно-управленческими и законотворческой функциями привело к усложнению механизма государственного управления. Государственный совет был понижен в статусе и утратил свое прежнее значение законосовещательного органа при императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепенно приобретавшего характер репрессивного органа. В то же время параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взяточничества в органах власти и управления.

Другой особенностью николаевской системы государственного управления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств и ведомств при Николае I назначались военные люди. Подавляющее большинство губернаторов (в 41 губернии из 52) также были военными, в основном генералами. Были военизированы управление горных и соляных дел, ведомства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюдается резкое усиление роли Министерства внутренних дел, развитие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. Как свидетельство усиления личного начала в государственном управлении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826 г. на базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерства двора.

Из наиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующих дальнейшему прогрессу страны, следует назвать проведенную Министерством финансов в конце 30-х гг. денежную реформу, а также подготовленную и осуществленную Министерством государственных имуществ реформу государственных крестьян.

Суть денежной реформы сводилась к замене обесценившихся ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром. Помимо введения серебряного обращения вводилась практика внутренних и внешних займов, стали выпускаться "депозитные билеты" и "серии", имевшие одинаковую ценность с серебряной монетой, что приучало население к новым видам денежных знаков.

Стремясь создать эффективно работающую администрацию, центральная власть проявляла заботу о создании и развитии системы подготовки кадров чиновной бюрократии. Еще при Александре I был открыт ряд высших учебных заведений с целью создания контингента служащих с высшим образованием. Важным событием стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетам некоторых прав самоуправления и свободы преподавания предусматривал открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, позже в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права. Кафедры законов благоустройства и благочиния включали в себя изучение законов о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве.

Однако общий дух николаевского правления, опасения правительства в отношении того, что учебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативно сказывались на развитии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечители учебных округов.

Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, способному породить только послушных исполнителей, чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений. Эта система бюрократического централизма стала главным препятствием на пути дальнейшего реформирования общества.