Палата общин и ее основные функции

 2. Палата общин и ее основные функции

 Нижняя палата - палата общин - это общенациональный представительный орган, в состав которого входит 650 членов, избираемый сроком на 5 лет. Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18 лет. Закон предоставляет право участвовать в парламентских выборах гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании. Необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для составления регистрационного списка и быть внесенным в него.

 В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член палаты общин, но имеется перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего права. Пассивным избирательным правом наделен любой британский гражданин, достигший 21 года.

 Руководит палатой общин председатель палаты - спикер ( в палате лордов председательствует лорд - канцлер) . У него имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой - либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные “кнуты”, которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.

 Важным структурным элементом палаты общин служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного обсуждения законопроектов. Комитеты английского парламента подразделяются на постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида : комитет всей палаты; неспециализированные и специализированные.

 Комитет всей палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации ( в последнем случае - по желанию правительства ). На заседаниях комитета всей палаты председательствуют поочередно заместители спикера.

 Неспециализированные комитеты палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита A, D, C, D и т.д. Обычно в палате функционирует 7-8 таких комитетов.

 В каждом из них работает от 15 до 50 человек. Их персональный состав формируется комитетом по отбору ( а не палатой в целом ) по партийному признаку, т.е. по предложениям партийных фракций пропорционально их численности.

 Специализированные комитеты состоят из 9-14 человек каждый. Большинство из них - (14) создаются по отраслям и сферам управления. Их основная задача - контроль за деятельностью основных министерств. Поэтому система комитетов привязана к их структуре. Например, действуют комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, комитеты по делам Шотландии и Уэльса. Кроме того, имеются специализированные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парламентского уполномоченного.

 Комитеты имеют право проводить расследования, для чего они могут истребовать необходимые документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По окончании расследования того или иного вопроса комитет представляет палате общин доклад. В целом парламентские комитеты играют вспомогательную, но не очень значительную роль, их решения носят рекомендательный характер, и депутаты не связаны мнением того или иного комитета.

 Среди временных особое значение имеют сессионные комитеты палаты общин. Они именуются так потому, что учреждаются из года в год в начале каждой сессии. Основная сфера их деятельности - обеспечение функционирования самой палаты. К сессионным относятся комитеты : по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, направленным палате общин; обслуживанию депутатов.

 Обе палаты совместно могут образовывать объединенные комитеты для рассмотрения дел, касающихся равным образом каждой из палат. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов обеих палат.

 Депутат обладает иммунитетом ( на период сессии плюс 40 дней до начала и после завершения сессии) и получает жалованье за свою работу. Кроме того, ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы, услуги 3 помощников. В дополнение к услугам помощников депутатам иногда оказывают помощь местные партийные агенты ( в выполнении конкретных просьб избирателей, подготовке встреч с избирателями в выходные дни).

 У каждого депутата имеются двойственные отношения со своей партией, без поддержки которой невозможно победить на выборах и сделать карьеру. Однако строгое подчинение партийной дисциплине лишает депутата его индивидуальности и возможной поддержки избирателей. Поэтому “по принципиальным вопросам они нередко вынуждены голосовать против мнения своей фракции, объединяясь с другими депутатами ( такое поведение не рассматривается как стремление “сколотить” оппозицию партийной политике).”[3]

 Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на территорию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение ( законы, регулирующие деятельность отдельных компаний и корпораций; действующие в пределах определенных административно - территориальных единиц ). По Закону о толковании 1978 г. билль считается публичным, если в нем не оговаривается его частный характер. Частные билли вносятся лицами, заинтересованными в их принятии ( это могут быть местные органы, государственные учреждения, корпорации).

 Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные, то есть внесенные депутатами - членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства. Это деление публичных законопроектов оказывает решающее влияние на судьбу законопроекта.

 Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к этому, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.

 В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Во втором чтении обсуждаются его основные положения. По окончании обсуждения законопроект передается в соответствующий постоянный комитет, где идет постатейное обсуждение, внесение предложений о поправках и голосование ( в правительственные законопроекты, комитеты, как правило, поправок не вносят). Если законопроект прошел через комитет, он выносится на пленарное заседание палаты; во время прений в него могут быть внесены поправки. В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. В случае принятия проект направляется в верхнюю палату, где он проходит аналогичную процедуру. Несмотря на ежегодный рост числа и объема принимаемых законов, в современный период законодательная деятельность английского парламента утратила тот суверенный характер, который существовал в прошлом веке. Данному обстоятельству способствует целый ряд причин : бурное развитие экономики, средств коммуникации, усложнение процесса государственного управления и т.д. Чтобы поспеть за быстро меняющимися обстоятельствами, законодатели делегируют часть своих полномочий правительству, проводят предварительную подготовку и согласование законопроектов в комитетах, привлекают для консультаций специалистов, упрощают законодательную процедуру в самом парламенте. Если новый закон регулирует крупную проблему, то проводится несколько независимых экспертиз, согласование с заинтересованными ведомствами, союзами предпринимателей и профсоюзами с тем, чтобы выяснить, как принятие акта повлияет на структуру сложившихся отношений, увязывается с действующей системой права, отразится на международных отношениях.

 Старейшей прерогативой парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой по финансовым вопросам обладает правительство - фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Если бы не было предварительного обсуждения и специальных экспертных оценок в комитетах, за отводимые на обсуждение 1000 - страничного бюджета 26 дней депутаты не смогли бы предложить свои поправки. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов ( через парламентского контролера - генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству)р.

 Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над финансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламентом, незаконно”.[4]Принцип, требующий согласия парламента на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII веке. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые передавали палате общин “ контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента. Финансовое законодательство - исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Право внесения в палату общин законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.

 Согласие парламента на сбор налогов и расходование денежных средств выражается в принятии специального законодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые ежегодно, - Закон о консолидированном фонде и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основные доходы, поступающие в государственную казну, фиксируются в Законе о финансах.

 Финансовым считается не только законопроект, в котором финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякий иной законопроект, содержащий статьи финансового характера. Поскольку палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства.

 Согласно финансовой процедуре палаты общин, законопроект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынеси по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная резолюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях.

 Палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму.

 Предлагаемые правительством налоги воплощаются в заявлении о бюджете, с которым выступает в палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о налогах, но дает общий обзор состояния национальной экономики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта резолюция воплощается в Законе о финансах.

 Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета обсуждения в большинстве случаев предоставляется оппозиции.

 Инициаторами частных законопроектов могут быть любые лица, и соответственно частные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. Законопроект должен быть опубликован в официальном издании. Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители.

 Наиболее существенная стадия прохождения частного законопроекта - обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета напоминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит е же стадии, что и публичный билль.

 Парламент - верховное законодательное учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые правительством на основании законов постановления называются поэтому актами делегированного законодательства.

 Контроль палаты общин над актами делегированного законодательства осуществляется на основании Закона об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон “предусматривает, что акт делегированного законодательства должен быть представлен в парламент в соответствии с процедурой, установленной законом. Согласно закону, акты делегированного законодательства могут представляться в палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в зависимости от того, что предусмотрено в уполномочивающем законе.”[5]

 В палате общин существует специальный комитет по делегированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты участвуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на основании которого они были изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.

 Контроль над правительством - вторая главная функция палаты общин.

 Парламентская ответственность правительства - стержень всей системы контроля. В Великобритании существует система парламентарного ( ответственного ) правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, несет ответственность перед парламентом ( в этом случае под парламентом понимается только палата общин ) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ правительству в доверии в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой - либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает.

 В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы.

 Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы повлечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, решает премьер - министр.

 Одной из наиболее часто практикуемых форм парламентского контроля является процедура вопросов депутатов министрам. Существуют устные и письменные вопросы. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно ( кроме пятницы ). Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Порядок представления вопросов строго регламентирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате письменное предварительное уведомление. Если депутат желает получить письменный ответ, оно предоставляется за семь дней; устный - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков.

 Число вопросов, которые депутат может задать в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, имеющий отношение к основному. “Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения “часа вопросов”, единственное исключение из этого правила предусматривает тот случай, если спикер признает, что вопрос имеет “ неотложный характер общественного значения”.”[6]Спикер может не допустить вопроса, если министру не было дано о нем предварительного уведомления. По такому частному уведомлению не может быть задано более одного вопроса в день.

 Министр может отказаться отвечать на вопрос. Всякая попытка получить ответ на вопрос, если на него отказались отвечать, будет отведена спикером. Если министр отказался отвечать на вопрос, то он может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.

 Существует также своеобразная форма парламентского контроля в виде предложений, отличающаяся от практики интерпелляций и запросов, существующих в других странах. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Посредством внесения такого предложения депутат ставит на обсуждение палаты какой - либо вопрос, предлагая тем самым палате рассмотреть его и вынести по нему свое решение.

 Член палаты, вносящий предложение, должен обосновать, почему палата должна принять к рассмотрению его предложение. Вслед за тем начинаются дебаты, в которых выступают как депутаты, поддерживающие предложение, так и его противники. Спикер следит за тем, чтобы слово было предоставлено и тем и другим. Предложение, принятое при голосовании становится решением палаты общин.

 Предложения открывают возможность широкого обсуждения правительственной политики. Обычно они вносятся оппозицией ( с этой целью выделено 20 дней в сессию ). Это может быть предложение о недоверии правительству либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается принять иной курс действий.

 Кроме того, парламентская процедура предусматривает “право депутата вносить предложение с целью обсуждения вопроса, имеющего “чрезвычайно важное общественное значение и требующего срочного рассмотрения”.”[7]Такое предложение подложит обсуждению в тот же день, если спикер признает предложение имеющим чрезвычайное значение и если оно будет поддержано не менее 40 членами палаты. Обычно в сессию вносится несколько десятков таких предложений, а обсуждается не более одного - двух.

 Контроль над финансами является контролем над расходованием правительством уже утвержденных парламентом денежных средств. Контроль палаты общин над расходованием правительством денежных средств слагается, во -первых, из проверки смет расходов, представляемых палате общин министерствами при утверждении Закона об ассигнованиях, и, во - вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой комитетом по публичной отчетности.

 Парламентская проверка отчетов основывается на докладе специального должностного лица палаты - генерального контролера и ревизора, осуществляющего свои полномочия от ее имени. С 1983 г. он назначается правительством на основании резолюции палаты общин, предложенной премьер - министром с одобрения председателя комитета по публичной отчетности. Генеральный контролер - должностное лицо парламента и несет ответственность перед ним. Он может быть отстранен от должности только на основании послания обеих палат парламента к правительству.

 В его обязанности входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчиненными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет министерства финансов - Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходоваться только по разрешению парламента. Генеральный контролер вправе отказать в открытии кредита из Консолидированного фонда, если расход не предусмотрен Актом парламента. Генеральный контролер возглавляет Национальное ревизионное ведомство, в котором числится 900 ревизоров. Оно производит ревизию отчетов министерств и других государственных учреждений. На основе проводимой ведомством ревизии составляется доклад генерального контролера, представляемый комитету по публичной отчетности.

 Комитет состоит из 15 членов, его председателем является один из руководителей официальной оппозиции, который занимал в свое время министерский пост ( обычно в министерстве финансов ). Комитет основывает свою деятельность на докладе ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и неправильности в их использовании. Доклады внимательно изучаются депутатами. Бывают случаи, когда комитет вскрывает серьезные злоупотребления. Доклады комитета ежегодно обсуждаются палатой.

 Парламентский уполномоченный по делам администрации (омбудсман) является частью парламентского механизма контроля над министерствами. Должность омбудсмана была введена законом о парламентском уполномоченном 1967г. Омбудсман - должностное лицо - обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств. Омбудсман назначается правительством, которое прежде, чем сделать назначение, консультируется с председателем специального комитета по делам парламентского уполномоченного. Парламентский уполномоченный - должностное лицо парламента, вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, который решает, направить ли ее парламентскому уполномоченному. Парламентский уполномоченный занимает свою должность, пока “ведет себя хорошо” ( по выражению закона о парламентском уполномоченном ), и может быть отстранен от должности только по требованию обеих палат парламента, по своей собственной просьбе или по достижении 65 - летнего возраста. Он не может быть членом парламента ( обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы ).

 В его компетенцию входит расследование жалоб граждан на действия министерств и ведомств, которые совершены ими при осуществлении административных полномочий и вытекают из их ненадлежащего выполнения. Деятельность парламентского уполномоченного распространяется на е министерства и ведомства, список которых содержится в приложении к закону. Он не может проводить расследование действий министерств и ведомств, если имеется возможность обратиться в суд или административный трибунал, а также тех действий, которые изымаются из его юрисдикции в силу приложения к закону.

 Парламентскому уполномоченному предоставлены широкие права при проведении расследований. Он вправе истребовать у министров и должностных лиц документы, вызывать свидетелей. По результатам своих расследований омбудсман не может принимать никаких обязательных решений ( например, отменить или изменить административный акт ). Результатом его расследования является доклад, который он может послать соответствующему депутату. Если парламентский уполномоченный считает, что недолжное осуществление полномочий министерством не было устранено, он может представить парламенту специальный доклад. Его доклады, представляемые парламенту, рассматриваются специальным комитетом по делам парламентского уполномоченного. Комитет выслушивает свидетельские показания должностных лиц соответствующих министерств и доклады парламентского уполномоченного.